土地收回儲備方式的理論與實踐

胡立峰

【摘要】土地收回實施儲備成為土地儲備機制運行中遇到的比較新的收儲渠道。本文在厘清土地收回與納入儲備的法律依據(jù)基礎(chǔ)上，結(jié)合土地收回儲備方式的實踐，對規(guī)范此種儲備方式的程序運作，提出合理化建議，為政府實施土地收回儲備提供有益化的決策支持。

【關(guān)鍵詞】土地收回；土地儲備；建議

《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）自2012年7月起施行，依法收回的閑置土地可以納入政府土地儲備。納入儲備為政府處置收回閑置土地提供了重要的方式。土地收回實施儲備成為土地儲備機制運行中遇到的比較新的收儲渠道。在法律層面上明確土地收回的法律依據(jù)，實踐過程中，嚴(yán)格按照法定程序開展，做好二者的有序銜接，是促進(jìn)土地收回儲備方式正常運行的關(guān)鍵所在。

1.土地收回的法律依據(jù)

國有土地使用權(quán)收回主要是指，作為土地所有權(quán)主體的國家，將已經(jīng)出讓給土地使用權(quán)人的國有土地使用權(quán)，在出讓期限未滿之前，按照法律規(guī)定允許收回的情形，由國家提前將所出讓的國有土地使用權(quán)收回?！段餀?quán)法》第148條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)該依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應(yīng)的出讓金”；《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》也對可收回國有土地使用權(quán)的情形有著明確規(guī)定。《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務(wù)院令第590號）有關(guān)規(guī)定明確，房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。《閑置土地處置辦法》明確，閑置土地的處置可以采取協(xié)議有償收回或無償收回。

分析前述規(guī)定，土地使用權(quán)收回是提前收回土地使用權(quán)，重新分配利用土地的行為。收回的情形，應(yīng)當(dāng)有著嚴(yán)格的限制條件。主要限制條件：一是，收回的原因或情形應(yīng)符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，不能不當(dāng)收回；二是，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行法定的報批程序；三是，因政府或政府有關(guān)部門原因提前收回的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況給予相應(yīng)補償。

2.納入儲備的法律依據(jù)

國有土地收回后，需及時實施處置。納入政府儲備是收回土地的重要處置方式之一。《土地儲備管理辦法》規(guī)定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權(quán)的土地，由土地登記機關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。《閑置土地處置辦法》規(guī)定，對依法收回的閑置土地，市、縣國土資源主管部門可以采取納入政府土地儲備予以利用。

分析前述規(guī)定，土地收回后可以納入儲備，在法律法規(guī)上依據(jù)充足。需要注意的是，有關(guān)定義的內(nèi)涵必須清楚。一是，土地收回后，并非納入土地儲備是唯一的處置方式，而可以采取儲備之外的其他方式；二是，收回的土地必須土地權(quán)屬清晰，已經(jīng)完成登記的要注銷登記；三是，作出土地收回決定的主體是市、縣國土資源管理部門，而非土地儲備機構(gòu)。

3.規(guī)范土地收回儲備方式的建議

厘清土地收回與納入儲備的法律依據(jù)，結(jié)合土地收回儲備方式的實踐，對規(guī)范此種儲備方式的程序運作，提出如下建議：

（1）土地收回必須符合法律法規(guī)規(guī)定的情形，不能隨意突破。國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)擬訂土地收回方案，方案應(yīng)對土地收回的對象、土地收回的依據(jù)、收回的節(jié)點、收回的責(zé)任與義務(wù)等均有明確的稱述。方案應(yīng)依程序報經(jīng)政府批準(zhǔn)后實施，并由國土資源主管部門發(fā)布土地使用權(quán)收回公告，向土地使用權(quán)人下達(dá)收回通知。

（2）土地使用權(quán)收回后，在程序上，應(yīng)首先由市、縣國土資源主管部門與土地使用權(quán)人解除出讓合同或劃撥決定書后，再履行土地收儲程序。程序開展上不能倒置。

（3）土地使用權(quán)公告收回，即標(biāo)志著宗地原來設(shè)定的土地使用權(quán)利已經(jīng)終止，法定的土地使用權(quán)已經(jīng)滅失。既然土地權(quán)利關(guān)系終止，土地使用權(quán)消失，土地使用權(quán)人就需及時辦理土地注銷登記手續(xù)，防止產(chǎn)生法律權(quán)屬風(fēng)險及糾紛。土地權(quán)屬必須調(diào)查清楚，土地使用權(quán)人已經(jīng)實施登記的，必須進(jìn)行注銷登記。在完成這一程序后，土地儲備機構(gòu)必須依照《土地登記辦法》的規(guī)定辦理初始登記，取得儲備土地的使用權(quán)。

（4）土地收回對象的調(diào)查，包括土地及地上建筑物權(quán)屬、土地面積、地上建筑物面積、四至范圍、現(xiàn)土地用途及地下埋藏物等的審核調(diào)查。土地的界址應(yīng)當(dāng)清晰，與地塊四鄰無糾紛，與出讓合同核定的用地范圍，不得有調(diào)整或變更。土地出讓人重點要防止地上現(xiàn)狀因被占用或臨時利用而縮小范圍，要為土地交付儲備機構(gòu)創(chuàng)造前提條件。

（5）履行土地收儲程序中，土地儲備機構(gòu)應(yīng)與原土地使用權(quán)人簽訂土地收購或土地接受協(xié)議，協(xié)議中應(yīng)當(dāng)明確包含土地的位置與界址、納入儲備的依據(jù)陳述、土地補償?shù)恼J(rèn)定、土地交付的條件與期限等內(nèi)容。

綜述，土地收回儲備方式為政府實施收回與儲備開辟了新的渠道，為下一步擴大土地儲備來源提供了有力支持，運行中須做到依據(jù)充足、程序規(guī)范，在實踐中不斷完善。

參考文獻(xiàn)

[1].江必新.國有土地上房屋征收與補償條例[M].北京：中國法制出版社，2012