名義賬戶制：養(yǎng)老保險制度改革的倒退

內(nèi)容摘要 基于名義賬戶制概念的梳理，并依據(jù)對我國養(yǎng)老保險制度改革及做實(shí)個人賬戶政策演進(jìn)歷程的考析，以及對做實(shí)個人賬戶還是做空個人賬戶或者實(shí)行名義賬戶制的學(xué)術(shù)討論的歸納，可以得出：名義賬戶制是統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度改革的倒退。如果實(shí)行名義賬戶制，就會背離改革初衷，混淆個人賬戶的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，抑制個人參保動力，降低對企業(yè)繳費(fèi)的監(jiān)督制約，最終導(dǎo)致制度混亂，并帶來政府信任危機(jī)。

關(guān) 鍵 詞 統(tǒng)賬結(jié)合 養(yǎng)老保險 個人賬戶 名義賬戶制 社會保障

作 者 韓克慶，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。（北京 100872）

世界上每一個國家的福利制度設(shè)計，既反映了其特定歷史階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，也是社會價值觀和發(fā)展理念的集中體現(xiàn)。市場化改革以來，中國社會保障制度的設(shè)計理念發(fā)生了根本變化，計劃經(jīng)濟(jì)時期“平均主義”的價值觀念也在市場經(jīng)濟(jì)大潮中滌蕩殆盡，取而代之的，是個人主義的流行和自由市場的勃興。社會保險的制度設(shè)計也發(fā)生了根本性變化。計劃經(jīng)濟(jì)時期的國家保險制度，隨之被社會保險制度所取代。正是在這種時代背景下，養(yǎng)老保險制度改革確立了社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的繳費(fèi)模式，簡稱統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度，并一直沿用至今。

概括起來，養(yǎng)老社會保險制度有三個核心環(huán)節(jié)：一是怎么收錢，二是怎么管錢，三是怎么發(fā)錢。從收錢的環(huán)節(jié)看，目前主要有繳費(fèi)制和繳稅制兩種方式：繳費(fèi)制亦即通過雇員雇主或者參保受益人直接繳納社會保險費(fèi)的方式。繳稅制亦即直接通過消費(fèi)稅、營業(yè)稅或者開征社會保險稅的方式進(jìn)行稅收征繳，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會保障待遇和國民福利的再分配。由于繳費(fèi)和繳稅方式的區(qū)別，導(dǎo)致管錢、發(fā)錢的環(huán)節(jié)也不同。繳費(fèi)制有專門的社會保險基金管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會保險費(fèi)的征繳、管理、基金運(yùn)營、養(yǎng)老金發(fā)放工作。繳稅制則通過國家稅務(wù)部門和財政部門，對包括社會救助、社會保險、社會福利服務(wù)在內(nèi)的社會支出進(jìn)行統(tǒng)一預(yù)算管理。

何謂名義賬戶制

哲學(xué)上的名實(shí)之分由來已久。在社會保險制度中，所謂名義賬戶制，簡單點(diǎn)說，就是只有賬戶之名，而無賬戶之實(shí)。按照鄭秉文的解釋，名義賬戶制也叫名義繳費(fèi)確定型模式（NDC），是指現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制、待遇確定型（DB）與繳費(fèi)確定型（DC）的一種混合模式，它既有某些“DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制”的特征，又有“DC型積累制”的某些特征，所以“名義賬戶”制既可被稱為“DC型的現(xiàn)收現(xiàn)付制”模式，也可以被認(rèn)為是“DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制”的某種變形。從融資的方式來看，“名義賬戶”制是建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎(chǔ)之上，即社會繳費(fèi)直接用于支付當(dāng)前的退休者，賬戶系統(tǒng)僅僅是一種“記賬”的管理方式，而不需實(shí)際存入繳費(fèi);從養(yǎng)老金給付的條件和規(guī)則來看，雖然個人賬戶中的資產(chǎn)是“名義”性質(zhì)的，但在退休時卻變得具有真正的實(shí)際意義，成為記發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的根本原則。[1]

李珍等解釋說，所謂名義賬戶就是非積累的個人賬戶制度，個人未來的退休收入取決于個人賬戶的名義積累額（DC計劃），但當(dāng)期繳費(fèi)并不用于積累，而是用于上一代退休人口的退休金支付，即在財務(wù)上它仍然是一個代際轉(zhuǎn)移支付制度。相對于社會保險而言，它是私有化了的強(qiáng)制養(yǎng)老制度。1998年瑞典創(chuàng)造了名義賬戶制度，2003年世界銀行在瑞典組織了相關(guān)討論會，并積極推薦這一制度，使得這一制度在理論上和實(shí)踐上影響力擴(kuò)大。[2]

愛德華·帕爾默認(rèn)為，名義賬戶制是一項“繳費(fèi)確定型”（DC）現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金計劃。與“實(shí)賬繳費(fèi)確定型”（FDC）相反，參保者計入個人賬戶的繳費(fèi)并未被“做實(shí)”。更為明確的表述是，個人賬戶中的資金并未投資于金融市場工具。與“實(shí)賬繳費(fèi)確定型”將個人賬戶的資金投資于金融市場資產(chǎn)相比，從定義上說，“現(xiàn)收現(xiàn)付制的個人賬戶繳費(fèi)確定型計劃”是“名義上”的繳費(fèi)確定型計劃。[3]

綜合學(xué)者們的觀點(diǎn)可以看出，在對個人賬戶做實(shí)還是做空的問題上，名義賬戶制強(qiáng)調(diào)的是做空;在對現(xiàn)收現(xiàn)付還是基金積累的問題上，名義賬戶制又回到了現(xiàn)收現(xiàn)付。因此，名義賬戶制有兩個根本特征：一是現(xiàn)收現(xiàn)付;二是空賬運(yùn)行。結(jié)合中國的現(xiàn)實(shí)語境，對于名義賬戶制的討論，不可避免地面臨幾個問題：第一，個人賬戶做實(shí)還是做空？第二，基于名義賬戶制的統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險是現(xiàn)收現(xiàn)付還是部分積累？第三，個人賬戶如何管理？第四，個人賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶是什么關(guān)系？如果現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度中，社會統(tǒng)籌賬戶屬于現(xiàn)收現(xiàn)付的名義賬戶，那么個人賬戶的名義賬戶化會不會使得個人賬戶沒有存在的必要？第五，如果社會統(tǒng)籌賬戶和個人積累賬戶都走向名義賬戶制，那么，基金積累就是一句空話，而沒有基金累積的話，所謂的養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營就是鏡花水月。

我國統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度改革及政策演進(jìn)

改革開放前，我國實(shí)行國家統(tǒng)籌、企業(yè)支持、現(xiàn)收現(xiàn)付的勞動保險制度。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，建基于計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的勞動保險和單位福利制度開始全面改革。1984年，四川、廣東、江蘇、遼寧等省份率先進(jìn)行了國有企業(yè)退休費(fèi)用的社會統(tǒng)籌試點(diǎn)，開始由國家保險向社會保險轉(zhuǎn)變。1986年，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》，實(shí)行勞動合同制，退休養(yǎng)老費(fèi)用社會統(tǒng)籌，國家統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動保險、公費(fèi)醫(yī)療、公共住房、教育分配制度沿著市場化的、社會化的路徑快速改革。1991年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，開始在城鎮(zhèn)推廣養(yǎng)老保險基金社會統(tǒng)籌試點(diǎn)。

在各地試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，1993年中共十四屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出，建立多層次的社會保障體系，包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。按照社會保障的不同類型確定其資金來源和保障方式，重點(diǎn)完善企業(yè)養(yǎng)老和失業(yè)保險制度，強(qiáng)化社會服務(wù)功能以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和競爭能力;城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合;建立統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)，提高社會保障事業(yè)的管理水平，形成社會保險基金籌集、運(yùn)營的良性循環(huán)機(jī)制。[4]上述規(guī)定不僅確立了統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度模式，也為各項社會保障制度改革明確了方向。

隨后，國務(wù)院于1995年頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，要求各地按照兩個方案進(jìn)行試點(diǎn)：第一個是大個人賬戶、小社會統(tǒng)籌，這叫“體改委方案”;第二個是小個人賬戶、大社會統(tǒng)籌，這叫“勞動部方案”?！锻ㄖ犯絻蓚€方案的實(shí)施辦法，要求各地可以根據(jù)實(shí)際情況任選其中一種進(jìn)行同步試點(diǎn)。1997年7月《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》明確規(guī)定，企業(yè)繳費(fèi)不超過20%，個人繳費(fèi)達(dá)到8%，然后從企業(yè)繳費(fèi)中劃入個人賬戶，按本人繳費(fèi)工資11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶。2001年7月，遼寧開始進(jìn)行完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)，社會統(tǒng)籌和個人賬戶分賬管理，個人賬戶實(shí)賬運(yùn)行，并逐步在東北三省進(jìn)行試點(diǎn)推廣。

此后，做實(shí)個人賬戶的政策陸續(xù)出臺。2003年，勞動和社會保障部轉(zhuǎn)發(fā)《中國人民銀行關(guān)于商業(yè)銀行辦理養(yǎng)老保險個人賬戶基金人民幣協(xié)議存款的通知》的通知，要求做好養(yǎng)老保險個人賬戶基金人民幣協(xié)議存款工作，制定具體辦法或方案，規(guī)范管理運(yùn)作行為，建立健全監(jiān)管機(jī)制，保證基金安全。辦理協(xié)議存款地區(qū)的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金，以及未辦理協(xié)議存款地區(qū)的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金活期存款，仍執(zhí)行三個月整存整取定期存款利率。[5] 2005年11月15日，勞動和社會保障部《關(guān)于擴(kuò)大做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》提出，逐步做實(shí)養(yǎng)老保險個人賬戶，是完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和應(yīng)對人口老齡化的重要措施。在總結(jié)東北三省做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，國務(wù)院決定進(jìn)一步擴(kuò)大做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)。2006年選擇6～8個有積極性且有一定實(shí)力的省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行擴(kuò)大做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)。經(jīng)批準(zhǔn)作為擴(kuò)大做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)的省、自治區(qū)、直轄市，從2006年1月1日啟動做實(shí)個人賬戶工作。對做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)的中西部地區(qū)、老工業(yè)基地和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，仍按照在東北三省試點(diǎn)時中央財政的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。[6]

2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費(fèi)形成，單位繳費(fèi)不再劃入個人賬戶。[7] 2005年12月15日，勞動和社會保障部發(fā)出《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度決定的通知》，要求各地從2006年1月1日起，將個人賬戶規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%;職工個人繳費(fèi)比例尚未達(dá)到8%的地區(qū)，要統(tǒng)一提高到8%。[8]隨后，國務(wù)院批復(fù)天津、山西、上海、山東、河南、湖北、湖南、新疆等8?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)實(shí)施?！秳趧雍蜕鐣Ｕ喜?、財政部關(guān)于進(jìn)一步做好擴(kuò)大做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》提出，積極推動做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)工作全面深入地開展;在確?；攫B(yǎng)老金發(fā)放的前提下提高做實(shí)個人賬戶比例，天津等8省份2006年從3%起步做實(shí)個人賬戶，以后逐步提高做實(shí)比例;經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份可依靠自身能力開展做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)。[9]這樣，做實(shí)個人賬戶的試點(diǎn)，就擴(kuò)大至遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、山東、河南、湖北、湖南、新疆11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。2008年以后，則逐步擴(kuò)大至遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆等13個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。做實(shí)的個人賬戶基金，逐步由2006年的485億元，擴(kuò)大至2013年的4154億元。（詳見表1）

2010年10月28日頒布的《中華人民共和國社會保險法》（2011年7月1日起施行）第10條規(guī)定，職工應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)。第11條規(guī)定，基本養(yǎng)老保險實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合?；攫B(yǎng)老保險基金由用人單位和個人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼等組成。第12條規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)，記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金。職工應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)，記入個人賬戶。第14條規(guī)定，個人賬戶不得提前支取，記賬利率不得低于銀行定期存款利率，免征利息稅。個人死亡的，個人賬戶余額可以繼承。第16條規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。[10]《社會保險法》的各項法條，對統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度做了進(jìn)一步明確和規(guī)范，對個人賬戶的建立和管理也從法律層面進(jìn)行了說明，包括支取條件、利率、繼承關(guān)系等。2014年4月21日，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》規(guī)定，國家為每個參保人員建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費(fèi)，地方人民政府對參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助，以及其他社會經(jīng)濟(jì)組織、公益慈善組織、個人對參保人的繳費(fèi)資助，全部記入個人賬戶。個人賬戶儲存額按國家規(guī)定計息。[11]可以說，上述法律法規(guī)的頒布實(shí)施，不僅進(jìn)一步明確了統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度模式，也進(jìn)一步強(qiáng)化了做實(shí)個人賬戶的政策路徑。

綜上，通過對養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)程的梳理，尤其是做實(shí)個人賬戶相關(guān)政策的梳理可以看出，中國養(yǎng)老保險制度改革的基本路徑是強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、個人的責(zé)任分擔(dān)，基金管理的基本方式是從計劃經(jīng)濟(jì)下的現(xiàn)收現(xiàn)付制走向市場經(jīng)濟(jì)下多元主體的部分積累制。社會統(tǒng)籌賬戶體現(xiàn)了企業(yè)的繳費(fèi)責(zé)任;個人積累賬戶不但體現(xiàn)了個人的繳費(fèi)責(zé)任，更是為了提高個人繳費(fèi)的積極性。因此，做實(shí)個人賬戶，一直是養(yǎng)老保險制度改革的題中應(yīng)有之意。

個人賬戶的名實(shí)之辯

不可否認(rèn)，對于養(yǎng)老保險個人賬戶做實(shí)還是做空的問題，學(xué)術(shù)界一直存在不同聲音。一種聲音認(rèn)為，個人賬戶在短期（比如10年）內(nèi)還難以發(fā)揮作用，但從長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢分析，它能夠分流政府的壓力，減輕國家和企業(yè)的負(fù)擔(dān);另一種聲音則認(rèn)為，個人賬戶制的社會保障功能很薄弱，無助于解決人口老齡化危機(jī)，甚至擴(kuò)大了老年貧富差距，也無助于降低企業(yè)和個人的繳費(fèi)率，而且個人賬戶投資的失敗將會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定，個人賬戶制不太符合中國國情，應(yīng)當(dāng)凍結(jié)。從總體上看，不贊成取消個人賬戶的居多，傾向于盡快把個人賬戶做實(shí)。[12]此后，隨著東北三省做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)的推進(jìn)，有關(guān)做實(shí)做空的政策爭論逐步平息，但對此問題的學(xué)術(shù)討論卻一直沒有停止過。

在關(guān)于個人賬戶做實(shí)的學(xué)術(shù)討論中，孟昭喜認(rèn)為，所謂做實(shí)養(yǎng)老保險個人賬戶，是指在堅持實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式下，對記入職工養(yǎng)老保險個人賬戶的基金實(shí)行單獨(dú)記賬單獨(dú)管理，不與養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金混賬管理，統(tǒng)籌基金不得擠占個人賬戶基金;個人賬戶基金由省級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理和運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)基金保值增值，確保職工退休后個人賬戶養(yǎng)老金的支付。[13]

林毓銘認(rèn)為，個人賬戶應(yīng)屬于個人所有，而個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象是現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的產(chǎn)物。就“空賬化”而言，目前我們提到做實(shí)個人賬戶，實(shí)際上是一個概念誤區(qū)，只有減緩社會統(tǒng)籌賬戶對個人賬戶的拆借，資產(chǎn)權(quán)益明晰、信用關(guān)系到位，這才是個人賬戶從“空賬”向“實(shí)賬”轉(zhuǎn)化的真正本質(zhì)。個人賬戶“空賬”是轉(zhuǎn)制成本的一部分，從目前情況看，社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實(shí)行分賬管理，按8%做實(shí)個人賬戶，養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放不再透支個人賬戶;而作為轉(zhuǎn)軌成本組成部分的“空賬”，應(yīng)從中長期角度解決，然后解決轉(zhuǎn)制成本問題。我國養(yǎng)老保險個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶分開管理不可能立即到位，要沿著個人賬戶大部分“空賬化”→ 個人賬戶部分“空賬化”→ 個人賬戶“實(shí)賬化”的技術(shù)路線運(yùn)行。[14]

李珍等考察了瑞典名義賬戶制度改革的原因、內(nèi)容及運(yùn)行的結(jié)果，從1994年瑞典名義賬戶試運(yùn)行以來積累的15年的經(jīng)驗數(shù)據(jù)看，瑞典名義賬戶制的新制度再分配性質(zhì)減弱、成本高收益低，財務(wù)的長期穩(wěn)定性，以高繳費(fèi)率和低替代率為代價，個人賬戶的效率沒有得到證明。他們發(fā)現(xiàn)，將宏觀經(jīng)濟(jì)和人口條件內(nèi)置于制度之中的名義賬戶，到目前和可以預(yù)見的未來，在解決財務(wù)可持續(xù)性問題和勞動力市場效率損失方面，并沒有顯示出該制度比改革前的公共年金制度更優(yōu)越;相反，從個人退休收入保障的角度看，該制度顯得更脆弱而不是更安全。這一發(fā)現(xiàn)，對中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶是否應(yīng)該做實(shí)，以及其他人群在建立社會養(yǎng)老保險時是否應(yīng)該選擇個人賬戶具有警示意義。因而，瑞典名義賬戶制度對于中國來說，有兩點(diǎn)實(shí)踐的意義：一是對于已經(jīng)建立了個人賬戶制度的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險，應(yīng)該盡早做實(shí)個人賬戶并進(jìn)行市場化運(yùn)營管理;二是盡可能追求資金的保值增值。[15]

在主張個人賬戶做空或者引入瑞典的名義賬戶制的討論中，鄭秉文認(rèn)為，名義賬戶制不但可以解決我國社會養(yǎng)老保障中遇到的轉(zhuǎn)型成本的巨大困難，而且與10年前選擇半積累制和后來明確“統(tǒng)賬結(jié)合”模式時的初衷是相吻合的，兼顧到了“社會互濟(jì)”和“自我保障”即公平與效率的問題，可以克服養(yǎng)老金給付尤其是繳費(fèi)“搭便車”問題，以及信用體系嚴(yán)重缺失的經(jīng)濟(jì)體導(dǎo)致的“行政性的逆向選擇”問題，有利于提高繳費(fèi)的比率和擴(kuò)大保險的覆蓋面。[16]在《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014——向名義賬戶制轉(zhuǎn)型》中，鄭秉文再次提出，中國養(yǎng)老保險制度的賬戶設(shè)計存在天生缺陷，一是個人賬戶輸不保贏，導(dǎo)致統(tǒng)賬結(jié)合從誕生之日起就離不開財政補(bǔ)貼;二是社會統(tǒng)籌部分導(dǎo)致基金管理層次難以提高，基金不能橫向調(diào)劑使用，落后地區(qū)收不抵支離不開財政補(bǔ)貼。因此，主張在做實(shí)個人賬戶13年未果的情況下，及時轉(zhuǎn)向名義賬戶制，輕裝上陣，把精力放在加強(qiáng)個人賬戶多繳多得的功能上，以期在制度結(jié)構(gòu)上徹底解決財務(wù)可持續(xù)性。[17]與之相呼應(yīng)，國家財政部部長樓繼偉在“中國社會科學(xué)院社會保障國際論壇2014暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》發(fā)布式——‘三中全會的理論突破與名義賬戶研討會”上發(fā)言時表示，做實(shí)個人賬戶已經(jīng)無法持續(xù)，名義個人賬戶（NDC）是下一步完善養(yǎng)老保險個人賬戶可選擇的模式。[18]

事實(shí)上，我國統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度是現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌賬戶與完全積累的個人賬戶相結(jié)合的基金部分積累模式，社會統(tǒng)籌賬戶不存在基金積累的問題，而個人賬戶具有基金積累功能。因此，理論上全國所有“基本養(yǎng)老保險基金”余額大于等于“個人賬戶記賬額”的地區(qū)，個人賬戶就是全部做實(shí)的，并非空賬，兩數(shù)額之差屬于“統(tǒng)籌養(yǎng)老基金”;而其他地區(qū)就是部分做實(shí)的，兩數(shù)額之差就是“統(tǒng)籌養(yǎng)老基金”赤字，亦即個人賬戶空賬額。[19]

而根據(jù)鄭秉文的測算，做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)13年來，做實(shí)的賬戶額與空賬額的差距越來越大，空賬規(guī)模從2007年的1.1萬億元擴(kuò)大到2013年的3.1萬億元。[20]但《中國統(tǒng)計年鑒2014》數(shù)據(jù)顯示，2013年全國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余31274.8億元（詳見表2）。由此出現(xiàn)了一個怪現(xiàn)象：一方面是基金結(jié)余，一方面是空賬運(yùn)行。

我們有理由發(fā)問，在現(xiàn)行制度下，究竟現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌基金與完全積累的個人賬戶基金哪個結(jié)余、哪個空賬？如果是社會統(tǒng)籌基金結(jié)余，那么它就不應(yīng)該視個人賬戶空賬而無動于衷;如果是個人賬戶結(jié)余，那么個人賬戶空賬運(yùn)行就是一句空話。實(shí)際上不難看出，全國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余額恰恰等于鄭秉文測算的個人賬戶空賬額。也就是說，在個人賬戶做實(shí)13個試點(diǎn)省份的情況下，全國養(yǎng)老保險基金基本維持平衡狀態(tài)。如果考慮到歷史欠賬，再加上政府財政補(bǔ)貼的因素，所謂的做實(shí)個人賬戶不可持續(xù)就是一個偽命題。

名義賬戶制是統(tǒng)賬結(jié)合模式的倒退

如前文所述，在統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度中，以現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌賬戶和完全積累的個人賬戶為前提條件，目前已經(jīng)取得了積累3.1萬億元基本養(yǎng)老保險基金的“巨大成就”。如果以個人賬戶空賬為理由，以名義賬戶制取代做實(shí)個人賬戶，不僅沒有養(yǎng)老保險基金平衡的數(shù)量依據(jù)，而且還會背離改革初衷、混淆個人賬戶的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、抑制個人參保動力、降低對企業(yè)繳費(fèi)的監(jiān)督制約，最終導(dǎo)致制度混亂，并帶來政府信任危機(jī)。退一步講，即便個人賬戶存在空賬缺口，也不能因噎廢食，半途而廢，退回到現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式。

假如實(shí)行名義個人賬戶制，那么統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度就成了兩個名義賬戶捆綁在一起的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，這也意味著統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度走到了改革的盡頭。事實(shí)上，統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度遠(yuǎn)沒有走到“窮途末路”，隨著社會保險統(tǒng)籌層次的提高，“一個統(tǒng)一、五個同步”[21]等一系列頂層設(shè)計方案的出臺，做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)正面臨著“柳暗花明又一村”的美好未來。而名義賬戶制如果強(qiáng)制實(shí)行的話，極有可能帶來一系列負(fù)面影響。

第一，背離改革初衷。市場化改革以來，社會保障制度改革順應(yīng)時代潮流，形成了一些基本共識，即新體制既要體現(xiàn)社會公正，又要具有激勵機(jī)制，鼓勵人們努力工作、樂于積累，從而有利于經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。其中，以預(yù)定收益標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)的現(xiàn)收現(xiàn)付制具有代際轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，切斷了福利給付與保險費(fèi)繳付之間的聯(lián)系，弱化了繳款動機(jī)，不利于社會儲蓄的提高，容易形成政府預(yù)算的包袱，因而，應(yīng)用繳費(fèi)確定的個人賬戶制取代收益確定的現(xiàn)收現(xiàn)付制。[22]在此背景下，1993年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，專門對社會保障制度的構(gòu)建進(jìn)行了論述，包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本制度。這種制度安排無疑有利于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于社會保障制度改革、有利于發(fā)揮企業(yè)和個人的積極性。2010年《社會保險法》又提出，基本養(yǎng)老保險基金由用人單位和個人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼等組成，這就進(jìn)一步明確了政府、企業(yè)、個人在養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任劃分，使做實(shí)個人賬戶具有更加積極的政策意義。如果以名義賬戶制取代積累賬戶制，無疑背離改革初衷，也會對其他社會保險制度運(yùn)行帶來巨大沖擊。

第二，混淆產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。有人認(rèn)為，養(yǎng)老保險個人賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶一樣，具有公共屬性，可以共濟(jì)使用，這是對個人賬戶的誤解。個人賬戶具有明確的私有屬性，屬于個人財產(chǎn)，不但可以積累，而且可以繼承。不管是美國的個人退休賬戶（IRA）① ，還是新加坡的中央公積金制度② ，都強(qiáng)調(diào)其私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，以增進(jìn)制度的吸引力。養(yǎng)老保險個人賬戶的一個重要特征是其私有性與便攜性。設(shè)計個人賬戶的初衷是把個人繳費(fèi)的錢積累下來，明確歸個人所有，可以依法繼承，職工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動時個人賬戶資金隨之轉(zhuǎn)移。如果長期空賬運(yùn)行，會給勞動力在地區(qū)間的流動，尤其是企業(yè)建制搬遷設(shè)置巨大障礙，對市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和發(fā)育造成不利影響;同時使賬戶的一次性支付和依法繼承面臨窘境，參保單位和職工也會對“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度以及政府誠信產(chǎn)生懷疑，這對社會穩(wěn)定將產(chǎn)生嚴(yán)重后果。[23]在我國其他社會保障項目設(shè)計中，住房公積金制度可以看作是做實(shí)個人賬戶的成功范例。

第三，帶來信任危機(jī)。“商鞅立木”的故事大家耳熟能詳。變法改革從來不易，取信于民尤為重要。從1997年算起，統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度建立實(shí)行不過20多年的時間，《社會保險法》頒布實(shí)施也不過三五年的時間。20多年來，養(yǎng)老保險制度各項內(nèi)容逐步完善，制度運(yùn)行良好，做實(shí)個人賬戶的改革路徑深得民心。如果朝令夕改，就會對政府的公信力帶來極大負(fù)面影響。如果背離改革初衷，進(jìn)行南轅北轍的制度變革，還會制造新的社會矛盾，誘發(fā)社會動蕩。

第四，抑制繳費(fèi)動力。名義賬戶制看似美妙，實(shí)則虛無縹緲。對于個人而言，繳費(fèi)積累如果跟自己沒有關(guān)系或者只是一個數(shù)字符號，就會變得毫無意義;個人對捆綁繳費(fèi)的社會統(tǒng)籌賬戶，也會因?qū)€人名義賬戶的漠不關(guān)心，而變得無從知曉或者漠然處之。對于企業(yè)而言，缺少做實(shí)個人賬戶的制約，種種逃費(fèi)、欠費(fèi)、并費(fèi)現(xiàn)象就無法從根本上予以遏制，進(jìn)而割裂了個人和企業(yè)的聯(lián)系，缺少對企業(yè)繳費(fèi)行為的監(jiān)督制約。相反，如果做實(shí)個人賬戶的話，養(yǎng)老保險的個人賬戶就變成私有財產(chǎn)的一部分，不但能夠激勵個人參加保險和繳納費(fèi)用的積極性，而且會隨著個人賬戶基金的不斷積累，形成對政府社會保險經(jīng)辦管理和企業(yè)（單位）繳費(fèi)的有效監(jiān)督。

第五，制造制度混亂。名義賬戶制對統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度帶來的最大沖擊，是社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的關(guān)系如何處理。最有可能的情形是，社會統(tǒng)籌和個人賬戶全部變成現(xiàn)收現(xiàn)付的名義賬戶，從而不可避免地帶來兩個賬戶的合并，使統(tǒng)賬結(jié)合、部分積累的現(xiàn)行制度變成繳費(fèi)確定的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。這與計劃經(jīng)濟(jì)時期的現(xiàn)收現(xiàn)付制如出一轍，只不過征繳方式和支付方式發(fā)生了變化而已。進(jìn)而可能出現(xiàn)的另一種情形是，目前的基金征繳方式面臨重大調(diào)整，財政預(yù)算或稅收征繳方式最有可能取代繳費(fèi)方式。與之相關(guān)的，養(yǎng)老保險基金的投資運(yùn)營就成了一句空話，養(yǎng)老保險制度改革的市場化取向?qū)⒚媾R重大挑戰(zhàn)。不僅如此，與養(yǎng)老保險制度相關(guān)的醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度，也將面臨名義賬戶制改革，從而使得整個社會保障制度框架及其管理體制陷入重新設(shè)計的混亂局面。

俗話說，“開弓沒有回頭箭”。改革不是文字游戲，政策也不是理論觀點(diǎn)的試驗場。名義賬戶從本質(zhì)上講是繳費(fèi)確定的個人空賬賬戶，是沒有基金積累的現(xiàn)收現(xiàn)付制的變形。不管是實(shí)行名義賬戶制，還是換一種說法的“完善個人賬戶制度”，都脫離了統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度改革的初衷，與中共十四屆三中全會確立的社會保障改革的基本原則和方案設(shè)計背道而馳。為此，應(yīng)該繼續(xù)沿著做實(shí)個人賬戶的政策路徑，破除做實(shí)個人賬戶的制度困境，強(qiáng)化政府的財政責(zé)任，償還歷史欠債，真正把個人賬戶的繳費(fèi)激勵和基金積累功能發(fā)揮出來。在具體的操作方案上，本著“記賬積累、統(tǒng)一管理、功能拓展、名實(shí)結(jié)合”的原則，盡快做實(shí)個人賬戶，使個人賬戶惠及民眾，使養(yǎng)老保險制度解除老年后顧之憂，使國家的各項社會保障措施真正惠及民生。

注釋：

①IRA賬戶是一個具有稅賦優(yōu)惠的個人退休計劃，I代表Individual（個人），R代表Retirement（退休），A代表Account（賬戶）。IRA賬戶通常分為可抵稅和不可抵稅兩種，其中傳統(tǒng)型的IRA賬戶包括可抵稅和不可抵稅兩種，但是新式的羅斯個人退休賬戶（Roth IRA）中的存款則一律不得抵稅。IRA資金在個人退休之前可以發(fā)揮多種用途，而且免受罰款：一是可用頭5 年的存款買第一棟房子;二是支付大學(xué)學(xué)費(fèi)，包括自己、配偶、孩子和孫子女;三是醫(yī)療開支，如果不可扣稅的醫(yī)療開支部分超過了個人調(diào)整稅收的7.5%，照樣可以從該賬戶中提取10000美元來沖銷;四是傷殘開支。見劉遵義：《美國的個人退休賬戶計劃》，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2000年第5期。

②新加坡中央公積金制度是一種完全積累的強(qiáng)制性長期儲蓄制度。1955年公積金制度建立的初期，原宗旨是要為受薪雇員提供退休后的生活保障，后經(jīng)過中央公積金局對原條文的修改，自1968年開始，中央公積金計劃的用途已不再只限于儲蓄方面，允許參加公積金儲蓄的會員可以動用他們所積累的公積金租住政府的低價組屋或用其儲蓄分期付款購買政府的組屋、投保家庭保險以及購買新加坡巴士公司的股票。1981年6月，公積金局允許其會員可利用其公積金儲蓄購買新加坡的私人屋產(chǎn)，購買的屋產(chǎn)可供自己住用，也可用來出租。1984年實(shí)行以6%的公積金用于醫(yī)藥保健。1986年又決定會員可用公積金購買非住用屋產(chǎn)，如辦公室、商店、貨倉以及購買債券、黃金、股票等。見陳立光：《新加坡中央公積金制度及其作用和問題》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)）》1987年第1期。

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編輯 李 梅