司法管理省級(jí)統(tǒng)管背景下法院管理模式選擇與運(yùn)作路徑探討

趙元松

【摘要】法院管理體制改革是新一輪司法改革的核心所在。我國(guó)法院現(xiàn)行管理體制完全地方化和行政化，這是司法地方化和行政化的根源。構(gòu)建新的法院管理模式，必須符合改革價(jià)值定位、符合中國(guó)特殊的司法國(guó)情、遵循法院管理的一般規(guī)律等標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，文章提出：借鑒司法委員會(huì)管理模式的外部資源獲取方式，成立相對(duì)獨(dú)立的司法委員會(huì)負(fù)責(zé)人財(cái)物等管理決策；借鑒司法自治型管理模式，實(shí)行法院內(nèi)審判業(yè)務(wù)和行政管理事務(wù)相分離；以此兩點(diǎn)為基礎(chǔ)提出構(gòu)建具有中國(guó)特色司法委員會(huì)型管理模式并對(duì)司法委員會(huì)人員構(gòu)成、運(yùn)作方式、法官選任、司法預(yù)算等具體制度進(jìn)行設(shè)計(jì)。法院管理模式的改革，需要修改法律掃除改革法律障礙、調(diào)整司法管轄區(qū)、理順與地方黨委管理、調(diào)整地方人大監(jiān)督法院方式、改革上下級(jí)法院關(guān)系、成立專(zhuān)業(yè)化的司法行政管理機(jī)構(gòu)、改革法院系統(tǒng)黨組織、改造審判業(yè)務(wù)庭為單純專(zhuān)業(yè)化審判組織等項(xiàng)改革措施進(jìn)行配套。

科學(xué)的管理體制是法院獨(dú)立行使審判權(quán)的重要保障。長(zhǎng)期以來(lái)，不科學(xué)的法院管理體制導(dǎo)致司法地方化。為有效解決這一司題，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大司題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，祛除地方化，保障司法的國(guó)家性、統(tǒng)一性和獨(dú)立性，貫徹實(shí)施以法律為載體的國(guó)家意志。法院人財(cái)物管理改革，這關(guān)系到改革的方向和尺度，關(guān)系到制度模式的選擇，涉及到的司題錯(cuò)綜復(fù)雜，存在著許多難題與障礙。雖然改革框架意見(jiàn)已經(jīng)出臺(tái)，但如何設(shè)計(jì)具體路線圖，仍有待深入研究。

一、概念解析：法院管理的內(nèi)涵與外延

法院管理沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義，“很容易找出許多定義，根據(jù)法律體系不同行為者的觀點(diǎn)有不同的定義”，一般認(rèn)為是為輔助司法審判權(quán)而對(duì)法院行政事務(wù)加以管理。

法院管理的內(nèi)涵和外延也存在不同的認(rèn)識(shí)。我國(guó)主流觀點(diǎn)將法院管理分為審判管理、司法政務(wù)管理、司法人事管理三大部分。哈里R.克里克認(rèn)為包括法院組織、人事管理和訴訟運(yùn)行管理。美國(guó)律師協(xié)會(huì)將法官與非司法人員的管理、法院結(jié)構(gòu)、財(cái)政、決策等法院相關(guān)的實(shí)體方面都作為法院管理的內(nèi)容。蔣惠嶺認(rèn)為包括審判管理、系統(tǒng)運(yùn)作層次的外部管理和機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)層次的事務(wù)管理。有學(xué)者認(rèn)為包括案件流程管理、人事管理、財(cái)物管理以及行政事務(wù)管理。另有學(xué)者認(rèn)為包括宏觀的司法體制設(shè)計(jì)、運(yùn)行，和微觀的訴訟運(yùn)行、組織人事、司法行政事務(wù)管理等。

本文認(rèn)為，可從改革角度將法院管理分為“管理體制”和“管理機(jī)制”兩個(gè)層面。“體制”解決的是政治權(quán)力之間的關(guān)系司題，“機(jī)制”解決的是工作規(guī)章制度的司題。體制層面上法院管理是憲法和組織法上的概念，關(guān)注的是法院管理主體設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)力劃分等方面的組織制度。包括法院外部事務(wù)協(xié)調(diào)（如與政黨、議會(huì)、政府、上下級(jí)法院之間的關(guān)系與事務(wù)協(xié)調(diào)等），法官及其他人員的選任與管理，法院經(jīng)費(fèi)與物資裝備的供給與分配三個(gè)方面。機(jī)制層面上的法院管理是管理學(xué)上的概念，關(guān)注的主要是法院內(nèi)部資源管理途徑和方法優(yōu)化。包括案件管理，為審理案件和法院的運(yùn)轉(zhuǎn)提供支持和服務(wù)的司法政務(wù)管理兩個(gè)方面。

人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管的改革，涉及到統(tǒng)管的主體設(shè)置以及統(tǒng)管的權(quán)力劃分等司題，實(shí)質(zhì)是管理體制的改革。在本文的研究中，基于研究背景和研究的主要目的，研究對(duì)象主要鎖定在法院管理體制層面上的司題。

二、比較分析：我國(guó)法院管理模式考評(píng)與域外主要管理模式考察

“對(duì)不同地區(qū)的法制進(jìn)行比較研究，其歷史同法學(xué)本身同樣古老?！蓖ㄟ^(guò)比較研究，有利于發(fā)現(xiàn)不同司法制度下的共同規(guī)律，借鑒和吸收合理成分和有益經(jīng)驗(yàn)。

（一）我國(guó)法院管理體制模式現(xiàn)狀考評(píng)

1949年新中國(guó)成立后的法院管理體制在是否選擇司法行政型管理模式上搖擺不定，幾經(jīng)翻轉(zhuǎn)。1982年后管理模式基本固定，呈現(xiàn)五個(gè)向度上的關(guān)系：黨委的人事管理、同級(jí)人大及其常委會(huì)的人事任免與業(yè)務(wù)監(jiān)督、同級(jí)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政保障、上級(jí)法院的人事協(xié)管和司法政務(wù)管理、各級(jí)法院相對(duì)高度的自主管理。各級(jí)法院對(duì)于本院案件管理、人員調(diào)配、物資財(cái)務(wù)等實(shí)行自主管理。

考評(píng)我國(guó)法院管理模式，一言以蔽之，法院管理與其他黨政部門(mén)的管理體制并不存在實(shí)質(zhì)性差別。這種管理體制是司法地方化和行政化的制度根源。法院物質(zhì)完全依賴(lài)和人事任免權(quán)的完全受制而形成了法院對(duì)地方黨政機(jī)構(gòu)的單向完全依賴(lài)性關(guān)系?！熬腿祟?lèi)天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)。”在資源依賴(lài)?yán)碚摰囊暯窍?，法院并不掌握作為?quán)力基礎(chǔ)的“資源所有權(quán)”，為了獲取生存資源，就必須積極向資源分配者靠攏，形成一個(gè)布魯斯所謂的“完全依賴(lài)結(jié)構(gòu)”。同時(shí)，地方黨政在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定時(shí)日益依賴(lài)法院的司法保障功能和糾紛解決功能。現(xiàn)行管理模式下的地方法院是地方權(quán)力架構(gòu)中重要職能部門(mén)，是地方權(quán)力在司法中的代言人。要實(shí)現(xiàn)法院“獨(dú)立公正行使審判權(quán)”，和立法、行政機(jī)關(guān)在資源供給關(guān)系上的制度性安排尤其重要。

制度主義理論認(rèn)為，一個(gè)組織對(duì)另一個(gè)組織的依賴(lài)性越強(qiáng)，它與該組織趨同性程度越高。法院對(duì)黨政機(jī)關(guān)的資源依賴(lài)，法院內(nèi)部管理也與黨政機(jī)關(guān)管理日趨同質(zhì)化。法院組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理方式和運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出審判活動(dòng)和管理活動(dòng)的科層化。法院內(nèi)部雖然有專(zhuān)門(mén)的人事、財(cái)務(wù)、辦公室等部門(mén)負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)，但院、庭長(zhǎng)同時(shí)擔(dān)負(fù)審判權(quán)、審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)、審判管理權(quán)和行政事務(wù)管理權(quán)，審判權(quán)與行政管理權(quán)高度重合，審判與行政管理附著于同一機(jī)構(gòu)，審判組織內(nèi)部的等級(jí)關(guān)系、審判組織和審判組織、管理組織的管理關(guān)系、正式結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)交叉運(yùn)作在一起，審判業(yè)務(wù)與行政業(yè)務(wù)混合在一起，在同一相互交叉的制度空間內(nèi)運(yùn)作，相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的行政邏輯入侵審判工作，這才符合權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律。

（二）域外法院管理體制考察

世界各國(guó)基于不同的國(guó)情和價(jià)值目標(biāo)的考慮，在法院管理中立法權(quán)力、行政權(quán)力和法院權(quán)力配置以及發(fā)生作用的力度、方式不同，從而形成不同的法院管理模式。

根據(jù)法院管理決策權(quán)力歸屬的主體不同，可分為行政型、司法委員會(huì)型和司法自治型管理模式。行政型管理模式通常是行政部門(mén)對(duì)法院管理事務(wù)享有決策權(quán)，審判權(quán)力和司法行政權(quán)力實(shí)行外部分離，法院行政管理權(quán)的最關(guān)鍵部分完全由行政部門(mén)掌握和管理，法院不承擔(dān)或承擔(dān)很少的管理職責(zé)。司法委員會(huì)型模式下，由專(zhuān)門(mén)成立獨(dú)立的司法委員會(huì)負(fù)責(zé)法院管理的決策，單個(gè)法院享有較多的自治性管理權(quán)限。司法自治型模式下法院管理由法院系統(tǒng)自己控制，實(shí)行審判權(quán)和司法行政管理權(quán)的法院內(nèi)部分離，最高法院或者法官集體（法官委員會(huì)）負(fù)責(zé)管理決策，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。該模式以美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)最為典型。

綜觀世界各國(guó)的法院管理，雖然基于不同的政治制度、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和國(guó)家政權(quán)組織形式，以及有著不同的歷史文化背景，法院管理模式呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，但在制度設(shè)計(jì)上遵循共同的規(guī)律：（1）確保司法權(quán)獨(dú)立行使。構(gòu)建有效的管理結(jié)構(gòu)為法院整體獨(dú)立和法官個(gè)體獨(dú)立提供制度保障是各個(gè)模式在表現(xiàn)形式差異性后面體現(xiàn)出的一致性。司法委員會(huì)的價(jià)值目標(biāo)就是如何保障法院和法官獨(dú)立，自治型管理模式以法院對(duì)絕大部分行政事務(wù)進(jìn)行最大限度的掌控來(lái)實(shí)現(xiàn)自我管理，體現(xiàn)出對(duì)司法權(quán)獨(dú)立行使保障的徹底性。（2）審判業(yè)務(wù)與司法行政管理相分離。各種模式都注意到了司法審判與行政管理運(yùn)行的規(guī)律不同，將司法行政與審判業(yè)務(wù)相分離，由專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。（3）以審判為中心。在審判權(quán)和管理權(quán)關(guān)系的體制安排和機(jī)制設(shè)計(jì)上，都以法官主體和審判權(quán)行使為核心，體現(xiàn)出法院管理服務(wù)審判的根本目的。（4）法院管理專(zhuān)業(yè)化。主要法治國(guó)家法院管理都體現(xiàn)出管理的專(zhuān)業(yè)化，由專(zhuān)業(yè)化的法院管理機(jī)構(gòu)來(lái)具體操作。如美國(guó)“聯(lián)邦法院行政管理局”、日本最高法院“事務(wù)總局”等均是適應(yīng)司法行政的專(zhuān)業(yè)化分工的需要而產(chǎn)生的。美國(guó)法院管理者多是受過(guò)司法學(xué)院管理學(xué)、司法培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)管理人員，為法官提供專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)。

三、模式選擇：目標(biāo)導(dǎo)向下的法院管理制度確定與設(shè)計(jì)

對(duì)我國(guó)法院體制進(jìn)行改革，祛除“司法地方化”已經(jīng)是社會(huì)各界的共識(shí)，但選擇什么樣的路線并無(wú)統(tǒng)一的意見(jiàn)。學(xué)術(shù)界和司法實(shí)務(wù)界在過(guò)去的研究中提出許多思路，如建立中央和地方兩套司法系統(tǒng)、建立單一的垂直司法體制、重新規(guī)劃司法區(qū)、建立最高法院巡回法庭專(zhuān)門(mén)受理跨省之間案件等?！稕Q定》提出要實(shí)行地方法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，改革的整體思路塵埃落定。改革目標(biāo)確定以后，我們能夠做的最有價(jià)值的事情是按照中央確定的工作目標(biāo)，努力設(shè)計(jì)一套這樣的管理模式。模式是理論與實(shí)踐的中介，模式研究既為實(shí)踐提供理論依據(jù)，也提供切實(shí)可行，可操作的樣式。

（一）法院管理模式的選擇標(biāo)準(zhǔn)

法院管理模式的選擇不是理想狀態(tài)中的某種樣式，也不是可以照搬他國(guó)經(jīng)驗(yàn)短期內(nèi)就可以實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)成模式，而是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)。選擇法院管理模式，應(yīng)符合以下標(biāo)準(zhǔn)：

1.符合價(jià)值目標(biāo)定位。價(jià)值目標(biāo)是模式選擇的精神性基礎(chǔ)，決定著管理主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)與選擇。司法管理體制改革的目的，《決定》指出是“保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”，“確保依法獨(dú)立行使審判權(quán)”，中央領(lǐng)導(dǎo)明確指出是解決“社會(huì)上反映比較多的是司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物受制于地方，司法活動(dòng)易受地方保護(hù)主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權(quán)威”的司題。改革任務(wù)既然是祛除司法地方化，將分散的司法權(quán)力集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)司法的“中央化”，模式設(shè)計(jì)自然要圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行。

2.符合中國(guó)特殊的司法國(guó)情。資源依賴(lài)?yán)碚摵椭贫戎髁x認(rèn)為研究組織司題不能只局限于組織本身，必須考慮到組織所嵌入的環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。法院管理模式植根于特定的政治、歷史和文化背景，不能僅從單純的司法角度出發(fā)，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體司法國(guó)情進(jìn)行多維度的觀察。檢索當(dāng)代中國(guó)司法國(guó)情，最大的國(guó)情是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的根本制度。與地方黨委、人大、政府之間橫向和上下級(jí)法院之間縱向關(guān)系的結(jié)構(gòu)安排對(duì)于法院組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著關(guān)鍵性作用，之間的權(quán)力的劃分決定著法院管理職能的配置，職能配置又決定著管理運(yùn)行機(jī)制。

3.遵循法院管理的一般規(guī)律。世界各國(guó)主要法院管理模式所體現(xiàn)出法院（法官集體）自治管理、實(shí)行審判業(yè)務(wù)和行政管理事務(wù)相分離、以審判為中心，實(shí)行行政管理專(zhuān)業(yè)化等共性規(guī)律，這是司法發(fā)展的共同經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)也同樣適用。

（二）我國(guó)法院管理模式的選擇

行政型模式相對(duì)徹底的審判與行政管理分離，符合組織專(zhuān)業(yè)化分工原則，有利于提高組織運(yùn)作的效率。但行政管理型模式下行政機(jī)關(guān)對(duì)法院的強(qiáng)力控制，存在著行政干預(yù)司法的危險(xiǎn)，同時(shí)也易造成法官與行政人員之間的溝通不暢和矛盾沖突，這在英國(guó)、德國(guó)已經(jīng)表現(xiàn)得很突出?？紤]到我國(guó)行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)，在未建立起有效的權(quán)力制衡機(jī)制的情況下，假設(shè)實(shí)行該模式，不僅無(wú)法解決司法權(quán)地方化司題，反而可能使得現(xiàn)實(shí)中上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院有限管理所取得的一些脆弱的整體獨(dú)立也不復(fù)存在新中國(guó)成立后法院管理模式的不斷變遷中，司法行政機(jī)關(guān)管理法院行政事務(wù)引起的司題比解決的司題更多，最終司法行政機(jī)關(guān)不再負(fù)責(zé)法院司法行政事務(wù)，是現(xiàn)實(shí)和制度進(jìn)步的選擇。行政型管理模式已日漸式微，逐漸向其他管理模式轉(zhuǎn)變，典型的行政型管理模式國(guó)家法院管理事務(wù)也越來(lái)越多為法院行使。

根據(jù)資源依賴(lài)?yán)碚?，為了減少資源的依賴(lài)性和相關(guān)的不確定性，可以通過(guò)提高對(duì)資源的控制力，最小化對(duì)其他組織的依賴(lài)性。為了保證法院獨(dú)立行使司法權(quán)，在給予充分物質(zhì)保障的同時(shí)，應(yīng)盡可能避免干涉法院的內(nèi)部運(yùn)行，法院司法行政事務(wù)應(yīng)由法院（法官集體）作出決策。從法院管理體制的演變趨勢(shì)看，作為公共服務(wù)組織的法院應(yīng)是一個(gè)盡可能管理自治的組織，以保障司法獨(dú)立實(shí)現(xiàn)司法公正提升司法效率。自治型法院管理模式以其自治管理的徹底性被越來(lái)越多國(guó)家所采用。但該模式雖有利于實(shí)現(xiàn)法院整體獨(dú)立，卻易造成法院內(nèi)部的行政統(tǒng)治，造成封閉官僚性，威脅法官獨(dú)立，這在日本法院管理中尤其明顯?？紤]到我國(guó)司法行政化的現(xiàn)實(shí)，完全采取該模式會(huì)也會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重司題。

世界司法改革潮流中，司法委員會(huì)模式逐步被各國(guó)接納。已有60%的國(guó)家設(shè)立了各種形式的司法委員會(huì)，98個(gè)國(guó)家將司法委員會(huì)明確寫(xiě)入憲法。司法委員會(huì)執(zhí)掌司法政策、人事、預(yù)算、經(jīng)費(fèi)保障等司法行政事務(wù)，在提高司法組織和法官的獨(dú)立性方面發(fā)揮了積極的作用，其獨(dú)立地位避免了行政機(jī)關(guān)通過(guò)資源依賴(lài)尋求對(duì)司法機(jī)關(guān)的直接或間接的不當(dāng)干預(yù)?？疾鞂?shí)行司法委員會(huì)的國(guó)家，大部分具有大陸法系的背景，我國(guó)法院制度構(gòu)建其始，借鑒德日俄甚多，大陸法系法院管理中存在的審級(jí)行政化、行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)的現(xiàn)象在我國(guó)同樣嚴(yán)重。同時(shí)我國(guó)是以省級(jí)區(qū)劃為單位進(jìn)行改革，我國(guó)每個(gè)省與實(shí)行司法委員會(huì)模式的許多國(guó)家在管轄面積、法院數(shù)量上具有相似性?！端痉ǜ母锟蚣芤庖?jiàn)》指出在“省一級(jí)設(shè)立法官遴選委員會(huì)”，決策者在設(shè)計(jì)時(shí)似有以司法委員會(huì)為參考背景的考慮。因此，相對(duì)獨(dú)立、有利于法院整體獨(dú)立，有利于司法中央集權(quán)的司法委員會(huì)模式，是我國(guó)改革的重要借鑒對(duì)象。同時(shí)，模式的選擇具有路徑依賴(lài)性，制度的變遷具有自我強(qiáng)化機(jī)制，原有的法院制度和法院管理模式會(huì)提供強(qiáng)化制度的慣性，完全放棄原來(lái)的制度傳統(tǒng)并不現(xiàn)實(shí)。考慮到1982年以來(lái)各級(jí)法院已經(jīng)形成了相對(duì)完備的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，只要按照審判權(quán)和管理權(quán)分離的原則，真正以審判為中心，確定法官（集體）對(duì)司法行政事務(wù)決策的主要地位，在不用增設(shè)機(jī)構(gòu)的情況下對(duì)法院管理系統(tǒng)進(jìn)行的整合，能夠?qū)崿F(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，減少改革的社會(huì)成本。

綜合前文所述，本文認(rèn)為目前比較理想的司法體制管理模式，是借鑒司法委員會(huì)型管理模式的外部資源獲取方式和方法，成立相對(duì)獨(dú)立的司法委員會(huì)制實(shí)行外部管理，負(fù)責(zé)法院管理的決策；充分吸納自治型管理模式的優(yōu)點(diǎn)，在法院內(nèi)部實(shí)行審判業(yè)務(wù)與行政管理相分離，成立專(zhuān)業(yè)化的行政管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行司法委員會(huì)、院黨組的管理決策。這種模式筆者暫時(shí)稱(chēng)之為中國(guó)特色司法委員會(huì)型法院管理模式。

（三）中國(guó)特色司法委員會(huì)型法院管理模式制度設(shè)計(jì)

理想狀態(tài)下的司法委員會(huì)應(yīng)在中央和省級(jí)分別成立，作為司法政策、司法人事、司法預(yù)算、經(jīng)費(fèi)保障等司法管理的決策主體。根據(jù)循序漸進(jìn)原則和中央對(duì)司法改革部署的步驟，先行設(shè)計(jì)省級(jí)司法委員會(huì)的運(yùn)作機(jī)制。

1.司法委員會(huì)的人員組成。司法委員會(huì)要體現(xiàn)出價(jià)值多元性，同時(shí)也要尊重司法自治性。多元性主要體現(xiàn)在成員身份、來(lái)源的多元化上，自治性體現(xiàn)在法官代表占有較大的比例。依據(jù)國(guó)情，省級(jí)司法委員會(huì)由省級(jí)黨委（含政法委、組織部）負(fù)責(zé)人、省高級(jí)法院院長(zhǎng)、中級(jí)、基層法院部分院長(zhǎng)以及律師和其他社會(huì)各界一定比例代表組成比較合適。司法系統(tǒng)成員人數(shù)應(yīng)略高于其他系統(tǒng)成員，以保證決策的專(zhuān)業(yè)性。為確保司法委員會(huì)委員選任工作的制度化和規(guī)范化，許多國(guó)家和地區(qū)一般都會(huì)制定專(zhuān)門(mén)的委員產(chǎn)生辦法。建議全國(guó)人大常委會(huì)也制定我國(guó)《司法委員會(huì)委員選任法》。

考慮到司法委員會(huì)委員為兼職，無(wú)法處理日常事務(wù)，建議在黨委政法委或高級(jí)法院設(shè)立司法委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理具體工作。從事務(wù)協(xié)調(diào)來(lái)看，設(shè)在黨委政法委更有利于工作的協(xié)調(diào)；但司法委員會(huì)還負(fù)責(zé)法院管理的宏觀決策，從專(zhuān)業(yè)性角度來(lái)看，設(shè)在高級(jí)法院更為合適。

2.運(yùn)作方式。司法委員會(huì)每年召開(kāi)一次會(huì)議，會(huì)期應(yīng)固定在省人大會(huì)召開(kāi)前的半個(gè)月，會(huì)議審議各級(jí)法院法官選任建議名單，各級(jí)法院下一年度的經(jīng)費(fèi)預(yù)算報(bào)告及其他重要事項(xiàng)。司法委員會(huì)通過(guò)的法官任免和經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案由省級(jí)人大按照法定程序通過(guò)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案由省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)予以執(zhí)行司法委員會(huì)實(shí)行表決制，一般司題以簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)，重大司題需出席會(huì)議的2/3以上人數(shù)通過(guò)。

3.法官選任。建立公開(kāi)、透明的法官遴選程序和明確的選任標(biāo)準(zhǔn)是法官選任制度的關(guān)鍵。法官選任的所有過(guò)程都應(yīng)是公開(kāi)的，全程接受社會(huì)的監(jiān)督。遴選法官的標(biāo)準(zhǔn)，專(zhuān)業(yè)能力、職業(yè)操守、政治表現(xiàn)、道德水準(zhǔn)、健康狀況都應(yīng)予以明確。司法委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)按照確定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)推薦和自薦人選進(jìn)行資格初審和組織相關(guān)考察工作后，向司法委員會(huì)提交法官選任建議名單?？紤]到司法權(quán)的重要性及與現(xiàn)行法律制度的銜接，司法委員會(huì)審定后應(yīng)提請(qǐng)省級(jí)人大及其常委會(huì)進(jìn)行任免。但權(quán)力機(jī)關(guān)不得輕易拒絕司法委員會(huì)的建議，只有在有確鑿證據(jù)支持候選人不符合法官選任的法定資格時(shí)，才能作出“拒絕”決定，或者建議“重新提名”，并應(yīng)作出充分說(shuō)明。司法委員會(huì)選任法官應(yīng)處理好與黨管干部原則的關(guān)系，司法委員會(huì)不是代替黨委組織部門(mén)的職權(quán)，主要職責(zé)是對(duì)法官的職業(yè)水準(zhǔn)、專(zhuān)業(yè)能力負(fù)責(zé)，協(xié)助組織部門(mén)選出最優(yōu)秀的法律人才。對(duì)法院其他工作人員，司法委員會(huì)確定年度司法輔助人員和司法行政人員招錄數(shù)量與錄用標(biāo)準(zhǔn)、條件。由高級(jí)法院具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一招錄、統(tǒng)一保障，全區(qū)調(diào)配。

4.確定法院預(yù)算。世界上大多數(shù)國(guó)家都將法院經(jīng)費(fèi)獨(dú)立出來(lái)，單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算。排除行政機(jī)關(guān)對(duì)法院預(yù)算的影響，是確保法院獨(dú)立行使審判權(quán)的必要措施，也是國(guó)外實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)。為確保法院經(jīng)費(fèi)充足且不受制于政府，應(yīng)實(shí)行法院預(yù)算單列，制定司法預(yù)算法，以法律形式確定法院經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。在具體實(shí)施上，建議高級(jí)法院負(fù)責(zé)全省法院財(cái)政預(yù)算申報(bào)，中級(jí)、基層法院作為二級(jí)預(yù)算單位報(bào)高級(jí)法院匯總預(yù)算。經(jīng)司法委員會(huì)審定，報(bào)經(jīng)人大批準(zhǔn)，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付到高級(jí)法院。行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)刪減司法預(yù)算，只能提交附加意見(jiàn)，由人大會(huì)議裁定。高級(jí)法院法院依照經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案及時(shí)撥付各級(jí)法院，同時(shí)也要以法律的形式規(guī)范高級(jí)法院行政管理部門(mén)對(duì)經(jīng)費(fèi)支配和管理，避免出現(xiàn)對(duì)下級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)擠占、挪用等情況。各級(jí)法院收取的訴訟費(fèi)、罰金、沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)以及收繳的贓款贓物統(tǒng)一上交省級(jí)財(cái)政。同時(shí)為減輕省級(jí)財(cái)政的壓力，縣、市兩級(jí)財(cái)政應(yīng)向省級(jí)財(cái)政上繳一定比例的專(zhuān)項(xiàng)款。

5.法官懲戒。司法委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)法官的懲戒，對(duì)法官涉嫌犯罪的，追訴機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)司法委員會(huì)批準(zhǔn)才能對(duì)法官進(jìn)行限制人身自由的強(qiáng)制性措施。

四、改革廣角：法院管理模式改革的若干配套措施

法院管理體制是一個(gè)復(fù)雜的政治與社會(huì)系統(tǒng)，改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，單純管理模式的設(shè)計(jì)并不能起到預(yù)想的效果，只有在其他改革措施配套實(shí)施下，才能實(shí)現(xiàn)保障公正司法的目標(biāo)。

（一）修改相關(guān)法律，掃除法律障礙

法院管理模式改革將會(huì)與憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)政府組織法、法院組織法、民族區(qū)域自治法、法官法中有關(guān)地方法院的產(chǎn)生、報(bào)告工作，接受監(jiān)督與人員的任免、撤換、辭職等相關(guān)條文相沖突。改革不能以“違法改革”為犧牲代價(jià)，先立法后改革或者通過(guò)立法實(shí)行改革是最優(yōu)選擇，也應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)改革的主要方式。建議及時(shí)修改相關(guān)法律中與司法改革不相適應(yīng)的地方，取消中、基層法院同級(jí)人大及其常委會(huì)選舉任免法院工作人員的權(quán)力，改由省級(jí)人大及其常委會(huì)行使。但修法特別是修憲耗時(shí)日久，在修改現(xiàn)有憲法、法律規(guī)范之前，為了使司法改革不是“違法”的活動(dòng)，建議由全國(guó)人大或其常委會(huì)作出決議，授權(quán)對(duì)與改革方案發(fā)生沖突的現(xiàn)行法律制度，可以暫停適用或者變通適用，以突破相關(guān)法律限制，這在改革中是有先例可循的。

（二）重新規(guī)劃司法管轄區(qū)

目前地方法院的司法管轄區(qū)完全按照行政區(qū)劃設(shè)置，這是司法地方化的一個(gè)重要原因。再者，我國(guó)大部分省有中級(jí)法院10-20個(gè)，基層法院80-150個(gè)。在省級(jí)統(tǒng)管中、基層法院人財(cái)物后，層層管理會(huì)導(dǎo)致司法行政化，而直接管理會(huì)因管理對(duì)象眾多導(dǎo)致管理效率低下。在不增加資源投入的前提下，提高管理效率的一個(gè)重要措施是減少管理對(duì)象。調(diào)整司法管轄區(qū)，適當(dāng)合并、調(diào)整法院設(shè)置是一個(gè)合適的選項(xiàng)。

我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)決定了憲法原則與精神將維護(hù)審判獨(dú)立與審判機(jī)關(guān)的國(guó)家性置于構(gòu)建司法體制的中心地位，司法管轄區(qū)并非必須與行政區(qū)劃重合，并且有關(guān)條款的表達(dá)方式也為司法管轄制度的調(diào)整留下了必要空間，直轄市中級(jí)法院、鐵路運(yùn)輸法院、海事法院和東莞、中山等地基層法院的設(shè)置實(shí)踐就說(shuō)明了這一點(diǎn)?！稕Q定》指出要探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄區(qū)。在地方法院人財(cái)物不再依賴(lài)所在地政府的資源支持，人事任免擺脫了同級(jí)人大及其常委會(huì)的體制桎梏后，完全可以根據(jù)“兩便原則”重新整合司法資源，進(jìn)一步減少地方政府干涉司法審判的條件。因此，可按照一定標(biāo)準(zhǔn)諸如人口分布、地域大小、案件多少等，第一步先對(duì)基層法院和中級(jí)法院進(jìn)行精簡(jiǎn)、調(diào)整、合并以及拆分，在將來(lái)實(shí)行司法全國(guó)統(tǒng)管后，實(shí)施第二步，對(duì)高級(jí)法院設(shè)置進(jìn)行調(diào)整，完全打破司法管轄區(qū)按照行政區(qū)劃設(shè)置的現(xiàn)象。目前地方法院是按照法院組織法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行設(shè)置，建議修改法院組織法如下，修改第17條為：“基層法院充分考慮案件、人口、地域、交通等因素，按照便于當(dāng)事人訴訟，便于人民法院依法獨(dú)立、公正和高效行使審判權(quán)的原則設(shè)置?！毙薷牡?2條為：“中級(jí)法院是基層法院的上訴法院，對(duì)法律規(guī)定由其審理的案件行使管轄權(quán)?！毙薷牡?5條為：“高級(jí)法院設(shè)立于地區(qū)中級(jí)法院與最高法院之間，對(duì)法律規(guī)定由其審理的案件行使管轄權(quán)?！?/p>

（三）調(diào)整與地方黨委、政府和人大之間的關(guān)系

改革后的中級(jí)、基層法院與地方黨委政府之間不再有直接的關(guān)系，比照駐地方軍事機(jī)構(gòu)、海關(guān)等運(yùn)行模式，涉及司法重大人事變動(dòng)、重大情況、重大司題、重大案件應(yīng)及時(shí)向地方黨委政府通報(bào)，積極爭(zhēng)取地方黨委政府的支持。省級(jí)政法委定位依舊是黨委領(lǐng)導(dǎo)司法工作的職能部門(mén)，確保黨的政策在司法工作中得到貫徹。省級(jí)以下黨委政法委與法院的關(guān)系，應(yīng)調(diào)整為組織、協(xié)調(diào)、支持司法工作的部門(mén)。

地方法院作為國(guó)家設(shè)在地方的法院，在省級(jí)統(tǒng)管以及以后中央統(tǒng)管后，是否還需要向同級(jí)人大報(bào)告工作，這是一個(gè)司題。本文認(rèn)為，在省級(jí)統(tǒng)管的情況下，中、基層法院不再需要向同級(jí)人大報(bào)告工作，其工作內(nèi)容可以包含在高級(jí)法院的報(bào)告之內(nèi)，也可以附在高級(jí)法院報(bào)告之后進(jìn)行書(shū)面報(bào)告，但應(yīng)將年度工作情況向同級(jí)人大通報(bào)。憲法第128條規(guī)定最高法院向全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，地方法院向產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并未規(guī)定地方法院一定要由同級(jí)人大產(chǎn)生，向同級(jí)人大負(fù)責(zé)，而是由誰(shuí)產(chǎn)生向誰(shuí)負(fù)責(zé)。按照前文的設(shè)計(jì)，中級(jí)、基層法院自然是向省級(jí)人大負(fù)責(zé)。但省級(jí)以下人大及其常委會(huì)和人大代表仍可以通過(guò)代表觀察、評(píng)議等方式對(duì)各級(jí)法院進(jìn)行監(jiān)督，認(rèn)為駐地法院有失職濫權(quán)行為的，可以向省級(jí)人大及其常委會(huì)提出監(jiān)督的意見(jiàn)和建議。

（四）規(guī)范上下級(jí)法院之間的關(guān)系

省級(jí)統(tǒng)管后，上級(jí)法院特別是高級(jí)法院在人事管理、行政裝備等方面對(duì)下級(jí)法院的管理制約能力必然大增，單向度地司法一體化會(huì)導(dǎo)致上下級(jí)法院之間關(guān)系行政化。日本司法實(shí)踐也證實(shí)理論上的推測(cè)。出于人情、私情、賄賂等因素干預(yù)案件，司法內(nèi)部比外部會(huì)更容易、更方便、更專(zhuān)業(yè)。上下級(jí)法院之間的關(guān)系應(yīng)該只是審級(jí)上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，法院既不能受制于地方，同樣也不能受制于上級(jí)法院。建議采取以下措施：（1）上級(jí)法院要樹(shù)立“辦案就是監(jiān)督”的觀念，主要通過(guò)個(gè)案審判對(duì)下級(jí)法院裁判結(jié)論進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，向下級(jí)法院傳達(dá)自己的審判觀點(diǎn)。廢止個(gè)案請(qǐng)示制度，通過(guò)完善移送管轄制度將案件請(qǐng)示制度訴訟化改造。（2）上級(jí)法院在對(duì)下級(jí)法院的審判管理應(yīng)著重于宏觀管理，區(qū)分管理性數(shù)據(jù)和研究性數(shù)據(jù)的不同價(jià)值，對(duì)審判質(zhì)量效率進(jìn)行宏觀監(jiān)測(cè)和評(píng)估，對(duì)下級(jí)法院的整體審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)進(jìn)行掌控，不涉及具體案件的程序與實(shí)體管理。（3）上下級(jí)法院行政事務(wù)管理上各自獨(dú)立，各級(jí)法院在自身管理范圍內(nèi)享有高度自主決定權(quán)。法院內(nèi)設(shè)的行政管理機(jī)構(gòu)向本院負(fù)責(zé)而不是向上級(jí)法院負(fù)責(zé)。特別考慮到在級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，基層法院作為主要的初審法院，中級(jí)法院作為最重要的上訴法院，掌控著最多的審判職權(quán)。中級(jí)法院對(duì)基層法院只能有審級(jí)上的監(jiān)督關(guān)系，不能賦予中級(jí)法院對(duì)基層法院人財(cái)物的管理權(quán)，要在這兩級(jí)法院之間構(gòu)建純粹的審級(jí)關(guān)系，防止上級(jí)法院利用司法管理權(quán)干涉下級(jí)法院審判權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行。

（五）法院黨組織的設(shè)置

毫無(wú)疑司，法院黨組織在法院管理中發(fā)揮核心作用。在法院管理模式改變后，中級(jí)、基層法院黨組織脫離了地方黨委的管理，但又無(wú)法和省級(jí)黨委建立直接聯(lián)系，因此有必要改革法院系統(tǒng)的黨組織。建議在高級(jí)法院設(shè)立黨委，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)各級(jí)法院黨組，中級(jí)法院黨組和基層法院黨組同為高級(jí)法院黨委的派出機(jī)構(gòu)，都直接對(duì)高級(jí)法院黨委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。對(duì)轄區(qū)內(nèi)各中、基層法院院領(lǐng)導(dǎo)（黨組成員），高級(jí)法院黨委在干部管理權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)行全省統(tǒng)一調(diào)配，在調(diào)整任免前一般應(yīng)征求駐地同級(jí)地方黨委的意見(jiàn)，由省級(jí)人大常委會(huì)履行法定程序；涉及到法官的，向省司法委員會(huì)建議，由省級(jí)人大常委會(huì)履行法定程序。對(duì)于各中級(jí)法院、基層法院內(nèi)部中層干部的任免，由本院黨組決定后報(bào)高級(jí)法院審批備案。高級(jí)法院黨委在未實(shí)行中央統(tǒng)管前為省級(jí)黨委的下級(jí)，但加大最高法院黨組對(duì)高級(jí)法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)重；在實(shí)行中央統(tǒng)管后高級(jí)法院黨委轉(zhuǎn)變?yōu)樽罡叻ㄔ狐h委的下級(jí)。

（六）成立專(zhuān)業(yè)化的司法行政管理機(jī)構(gòu)

一個(gè)好的法官未必是一個(gè)好的管理者，法官過(guò)多參與具體管理事務(wù)難免會(huì)影響裁判工作。專(zhuān)業(yè)化的行政管理機(jī)構(gòu)和人員是確保審判與行政管理有效分離的基礎(chǔ)。因此，有必要對(duì)現(xiàn)有的法院內(nèi)設(shè)行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，成立專(zhuān)業(yè)化司法行政管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行落實(shí)本院黨組會(huì)議的決定，圍繞著審判工作運(yùn)轉(zhuǎn)，其內(nèi)部層級(jí)機(jī)構(gòu)遵循行政管理基本原則。行政管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)由本院黨組按照干部管理權(quán)限進(jìn)行任免。

（七）改造審判業(yè)務(wù)庭為單純的專(zhuān)業(yè)化審判組織

如前所述，院、庭長(zhǎng)審判權(quán)和行政管理權(quán)行使者的雙重身份和審判業(yè)務(wù)庭的多重管理責(zé)任，是司法行政化的重要原因。為解決這一司題，建議取消審判業(yè)務(wù)庭的行政管理和審判管理職權(quán)。審判庭負(fù)責(zé)的審判管理依托現(xiàn)代信息技術(shù)完全交由審判管理部門(mén)負(fù)責(zé)，庭長(zhǎng)僅負(fù)責(zé)分配案件、組建合議庭等事務(wù)，不再負(fù)責(zé)裁判文書(shū)的審簽，僅簽發(fā)一些程序性的司法文書(shū)，案件是否需要上審判委員會(huì)討論由合議庭（法官）根據(jù)相關(guān)規(guī)則自行決定，徹底取消案件審理的層層審批、把關(guān)環(huán)節(jié)，法官按照法律獨(dú)立行使審判權(quán)，獨(dú)立辦案，獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。

取消將審判庭的行政管理功能，改造成單純的審判業(yè)務(wù)組織無(wú)疑是符合司法權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律和要求。在取消審判庭的管理職責(zé)后，其還有存在的價(jià)值在于適應(yīng)審判的專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)。日益復(fù)雜而精密化的案件類(lèi)型要求根據(jù)法官的專(zhuān)業(yè)專(zhuān)長(zhǎng)，相對(duì)固定地審理某一類(lèi)型的案件，這有利于提升審判質(zhì)量和效率。將相同專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)的法官劃歸同一業(yè)務(wù)部門(mén)，可以對(duì)此類(lèi)案件在實(shí)體、程序等方面的司題經(jīng)常探討，在操作規(guī)程和裁判上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一尺度，從而總結(jié)出某類(lèi)案件的審理技巧和經(jīng)驗(yàn)，最大限度實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)一適用。

五、結(jié)語(yǔ)

“周雖舊邦，其命維新”?！稕Q定》提出的司法改革措施是確保審判權(quán)依法獨(dú)立運(yùn)行的重要保障。在我國(guó)，建立統(tǒng)一的法院管理體制還沒(méi)有先例，缺乏經(jīng)驗(yàn)。世界各國(guó)由于各自不同的國(guó)情選擇的模式也不盡相同。這種現(xiàn)實(shí)差異清楚地表明，法院管理模式不存在唯一的選項(xiàng)，解決司法權(quán)的地方化以及行政化司題，也沒(méi)有唯一正確的答案。法院管理模式的選擇、設(shè)計(jì)和改革，唯一要遵守的基本規(guī)律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下根據(jù)法治思維和法治方式，充分考慮中國(guó)特殊的政治、社會(huì)、司法和文化傳統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，及社會(huì)法治發(fā)展水平，借鑒人類(lèi)在輔助和保障司法發(fā)展和審判權(quán)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中取得共識(shí)，來(lái)進(jìn)行法院管理模式改革。法院管理模式可以做出靈活多樣的選擇，法院管理模式的選擇和實(shí)現(xiàn)路徑是一道開(kāi)放的多項(xiàng)式選擇題，并且所有的選擇都應(yīng)是非定型化的，應(yīng)可以根據(jù)運(yùn)行效果和司法需要進(jìn)行不斷深化改革和隨時(shí)調(diào)整。本文做出的探討，是這諸多答案中的一個(gè)答案。不惴鄙陋，求教于方家，希望能夠?qū)φ陂_(kāi)展的司法改革有些許參考意義。

同時(shí)，本文也意識(shí)到，司法作為一個(gè)實(shí)踐性極強(qiáng)的社會(huì)系統(tǒng)，保障司法獨(dú)立的體制建設(shè)固然重要，更重要的是整個(gè)社會(huì)形成尊重法律、信仰法律的法治理念，提高法官的職業(yè)保障，共同維護(hù)司法權(quán)威和公正。單純的管理體制改革并不能必然地實(shí)現(xiàn)全部目的，完全實(shí)現(xiàn)法院、法官“獨(dú)立公正行使審判權(quán)”，還有很長(zhǎng)的路要走。