高校內(nèi)部管理體制研究綜述

楊慧?樊晨?王靜

【摘 要】 本文從高校內(nèi)部管理體制概念界定、高校管理體制改革相關(guān)政策、現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建、高校內(nèi)部權(quán)力配置、完善高校內(nèi)部管理體制的對(duì)策以及國(guó)外高校管理體制改革的特點(diǎn)與啟示六個(gè)方面對(duì)高校內(nèi)部管理體制的研究進(jìn)行了評(píng)析。認(rèn)為，我國(guó)高校內(nèi)部管理體制改革研究取得了豐碩的理論成果，但各高校應(yīng)該在借鑒國(guó)外一些高校管理體制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合自身實(shí)際與發(fā)展階段，明確發(fā)展路徑與方案，通過(guò)不斷探索與實(shí)踐，建立起符合中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)管理制度。

【關(guān)鍵詞】 高校；內(nèi)部管理；體制改革；研究綜述

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到了巨大發(fā)展，但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我們的教育還不適應(yīng)國(guó)家對(duì)人才培養(yǎng)的要求，就高校來(lái)說(shuō)，這種“不適應(yīng)”主要表現(xiàn)在高校內(nèi)部管理的改革相對(duì)滯后。國(guó)家對(duì)高教領(lǐng)域的改革經(jīng)歷了由試點(diǎn)到深化的幾個(gè)階段，內(nèi)部管理體制的效果逐步顯現(xiàn)，針對(duì)改革實(shí)踐，學(xué)者們?cè)诟母镎咄七M(jìn)、高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制、現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建等方面進(jìn)行研究與探討。但政府與高校必須相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)管理體制改革的順利進(jìn)行，逐步建立起有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)管理制度。

一、高校內(nèi)部管理體制概念界定

有學(xué)者[1]認(rèn)為，高校管理體制是指各種與高校教育管理活動(dòng)相關(guān)系的組織制度體系，可分為宏觀管理體制和微觀管理體制，高校內(nèi)部管理體制屬于高校管理的微觀管理體制。還有學(xué)者[2]認(rèn)為高校內(nèi)部管理應(yīng)包括管理體制和運(yùn)行機(jī)制兩部分內(nèi)容，管理體制是指學(xué)校的內(nèi)部組織系統(tǒng)及其構(gòu)建的原則與功能規(guī)定；運(yùn)作機(jī)制指保證高校內(nèi)部主要工作的目標(biāo)有效運(yùn)作的基本程序與手段。也有學(xué)者[3]認(rèn)為，高校內(nèi)部管理體制主要是核心制度管理，是高校運(yùn)行的內(nèi)在基礎(chǔ)，包括領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部人事制度、內(nèi)部財(cái)務(wù)管理和分配制度等。學(xué)者們主要聚焦于內(nèi)部微觀管理、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及責(zé)權(quán)分配、各種相關(guān)管理制度等內(nèi)容。

由上述來(lái)看，高校內(nèi)部管理體制指高等教育活動(dòng)中各種構(gòu)成要素之間的相互關(guān)系及其組織結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置，涉及高校內(nèi)部的權(quán)力分配、職責(zé)分工、運(yùn)行方式等一系列重要方面，關(guān)鍵的是建立高校內(nèi)部行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。

二、高校管理體制改革相關(guān)政策回顧

我國(guó)原先的高等教育管理體制是一種國(guó)家集中計(jì)劃、中央部委和地方政府分別辦學(xué)并直接管理的體制，隨著社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的變革，高等教育管理領(lǐng)域相關(guān)管理體制也越來(lái)越落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革開(kāi)放以后，國(guó)家頒布了相關(guān)政策法規(guī)。經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)研究梳理發(fā)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)高校管理體制改革推進(jìn)與探索主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1、試點(diǎn)階段（1978—1993）

1984年，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》頒發(fā)，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了動(dòng)力，教育事業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上也需要進(jìn)一步推動(dòng)與改革。1985年5月國(guó)家頒布了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，《決定》指出，需要改變政府對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)的過(guò)多的管理體制，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，增強(qiáng)高校辦學(xué)積極性和辦學(xué)能力。在此階段，南京大學(xué)、東南大學(xué)等多所高校進(jìn)行了高校內(nèi)部管理體制改革試點(diǎn)工作。

2、深入推進(jìn)階段（1993—1997）

1993年國(guó)家先后下發(fā)了《關(guān)于高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的意見(jiàn)》、《關(guān)于國(guó)家教委直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見(jiàn)》等改革意見(jiàn)，對(duì)高校內(nèi)部管理模式的改革與探索進(jìn)行了政策上的引導(dǎo)，在人事制度、薪酬制度、分配制度以及高校后勤改革方面采取了一系列措施，推進(jìn)了高校內(nèi)部管理體制改革的正確發(fā)展。

這一階段，全國(guó)高校先后進(jìn)行了內(nèi)部管理體制改革，以人事制度、分配制度改革為突破口，以增強(qiáng)高校內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力、調(diào)動(dòng)辦學(xué)積極性為目標(biāo)，取得了一系列的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

3、深化階段（1997年至今）

隨著1997年國(guó)家黨的十五大召開(kāi)，高校改革應(yīng)十五大的要求進(jìn)入了深化階段。1998年8月頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》，這是高校內(nèi)部管理體制改革的路徑和指導(dǎo)方向。2000年6月教育部頒發(fā)了《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，在高校教師引進(jìn)聘用制度方面取得了較大進(jìn)展。2010年5月頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)高校管理體制改革以及建立現(xiàn)代大學(xué)制度均有明確的要求。

三、現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建

現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建是高校內(nèi)部管理體制改革的核心內(nèi)容，關(guān)系到大學(xué)的運(yùn)行管理和持續(xù)發(fā)展。在此方面，學(xué)者們對(duì)現(xiàn)在大學(xué)制度的本質(zhì)、內(nèi)涵、如何構(gòu)建等方面進(jìn)行了研究探索。潘懋元[4]認(rèn)為，“大學(xué)制度包括組織機(jī)構(gòu)、決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、資源配置機(jī)制、工作機(jī)制和制度創(chuàng)新機(jī)制”。還有學(xué)者認(rèn)為[5]，建立現(xiàn)代大學(xué)體系要建立完整的科學(xué)決策體系、權(quán)力平衡體系、綜合協(xié)調(diào)體系、資源配置體系?，F(xiàn)代大學(xué)制度是大學(xué)精神的體現(xiàn)，確保大學(xué)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)內(nèi)涵的實(shí)現(xiàn)，對(duì)大學(xué)運(yùn)行規(guī)范原則進(jìn)行了規(guī)范。大學(xué)內(nèi)部與外部要協(xié)調(diào)運(yùn)行，體現(xiàn)在學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治方面。

現(xiàn)代大學(xué)制度需要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，建立有效的內(nèi)部管理體系，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)自由，建立教授治學(xué)、學(xué)術(shù)自治模式；建立完善的民主監(jiān)督機(jī)制，包括教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)等團(tuán)體，發(fā)揮其作用。建立辦學(xué)自主權(quán)與社會(huì)責(zé)任相結(jié)合，學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)相協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。

四、高校內(nèi)部權(quán)力配置與運(yùn)行機(jī)制

高校內(nèi)部權(quán)力配置總體來(lái)看包括橫向與縱向兩個(gè)方面，橫向上核心是學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的配置，縱向上核心是權(quán)力的配置，包括校、院、系的權(quán)力分配、管理重心的設(shè)置等。目前我國(guó)高校存在著行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)失衡的現(xiàn)象，行政權(quán)力處于主導(dǎo)地位，學(xué)術(shù)權(quán)力處于附屬地位，這種權(quán)力運(yùn)行模式違背了教育教學(xué)發(fā)展規(guī)律。畢憲順[6]、戚業(yè)國(guó)、姜學(xué)海[7]等學(xué)者們研究提出，應(yīng)建立高校行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)良性互動(dòng)與協(xié)調(diào)機(jī)制，弱化行政控制，提升學(xué)術(shù)權(quán)力，提倡學(xué)術(shù)自由，建立以教學(xué)、學(xué)術(shù)事務(wù)為主導(dǎo)，行政事務(wù)服務(wù)、支持教學(xué)的內(nèi)部治理模式。促進(jìn)兩者的協(xié)調(diào)與共同發(fā)揮作用，確保高校健康持續(xù)發(fā)展。

在高校內(nèi)部實(shí)行校、院、系三級(jí)管理模式中，學(xué)校一級(jí)的權(quán)力過(guò)大，對(duì)院系進(jìn)行統(tǒng)一管理，存在管的太多、管的太死的問(wèn)題，二級(jí)單位的辦學(xué)活力與自主性沒(méi)有得到有效激發(fā)。王彥杰、王德清[8]認(rèn)為，下移管理權(quán)力重心到院系，使學(xué)院成為日常管理的實(shí)體，系成為組織教學(xué)科研的業(yè)務(wù)單位，改革金字塔型管理模式為扁平化管理模式。朱博群、馮景新[9]認(rèn)為，學(xué)術(shù)管理和行政管理有分工也有聯(lián)系。院、系主要負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)管理。校一級(jí)負(fù)責(zé)行政管理。

五、完善高校內(nèi)部管理體制的對(duì)策

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，勢(shì)必引起教育領(lǐng)域的變革，高校內(nèi)部管理體制改革主要是由以下三方面的因素引發(fā)的，一方推力來(lái)自于政府為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重大決策，連續(xù)以政策指令方式推進(jìn)改革進(jìn)程。另外一方推力來(lái)自于企業(yè)管理體制改革成功經(jīng)驗(yàn)的推動(dòng)。還有一方推力來(lái)自于國(guó)外優(yōu)秀高校在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)上的成功實(shí)踐。我國(guó)高校內(nèi)部管理體制在其推進(jìn)過(guò)程中形成了自身的特點(diǎn)，學(xué)校層面大多進(jìn)行統(tǒng)一管理，二級(jí)學(xué)院辦學(xué)自主性與能動(dòng)性較弱，體現(xiàn)在教學(xué)業(yè)務(wù)、人事權(quán)以及財(cái)務(wù)權(quán)等方面，二級(jí)學(xué)院僅是執(zhí)行層，沒(méi)有形成自身的辦學(xué)特點(diǎn)與發(fā)展方向；學(xué)校內(nèi)部行政權(quán)力過(guò)大，學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)校發(fā)展進(jìn)程中影響力較小。

在完善高校內(nèi)部管理體制方面，學(xué)者們從不同角度、不同側(cè)面提出了相關(guān)建議和對(duì)策，針對(duì)高校與政府關(guān)系、高校內(nèi)部權(quán)力配置、人事制度改革、薪酬制度改革等提出各項(xiàng)觀點(diǎn)和措施，實(shí)現(xiàn)高校管理的專業(yè)化與民主化，弱化政府的各項(xiàng)控制措施，向?qū)W校辦學(xué)者及管理者賦權(quán)，加大政府引導(dǎo)及服務(wù)的功能。

六、國(guó)外高校管理體制改革的特點(diǎn)與啟示

通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)外高校內(nèi)部管理體制各有特點(diǎn)，同時(shí)也有一些共通特性，國(guó)外高校內(nèi)部管理自主權(quán)利比較大，內(nèi)部教學(xué)管理等事務(wù)大都由學(xué)校自主管理；同時(shí)高校內(nèi)部行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)合理配置與運(yùn)行，建立了各級(jí)學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)，并且擁有較大的權(quán)利；教授教師參與學(xué)校教學(xué)等相關(guān)工作的管理，能夠有效推進(jìn)學(xué)校的建設(shè)與發(fā)展。

美國(guó)高校管理中教育權(quán)歸屬各州，各高校擁有的自主權(quán)較大，采用的是市場(chǎng)導(dǎo)向的管理模式，這種模式在很大程度上促進(jìn)了美國(guó)高等教育的發(fā)展，各大高校特色鮮明。但是近年來(lái)，美國(guó)政府及相關(guān)高教領(lǐng)域人士已發(fā)現(xiàn)這種高度自由的管理模式也存在著一些問(wèn)題與不足，各高校發(fā)展情況不同，目標(biāo)統(tǒng)一管理難度較大，同時(shí)教育質(zhì)量水平也差距明顯。目前美國(guó)政府對(duì)高校的政策管理力度也在逐漸加大，通過(guò)財(cái)政預(yù)算手段進(jìn)行管理，在戰(zhàn)略高度上進(jìn)行管理發(fā)展。高校自身也加強(qiáng)了與政府的溝通聯(lián)系，在政策支持上爭(zhēng)取優(yōu)勢(shì)。與美國(guó)高校管理的理念和管理體制類似，加拿大高校也享有充分的辦學(xué)自主權(quán)，政府主要通過(guò)法律和財(cái)政的手段去引導(dǎo)學(xué)校的發(fā)展，各高校在法律政策范圍內(nèi)自主管理。

日本高校在寬松的外部治理環(huán)境以及規(guī)范健全的內(nèi)部管理體制促進(jìn)下發(fā)展程度較高，政府重視教育發(fā)展，資助私立大學(xué)，建立教育審議會(huì)制度，發(fā)揮其管理與引導(dǎo)作用，具體包括臨時(shí)教育審議會(huì)、中央教育審議會(huì)、大學(xué)審議會(huì)，管理形式更加開(kāi)放自由，富有競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)高校內(nèi)部加大改革，進(jìn)行運(yùn)營(yíng)機(jī)制、課程、評(píng)價(jià)體制以及招生考試制度等多方面的改革，增強(qiáng)學(xué)校發(fā)展動(dòng)力和辦學(xué)活力。高校還實(shí)行互換授課制，為終身學(xué)習(xí)、教育提供了廣闊的市場(chǎng)，滿足了社會(huì)需求；日本高校還大力推進(jìn)產(chǎn)學(xué)合作，極大增強(qiáng)了本國(guó)科研技術(shù)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。[10]

通過(guò)以上六個(gè)方面的文獻(xiàn)研究，可以發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)部管理體制改革隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，在各大高校得到了深入推進(jìn)，學(xué)者理論研究也各有特點(diǎn)，從政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法理學(xué)等多學(xué)科視角研究，取得了豐碩的理論成果，同時(shí)也總結(jié)了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)我國(guó)高校內(nèi)部管理體制改革進(jìn)程中存在的問(wèn)題，高校應(yīng)該在借鑒國(guó)外一些高校管理體制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)， 結(jié)合自身實(shí)際與發(fā)展階段，明確發(fā)展路徑與方案，通過(guò)不斷探索與實(shí)踐，建立起符合中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)管理制度。

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【作者簡(jiǎn)介】

楊 慧（1977—），女，陜西銅川人，西安歐亞學(xué)院人事處處長(zhǎng)，主要從事高校人力資源管理研究.

樊 晨（1971—），男，陜西西安人，西安歐亞學(xué)院財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)，主要從事高校財(cái)務(wù)管理研究.

王 靜（1983—），女，安徽蚌埠人，西安歐亞學(xué)院辦公室秘書(shū)，主要從事高?？?jī)效管理及院校工作研究.