缺乏政治變革的圖強(qiáng)為何難以成功

肖濱 王勁崳

內(nèi)容摘要 現(xiàn)代海軍是民族—國(guó)家建構(gòu)的產(chǎn)物，海軍建設(shè)有賴于中央集權(quán)的政府、現(xiàn)代化的財(cái)政體系與官僚制度的支持。但是，嘗試創(chuàng)建現(xiàn)代海軍以抵御西方入侵的晚清，卻是一個(gè)因?yàn)樘教靽?guó)戰(zhàn)爭(zhēng)而衰落的農(nóng)業(yè)帝國(guó)，表現(xiàn)出分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、紊亂的財(cái)政體系和私人化的官僚體制等特征。分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)使海軍建設(shè)陷入政治斗爭(zhēng)的漩渦;紊亂的財(cái)政體系無(wú)法整合全國(guó)財(cái)政資源以支持海軍建設(shè);而官僚制度的私人化在使晚清督撫能夠采取權(quán)變策略推進(jìn)海軍建設(shè)的同時(shí)，又帶來(lái)諸多負(fù)面影響。晚清海軍建設(shè)的失敗表明：農(nóng)業(yè)帝國(guó)無(wú)法完成軍事現(xiàn)代化的任務(wù)，近代中國(guó)惟有轉(zhuǎn)型為民族—國(guó)家才能夠應(yīng)對(duì)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的危機(jī)與挑戰(zhàn)。

關(guān) 鍵 詞 海軍 國(guó)家建構(gòu) 政府結(jié)構(gòu) 財(cái)政體系 官僚制度

作者 1肖濱，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師;2王勁崳，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士生。（廣州 510275）

英國(guó)以堅(jiān)船利炮打開(kāi)了晚清的國(guó)門，此后列強(qiáng)節(jié)節(jié)入侵的危局亟需國(guó)家創(chuàng)建新式海軍以保衛(wèi)主權(quán)。然而，作為中國(guó)歷史上第一支新式海軍，北洋海軍初次征戰(zhàn)即在甲午戰(zhàn)爭(zhēng)中慘敗于日本，艦毀人亡，煙消云散。當(dāng)今學(xué)界在檢討甲午戰(zhàn)爭(zhēng)和海軍建設(shè)的失敗時(shí)，或從歷史學(xué)的視角出發(fā)著眼于海軍建設(shè)中的各種事件，或從軍事學(xué)的視角出發(fā)集中于人員設(shè)備和海戰(zhàn)戰(zhàn)術(shù)，或從思想史的視角出發(fā)聚焦于農(nóng)業(yè)帝國(guó)對(duì)現(xiàn)代海防的思想隔膜與認(rèn)識(shí)誤區(qū)。但目前的研究中尚缺少政治學(xué)的視角，即使注意到晚清政治與海軍建設(shè)的關(guān)系，也基本依循晚清政府的腐敗無(wú)能導(dǎo)致海軍失敗這一簡(jiǎn)單的解釋，未能具體而深入地考察晚清政治在哪些方面影響了海軍建設(shè)，以及在何種意義上需要為海軍的失敗負(fù)責(zé)。

國(guó)家是政治學(xué)研究永恒的主題。從國(guó)家建構(gòu)①的視角出發(fā)，晚清是一個(gè)因內(nèi)外交困而處于衰落時(shí)期的農(nóng)業(yè)帝國(guó)。雖然中國(guó)早在秦漢時(shí)代就建立起了高度中央集權(quán)的農(nóng)業(yè)帝國(guó)，但其本質(zhì)上還是一個(gè)有邊陲而無(wú)邊界，行政權(quán)威、監(jiān)控能力和對(duì)暴力資源的壟斷程度都有限的傳統(tǒng)國(guó)家。[1]尤其是，清代從乾隆后期便盛極而衰，太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)更是直接導(dǎo)致帝國(guó)陷入衰落的黃昏。但晚清所面對(duì)的軍事競(jìng)爭(zhēng)敵人卻不再是西北的游牧民族，而是作為現(xiàn)代民族—國(guó)家的西方列強(qiáng)。民族—國(guó)家起源于近代歐洲，在持久的戰(zhàn)爭(zhēng)壓力下，西歐諸國(guó)逐步建立起中央集權(quán)的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代化的財(cái)政體系和官僚制度，為包括海軍在內(nèi)的軍事現(xiàn)代化提供了基礎(chǔ)。[2]這一現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程，最終形成了以資本主義、工業(yè)主義、高度監(jiān)控和徹底壟斷暴力資源為特征的民族—國(guó)家，“對(duì)業(yè)已劃定邊界（國(guó)界）的領(lǐng)土實(shí)施行政壟斷，它的統(tǒng)治靠法律以及內(nèi)外部暴力工具的直接控制而得以維護(hù)”[3]。從西歐的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)代海軍既是民族—國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程中的一個(gè)部分，又是民族—國(guó)家建構(gòu)的產(chǎn)物。

因此，從國(guó)家建構(gòu)的視角出發(fā)，現(xiàn)代海軍創(chuàng)建的關(guān)鍵在于是否有中央集權(quán)的政府、現(xiàn)代化的財(cái)政體系和官僚體制作為支柱。晚清建設(shè)現(xiàn)代海軍時(shí)最根本的問(wèn)題是，這個(gè)衰落的農(nóng)業(yè)帝國(guó)是否能夠?yàn)楝F(xiàn)代海軍建設(shè)提供上述條件。本文以晚清成就最高、資料最豐富的北洋海軍為主，兼及其余海軍的情況，聚焦于1875海軍籌建到1895年北洋海軍覆滅的歷史時(shí)段，考察晚清政治對(duì)海軍建設(shè)的具體影響。正如下圖所示，太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)使得晚清陷入帝國(guó)衰落的黃昏，導(dǎo)致其出現(xiàn)分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、紊亂的財(cái)政體系和私人化的官僚體制。分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)使海軍建設(shè)陷入政治斗爭(zhēng)的漩渦，紊亂的財(cái)政體系無(wú)法整合全國(guó)財(cái)政資源以支持海軍建設(shè)，而官僚制度的私人化在使晚清督撫能夠采取權(quán)變策略推進(jìn)海軍建設(shè)的同時(shí)，又帶來(lái)諸多負(fù)面影響。故此，晚清的帝國(guó)體制從根本上制約了晚清海軍建設(shè)的進(jìn)程和結(jié)果。本文通過(guò)對(duì)晚清海軍建設(shè)的研究，意在超越晚清改革中關(guān)于器物、制度與思想的傳統(tǒng)爭(zhēng)辯，指出不同的國(guó)家類型以及由此產(chǎn)生的國(guó)家能力之差異才是問(wèn)題的關(guān)鍵。在西方民族—國(guó)家軍事入侵的危機(jī)下，晚清并沒(méi)有發(fā)起現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的進(jìn)程，以現(xiàn)代化和理性化為方向革新其政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、財(cái)政體系和官僚體制，反而試圖以衰落之農(nóng)業(yè)帝國(guó)為基礎(chǔ)來(lái)建設(shè)海軍，必然走向失敗。所以，近代中國(guó)惟有進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)并成功地轉(zhuǎn)型為民族—國(guó)家，才能夠應(yīng)對(duì)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的危機(jī)與挑戰(zhàn)。

分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)與政治斗爭(zhēng)

清代為了強(qiáng)化中央集權(quán)，控制作為地方最高長(zhǎng)官的督撫，建立了一套“內(nèi)外相維、大小相制”的權(quán)力結(jié)構(gòu)：在中央以皇帝和六部的權(quán)力來(lái)制衡督撫，在地方則以布政使、按察使和提督分別在財(cái)政、司法和軍事等方面分散督撫的權(quán)力，從而在縱向和橫向兩個(gè)方面削弱了地方督撫。[4]太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，以曾國(guó)藩為代表的地方督撫在平定戰(zhàn)亂中的崛起，使得晚清出現(xiàn)了權(quán)力從中央下移到地方和從正式制度外移到非正式制度的雙重進(jìn)程。權(quán)力下移表現(xiàn)在督撫掌握了地方的兵權(quán)和財(cái)權(quán)，削弱了中央通過(guò)六部總覽天下的能力，[5]同時(shí)清廷竭力通過(guò)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)和軍事調(diào)配權(quán)來(lái)控制和監(jiān)督督撫，[6]雙方展開(kāi)了持續(xù)的權(quán)力博弈。權(quán)力外移則表現(xiàn)為原本沒(méi)有自己衙門的地方督撫，為了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)而建立起龐大的幕府以及由幕僚主持的非正式機(jī)構(gòu)，與原有的正式制度形成了矛盾和緊張。[7]晚清權(quán)力下移和外移的雙重進(jìn)程，導(dǎo)致原本的中央集權(quán)分散為多個(gè)相互制衡的權(quán)力中心，形成了分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)。

光緒元年四月二十六日（1875年5月30日），清廷發(fā)布“著李鴻章、沈葆楨分別督辦南北洋海防諭”[8]，正式宣布籌建海軍。當(dāng)海軍建設(shè)在分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)之中展開(kāi)時(shí)，便不能不受到各種政治斗爭(zhēng)的干擾。因?yàn)閭€(gè)人、黨派或地方的訴求和利益不同而引發(fā)政治斗爭(zhēng)，本是政治生活的常態(tài)。晚清政治的特殊性在于，分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)造成多個(gè)權(quán)力中心并存的局面，一方面導(dǎo)致了比清代中期以前更為多樣的政治斗爭(zhēng);另一方面則既削弱了中央政府克服個(gè)人、黨派或地方利益的能力與權(quán)威，又沒(méi)有給予地方督撫隨心行事的權(quán)力。于是，在分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)下，晚清海軍建設(shè)陷入了政治斗爭(zhēng)的漩渦，在多重權(quán)力的博弈中蹣跚而行。

1.中央與地方之爭(zhēng)。咸同以后，清廷采取各種措施來(lái)防止督撫形成地方勢(shì)力。（1）頻繁調(diào)任督撫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，咸同光三朝57年間，總督在一地任職不超過(guò)3年者達(dá)75人次，占總數(shù)（130人）的57.7%，在一地任職為3～6年者為35人次，占總數(shù)的26.9%;巡撫在一地任職不超過(guò)3年者為287人，占總數(shù)（371人）的77.4%，在一地任職為3～6年者為65人次，占總數(shù)的17.5%。[9]以福州船政局為例，從創(chuàng)辦到清末的44年間，先后有22人主持船政事務(wù)，長(zhǎng)者數(shù)年，短者不過(guò)數(shù)月。[10]頻繁調(diào)動(dòng)和短期任職，固能防止督撫形成地方勢(shì)力，但也擾亂了洋務(wù)事業(yè)的進(jìn)行。（2）削弱湘淮集團(tuán)。隨著對(duì)太平天國(guó)戰(zhàn)事的勝利，清廷自同治四年（1865）起即逐步罷黜湘淮督撫。而且，清廷有意識(shí)地在省與省之間，以及在同省的督、撫位置上安插不同派系或政見(jiàn)的官員，從而使得有意革新的湘淮督撫受到多重牽制。[11]（3）清廷將海軍建設(shè)分為南、北洋兩段，亦有相互牽制之意。而且南北洋大臣不過(guò)是兩江總督和直隸總督的兼差，僅加授欽差大臣關(guān)防，名雖有節(jié)制各省之權(quán)，實(shí)則僅可諮商而不能指揮。沿海七省督撫遇事互相推諉，動(dòng)輒彼此掣肘。例如兩江總督兼南洋大臣沈葆楨盡管名義上統(tǒng)轄廣東、福建、浙江、江蘇四省外海水師兵輪船，然其基本只能節(jié)制兩江而無(wú)力他顧。

2.地方與地方之爭(zhēng)。督撫坐大之后，因?yàn)槿鄙購(gòu)?qiáng)有力之中央的整合與控制，便常常因地域的利益而產(chǎn)生彼此間的沖突。光緒五年（1879），受日本侵略琉球的刺激，兩江總督沈葆楨聯(lián)合直隸總督李鴻章，奏請(qǐng)以江南水師提督李朝斌為外海兵輪船統(tǒng)領(lǐng)，奉天、直隸、山東、江蘇、浙江、福建、廣東七省兵輪船每隔兩月到吳淞口合操，“彼此聯(lián)為一氣，緩急乃有足憑”[12]。清廷雖然準(zhǔn)奏，但南方諸省督撫卻不予配合。福州將軍慶春以閩省海防緊要為由，僅派“揚(yáng)武”、“威遠(yuǎn)”兩艦參加[13]，其后即不再來(lái);兩廣總督劉坤一則以“現(xiàn)在粵省各號(hào)輪船，實(shí)不足以出洋御敵，即使勉強(qiáng)從事，前往聽(tīng)操，仍無(wú)裨于戰(zhàn)守”，一船未派。[14]浙江方面自浙江巡撫梅啟照被召回北京，沈葆楨對(duì)其艦船能否再來(lái)頓失希望。[15]對(duì)此境況，朝廷也無(wú)可奈何，所謂合操不過(guò)徒具形式。在地區(qū)間的分歧與矛盾中，國(guó)家海軍被分割成若干各自為政的部分，發(fā)展出北洋、南洋、福建、廣東四支互不統(tǒng)屬的海軍。更有甚者，在甲午海戰(zhàn)中，“劉公島降艦之役，當(dāng)事者致書(shū)日軍，求放還廣丙一船，書(shū)中謂此艦系屬?gòu)V東，此次戰(zhàn)役，與廣東無(wú)涉云云”[16]。

3.湘淮集團(tuán)之爭(zhēng)。早在太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，湘、淮集團(tuán)之間就充滿了矛盾和沖突。光緒五年（1879），與李鴻章關(guān)系密切的兩江總督沈葆楨卒于任上，清廷先后以湘軍集團(tuán)的劉坤一、左宗棠和曾國(guó)荃接任兩江總督。醇親王奕譞對(duì)此一語(yǔ)道破天機(jī)：“湘淮素不相能，朝廷駕馭人才正要在此。似宜留雙峰插云之勢(shì)，庶收兩難竟爽之功。否則偏重之跡一著，居奇之弊叢生?！盵17]而且，湘軍和淮軍內(nèi)部也存在著種種矛盾，分裂為各種派系。在討論購(gòu)買鐵甲艦之時(shí)，湘淮督撫紛紛卷入其中，圍繞自制與外購(gòu)，大船或小船，在英或德購(gòu)買等展開(kāi)激烈爭(zhēng)論。這些爭(zhēng)論背后，不僅有著理念上的沖突，更有著權(quán)力爭(zhēng)奪和人事糾紛的因素，致使購(gòu)買鐵甲艦之事遷延日久、波折迭生。[18]

4.滿漢之爭(zhēng)。清朝以滿族入主中原，滿漢之防由來(lái)是其政策重心。咸豐以前，鮮有漢人出任督撫。太平軍興起之后，漢人督撫的崛起，不能不令滿清貴族感到警惕和防備。當(dāng)海軍建設(shè)初具規(guī)模之時(shí)，清廷于光緒十一年（1885）設(shè)置總理海軍事務(wù)衙門，由醇親王奕譞主持，將沿海各地的炮臺(tái)、船塢、造船廠、機(jī)器局收歸部有，南北洋的海軍軍費(fèi)也改撥與海軍部，由其統(tǒng)一支配。海軍衙門諸大臣都是兼職，部?jī)?nèi)大小職務(wù)則皆由不懂海事的滿人出任，重在以此制衡督撫。

5.清流與洋務(wù)之爭(zhēng)。咸同以后，清廷放開(kāi)厲行百年的文字高壓政策，清流派官員逐漸興起。謹(jǐn)守夷夏之辨的清流派與試圖師夷長(zhǎng)技的洋務(wù)派之間，存在著天然的矛盾，清廷也有意利用這一點(diǎn)來(lái)牽制洋務(wù)派督撫。在晚清歷次海防討論當(dāng)中，都可以看到清流言官高舉孔孟大旗的活躍身影。有時(shí)此種言路上的攻擊，還隱含著政治權(quán)力的爭(zhēng)奪。比如光緒元年（1875）討論海防事宜之時(shí)，通政使于凌辰和大理寺少卿王家璧分別上奏反對(duì)洋務(wù)和建設(shè)海軍，而李鴻章懷疑兩人背后別有主謀，目的是阻止與其關(guān)系密切的丁日昌接任兩江總督。[19]

6.帝黨與后黨之爭(zhēng)。自咸豐駕崩、慈禧垂簾，晚清皇權(quán)問(wèn)題一直沒(méi)有得到較好的解決，光緒年間更是在朝廷上形成了帝黨和后黨之爭(zhēng)。光緒十七年（1891），帝黨領(lǐng)袖、戶部尚書(shū)翁同龢奏請(qǐng)停購(gòu)艦船，此后北洋基本再?zèng)]有購(gòu)買新式艦船，其中不乏有打擊與慈禧太后較為親近的李鴻章之意。李鴻章對(duì)此大為憤怒，謂人曰：“軍國(guó)大事，豈真如此各行其是，而不相謀！”[20]而甲午之戰(zhàn)前夕，翁同龢作為積極的主戰(zhàn)派，面對(duì)門生王伯恭“器械陣法，百不如人，似未宜率爾從事”的疑問(wèn)時(shí)，挑明其主戰(zhàn)的目的之一便在于北洋海軍——“吾正欲試其良楛，以為整頓地也”[21]，其視甲午戰(zhàn)爭(zhēng)為掌控北洋海軍與打擊政敵的良機(jī)。

紊亂的財(cái)政體系：海軍建設(shè)中的經(jīng)費(fèi)難題

咸同以前，清代皇帝能夠通過(guò)戶部總攬?zhí)煜仑?cái)權(quán)，地方財(cái)政由布政使直接向戶部負(fù)責(zé)，督撫無(wú)力過(guò)問(wèn)。但因太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，陷入戰(zhàn)火的各省無(wú)法再順利地將餉銀運(yùn)往京城，督撫攫取了地方財(cái)政權(quán)力，紛紛截留本省收入，并通過(guò)征收正式稅收之外的厘金擴(kuò)充財(cái)源，從此打亂了中央總攬?zhí)煜仑?cái)權(quán)之制度。戰(zhàn)后，中央為確保財(cái)政專項(xiàng)需要，對(duì)每一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總額做出規(guī)定后分?jǐn)偟礁魇￡P(guān)，形成將指撥和分?jǐn)偨Y(jié)合運(yùn)用的新體制。雖然惟有中央掌握著全國(guó)餉銀的調(diào)配權(quán)并以此控制全局，但地方督撫配合與否卻已經(jīng)脫離了中央的掌控。中央政府要自如地調(diào)配全國(guó)財(cái)政資源都頗為困難，更遑論以理性化為方向建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體系。

關(guān)鍵在于，作為資本主義工業(yè)化的產(chǎn)物，現(xiàn)代海軍的創(chuàng)建和發(fā)展需要巨額的經(jīng)費(fèi)和發(fā)達(dá)的工業(yè)體系作為保障。尤其是在本國(guó)工業(yè)水平落后的情況下，為了盡快建成現(xiàn)代化海軍，晚清采取了以向西方購(gòu)買軍艦為主的策略，更凸顯了財(cái)政經(jīng)費(fèi)在海軍建設(shè)中的地位和作用。于是，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的處處短缺便與海軍建設(shè)的巨大需求糾纏在一起，成為洋務(wù)督撫們最為頭痛的難題。

以北洋海軍經(jīng)費(fèi)問(wèn)題為例。按戶部定章，南北洋海防經(jīng)費(fèi)由各省協(xié)撥，即粵海、閩海、浙海、山海等關(guān)四成洋稅，江海關(guān)四成洋稅內(nèi)二成，及江蘇、浙江兩省厘金項(xiàng)下各撥40萬(wàn)兩，江西、湖北、廣東、福建等四省厘金項(xiàng)下各撥30萬(wàn)兩，合計(jì)約400萬(wàn)兩，南北洋各得一半。[22]李鴻章一開(kāi)始就認(rèn)識(shí)到：“南北洋分任海防，亦系有名無(wú)實(shí)，歲撥四百萬(wàn)斷不能如數(shù)撥解，即使全解，一時(shí)尚不足開(kāi)辦也。”[23]事實(shí)上，光緒元年（1875）七月至十二月，北洋半年之內(nèi)本應(yīng)撥解200萬(wàn)兩，但至八月中卻分文未解;而十月間，四成洋稅項(xiàng)下未解如故。從光緒元年（1875）至三年（1877），北洋海軍經(jīng)費(fèi)中，江蘇、廣東、福建分文未解，浙江、江蘇、湖北三省之厘金亦逐漸欠解，各海關(guān)關(guān)稅又大部分抵撥左宗棠之西征軍餉，李鴻章陷入“屢催罔應(yīng)”[24]的困境。光緒三年（1877）之后，南北海防經(jīng)費(fèi)分解，北洋除了廣東、江蘇、福建厘金依然不解之外，浙海洋稅也因另立招商局名目而停解，其他諸種款項(xiàng)實(shí)解北洋者僅為計(jì)劃的1/5。光緒六年（1880），李鴻章奏請(qǐng)自本年起停滯提還西征餉銀，各省厘金實(shí)撥實(shí)解，江西、湖北、江浙按八成起解，江蘇、廣東、福建皆不報(bào)解，請(qǐng)改撥他省款項(xiàng)。但總理衙門一方面不同意改撥他省款項(xiàng)的請(qǐng)求，一方面對(duì)各省不報(bào)解餉銀的情況除了公文訓(xùn)斥之外也無(wú)可奈何。光緒十一年（1885），海軍衙門成立，南北洋海防經(jīng)費(fèi)全部收歸部有，但北洋所實(shí)際收到款項(xiàng)與之前并沒(méi)有太大增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從光緒元年（1875）到光緒二十年（1894），北洋海軍應(yīng)解之款為4300萬(wàn)兩，實(shí)解2206.5萬(wàn)兩，約為計(jì)劃之51.3%。[25]

此種經(jīng)費(fèi)短缺的窘境并非北洋海軍所獨(dú)有。同治五年（1866），沈葆楨在左宗棠力薦下出任福建船政局總理船政大臣，開(kāi)始了最早的海防建設(shè)。經(jīng)費(fèi)方面，福建船政局創(chuàng)辦之初需經(jīng)費(fèi)43萬(wàn)兩，預(yù)計(jì)每月經(jīng)費(fèi)4萬(wàn)兩，由閩海關(guān)稅四成結(jié)款項(xiàng)下?lián)艹?0萬(wàn)兩，協(xié)餉項(xiàng)下月?lián)?萬(wàn)兩。光緒二年（1876），成船16艘，養(yǎng)船經(jīng)費(fèi)即需120萬(wàn)兩，朝廷指令于閩海關(guān)六成洋稅之下月?lián)?萬(wàn)兩，四成洋稅項(xiàng)下月?lián)?萬(wàn)兩，全年合計(jì)66萬(wàn)兩，但經(jīng)常不能如數(shù)解撥。至光緒十五年（1889），四成項(xiàng)下尚可遞年解足，六成項(xiàng)下積欠達(dá)300萬(wàn)兩之多。[26]其后沈葆楨履任兩江總督，因南洋建設(shè)開(kāi)銷日多，而李鴻章又遲遲不購(gòu)鐵甲艦引發(fā)沈葆楨不滿，便于光緒三年（1877）奏請(qǐng)將海防經(jīng)費(fèi)南北洋分解。但南洋經(jīng)費(fèi)獨(dú)立之后，情形更加不堪。以光緒六年（1880）劉坤一出任兩江總督兼南洋大臣時(shí)的情況而言，福建、浙江應(yīng)解南洋的厘金獲準(zhǔn)留閩使用，江西厘金抵作薪餉，湖北分文未解。光緒十年（1884），曾國(guó)荃任兩江總督時(shí)情況也未有好轉(zhuǎn)。[27]

總之，海軍經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，暴露出晚清政府不僅未能建立起一套具有高效之汲取能力與合理之分配機(jī)制的現(xiàn)代財(cái)政制度，連恢復(fù)原本中央集權(quán)的財(cái)政體系也力不從心，從根本上無(wú)力負(fù)擔(dān)建設(shè)新式軍隊(duì)和應(yīng)對(duì)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的成本。

私人化的官僚體制

受惠于權(quán)力之下移與外移，督撫獲得了極大的自由裁量權(quán)，沒(méi)有督撫支持則朝廷上諭往往不能落實(shí)。在涉及跨省乃至全國(guó)性事務(wù)的問(wèn)題上，督撫之間往往通過(guò)私下協(xié)商而非公文奏請(qǐng)協(xié)調(diào)跨省事務(wù)，[28]由此增強(qiáng)了晚清官僚體制的私人化程度。此外，曾國(guó)藩以同鄉(xiāng)或同族等私人關(guān)系作為湘、淮軍隊(duì)的制度基石，當(dāng)私人關(guān)系凝聚出強(qiáng)勁剽悍之戰(zhàn)斗力的同時(shí)，也使得軍權(quán)從朝廷轉(zhuǎn)移到私人手中。而隨著戰(zhàn)后的論功行賞，湘淮軍隊(duì)中大量人員經(jīng)過(guò)保舉進(jìn)入朝廷官制，軍隊(duì)中的私人關(guān)系進(jìn)一步拓展到了朝廷的正式制度當(dāng)中。

當(dāng)晚清分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和紊亂的財(cái)政體系給海軍建設(shè)帶來(lái)了重重困難的時(shí)候，同樣因?yàn)樘教靽?guó)戰(zhàn)爭(zhēng)而加強(qiáng)的官僚制度私人化，卻為晚清督撫提供了權(quán)變策略的基礎(chǔ)，即通過(guò)私人關(guān)系來(lái)解決正式制度不能解決，甚至本身就是由正式制度所導(dǎo)致的問(wèn)題。但是，以私人關(guān)系為核心的權(quán)變策略雖然在一定程度上推進(jìn)了海軍建設(shè)，卻又加劇了官僚制度的私人化程度，與民族—國(guó)家建立非人格化的、理性的官僚制度的要求背道而馳。

1.督撫之間的私人網(wǎng)絡(luò)。因?yàn)槎綋嵩谔教靽?guó)戰(zhàn)爭(zhēng)中獲得了較大的自由裁量權(quán)，因此在涉及跨省乃至全國(guó)性事務(wù)的問(wèn)題上爭(zhēng)取到督撫的支持至關(guān)重要。以分別主持南北洋海軍建設(shè)的李鴻章和沈葆楨為例，兩人乃是同年進(jìn)士，又都曾進(jìn)過(guò)曾國(guó)藩幕府，交誼深厚。李鴻章在沈葆楨主持福建船政局時(shí)就予以大力支持，數(shù)次運(yùn)用對(duì)閩浙總督李鶴年的影響力說(shuō)服后者不要阻擾沈葆楨，并爭(zhēng)取到大學(xué)士兼兵部尚書(shū)沈桂芬和恭親王支持沈葆楨的承諾。[29]光緒元年（1875），李鴻章又推薦時(shí)任福州船政大臣的沈葆楨任兩江總督兼南洋大臣。因此，當(dāng)清廷決定撥付南北洋每年400萬(wàn)兩經(jīng)費(fèi)之時(shí)，李鴻章能夠以集中財(cái)力之名義獲得沈葆楨的同意，奏請(qǐng)將南北洋海防經(jīng)費(fèi)盡數(shù)撥解北洋。

尤為值得注意的是，光緒元年（1875）各省洋稅厘金應(yīng)解北洋者遲遲不至，李鴻章致私函于出身淮系的江西巡撫劉秉章，才獲得江西厘金約5萬(wàn)兩。[30]其后曾國(guó)藩門生李文敏署理江西巡撫，繼續(xù)籌解海防經(jīng)費(fèi)與李鴻章，為此李鴻章專門致函以示感謝。[31]浙江厘金能斷續(xù)撥發(fā)，亦有李鴻章函商的功勞。[32]在晚清地方餉銀問(wèn)題上，督撫們私下里函電交馳，往往繞過(guò)中央來(lái)自行磋商解決問(wèn)題，清廷對(duì)此也無(wú)可奈何。光緒末年戶部一份奏折總結(jié)咸同以來(lái)之財(cái)政狀況時(shí)道，各省“一有緩急，彼此自相通融，協(xié)借不盡咨部……近年庫(kù)款支絀，各省皆然，然任事之臣知臣部籌措之難，動(dòng)輒自行電檄各省求為救濟(jì)”[33]。

2.督撫與幕僚的私人關(guān)系。督撫通過(guò)發(fā)展與幕僚之間的親密關(guān)系，牢牢掌握著對(duì)其創(chuàng)辦之洋務(wù)機(jī)構(gòu)的控制。清廷雖然可以調(diào)任或黜陟督撫，卻無(wú)法隨意支配那些由督撫創(chuàng)辦也由督撫掌控的洋務(wù)機(jī)構(gòu)。李鴻章攻下蘇州，就將所創(chuàng)辦的上海洋炮局搬到蘇州;待其署理兩江總督，又將之遷到南京改稱金陵制造局;當(dāng)他調(diào)任直隸總督之后，金陵制造局的費(fèi)用仍由淮軍軍需項(xiàng)下籌撥，李鴻章繼續(xù)保持著對(duì)它的人事和經(jīng)營(yíng)方針的控制。此外，李鴻章還通過(guò)人際關(guān)系對(duì)輪船招商局、上海機(jī)器織布局和電報(bào)局保持著強(qiáng)大而非正式的影響力，這些企業(yè)的總辦、會(huì)辦和商董都是由李鴻章直接委派，尤其是上海輪船招商局在1870～1880年的主要總辦和會(huì)辦唐廷樞、盛宣懷、馬建忠等人全都有直隸的官銜。[34]對(duì)各式洋務(wù)企業(yè)的直接或間接控制，乃是地方督撫有能力支撐起海軍建設(shè)的一大保障。

3.權(quán)變策略的負(fù)面影響。依賴私人關(guān)系的策略并非沒(méi)有代價(jià)，甚至?xí)p害到晚清海軍的建設(shè)。（1）經(jīng)費(fèi)挪用。李鴻章為了獲得醇親王奕譞的支持，對(duì)他為慈禧太后修三海及頤和園的工程不得不予以支持。據(jù)目前的研究，李鴻章為了三海工程從外國(guó)銀行借款約98萬(wàn)兩，其后挪用海防經(jīng)費(fèi)140萬(wàn)兩，修頤和園時(shí)李鴻章以海防籌款名義向各地督撫集款260萬(wàn)兩。至于頤和園總共挪用的海軍經(jīng)費(fèi)數(shù)額目前尚無(wú)定論，各家觀點(diǎn)從500萬(wàn)至3000萬(wàn)兩之間均有。[35]（2）人才選用。當(dāng)人事任免以忠誠(chéng)和私人情誼為準(zhǔn)則的時(shí)候，便容易導(dǎo)致庸才當(dāng)?shù)琅c貪污腐化。北洋提督丁汝昌，其人出身淮軍，不通海事，李鴻章之所以選擇他，主要是以其人忠誠(chéng)可靠。對(duì)于新興的海軍國(guó)家而言，缺乏成熟的海軍將領(lǐng)乃是當(dāng)然之事，故肩負(fù)開(kāi)創(chuàng)之責(zé)的第一代海軍將領(lǐng)往往出身于陸軍，丁汝昌以陸將執(zhí)掌海軍情有可原。但問(wèn)題在于，相比日本海軍將領(lǐng)自覺(jué)地致力于現(xiàn)代化和專業(yè)化的努力，以個(gè)人忠誠(chéng)為最高準(zhǔn)則使得晚清海軍將領(lǐng)缺乏提高專業(yè)素養(yǎng)的動(dòng)力。[36]此外，李鴻章在北洋海軍中廣泛任用私人，他的外甥張士珩為天津軍械局總辦，于任內(nèi)貪污腐敗，所供應(yīng)的軍火質(zhì)量低劣，甲午戰(zhàn)時(shí)李鴻章對(duì)此追悔莫及，然已無(wú)可奈何。[37]（3）軍隊(duì)風(fēng)氣。上行下效，私人關(guān)系亦風(fēng)行軍中，破壞了將士團(tuán)結(jié)。北洋海軍軍官中形成閩人圈子，士兵中則形成北方人圈子。“提督丁汝昌本陸將，且淮人，孤寄群閩人之上，遂為閩黨所制，威令不行?！盵38]甚至鄧世昌“以粵人任管駕，非時(shí)不登岸，閩人咸嫉之”[39]。

通過(guò)非正式制度所具有的靈活性來(lái)彌補(bǔ)正式制度的低效僵化，一直是中華帝國(guó)治理的特點(diǎn)，但也常常因此而損害中央集權(quán)。[40]晚清督撫訴諸私人關(guān)系的權(quán)變策略，的確在重重阻礙中為推進(jìn)晚清海軍建設(shè)提供了一定的幫助，但是也因此帶來(lái)了惡劣的后果。更重要的是，督撫的權(quán)變策略進(jìn)一步加劇了官僚制度的私人化程度，使越來(lái)越多的權(quán)力逸出了朝廷的制度掌握而流入私人手中，并不符合民族—國(guó)家建立非人格化和合理化的官僚制度的要求。

傳統(tǒng)帝國(guó)無(wú)法戰(zhàn)勝現(xiàn)代民族—國(guó)家

與西歐長(zhǎng)期處于封建分裂不同，中國(guó)早在秦漢時(shí)期就建立起了高度中央集權(quán)的農(nóng)業(yè)帝國(guó)。但是，從縱向的時(shí)間而言，中國(guó)大一統(tǒng)的農(nóng)業(yè)帝國(guó)體制一直表現(xiàn)出一治一亂的循環(huán)，清代從乾隆末年便盛極而衰，尤其是太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致帝國(guó)陷入了衰落的黃昏;從橫向的空間而言，西方民族—國(guó)家的入侵打破了天朝上國(guó)的朝貢體系，將晚清卷入了資本主義打造的世界體系。在古今中西的復(fù)雜沖突下，晚清遭遇了3000年未有之變局。晚清海軍建設(shè)失敗的根源在于，沒(méi)有進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的晚清帝國(guó)，試圖在不以現(xiàn)代化和理性化為方向革新其政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、財(cái)政體系和官僚體制的前提下，以一個(gè)衰落的農(nóng)業(yè)帝國(guó)為基礎(chǔ)來(lái)推動(dòng)現(xiàn)代海軍建設(shè)。

首先，咸同以后，晚清在權(quán)力下移和外移的雙重進(jìn)程中形成了分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)。分裂的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是地方督撫能夠肩負(fù)起國(guó)家海軍建設(shè)的前提，同時(shí)又導(dǎo)致了中央政府與地方政府、正式制度與非正式制度之間產(chǎn)生多重的政治斗爭(zhēng)。由于一個(gè)能夠克服并超越個(gè)人、地方和黨派利益的中央集權(quán)政府的缺席，使得海軍建設(shè)一開(kāi)始就陷入到各種政治斗爭(zhēng)的漩渦之中。其次，現(xiàn)代海軍需要巨額的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和龐大的工業(yè)體系作為支撐，而晚清帝國(guó)因受制于本國(guó)工業(yè)水準(zhǔn)而選擇了向西方購(gòu)買艦船的發(fā)展道路，更凸顯了財(cái)政經(jīng)費(fèi)的作用。然而，晚清帝國(guó)紊亂的財(cái)政體系卻無(wú)法整合全國(guó)財(cái)政資源以支持海軍建設(shè)，中央政府對(duì)各省的陽(yáng)奉陰違無(wú)可奈何，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的拮據(jù)從根本上制約了海軍的建設(shè)。再次，太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的官僚制度私人化，為督撫運(yùn)用以私人關(guān)系為核心的權(quán)變策略提供了基礎(chǔ)。這些權(quán)變策略在一定程度上推進(jìn)了海軍建設(shè)的同時(shí)，也給海軍建設(shè)帶來(lái)了惡劣影響。更重要的是，權(quán)變策略進(jìn)一步加劇了官僚制度的私人化程度，與民族—國(guó)家建立非人格化的、理性的官僚制度的要求背道而馳。

戰(zhàn)爭(zhēng)是檢驗(yàn)國(guó)家能力的最終標(biāo)準(zhǔn)。甲午海戰(zhàn)既是中日兩國(guó)國(guó)家力量的對(duì)抗，更是傳統(tǒng)帝國(guó)與民族—國(guó)家的爭(zhēng)鋒。當(dāng)年同樣面臨西方列強(qiáng)威脅的日本，通過(guò)倒幕戰(zhàn)爭(zhēng)和明治維新迅速建立起一個(gè)中央集權(quán)的民族—國(guó)家，最終能以區(qū)區(qū)島國(guó)之力戰(zhàn)勝地大物博的晚清，充分顯示出民族—國(guó)家相對(duì)于傳統(tǒng)帝國(guó)的優(yōu)越性。沒(méi)有中央集權(quán)的政府、現(xiàn)代化的財(cái)政體系和官僚體制作為支撐，晚清那龍旗飛揚(yáng)的海軍只不過(guò)是“紙糊的老虎”[41]，經(jīng)不起炮火的考驗(yàn)。當(dāng)農(nóng)業(yè)帝國(guó)難以承擔(dān)海軍建設(shè)之重任的時(shí)候，近代中國(guó)就惟有通過(guò)國(guó)家建構(gòu)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代民族—國(guó)家，才能應(yīng)對(duì)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的危機(jī)與挑戰(zhàn)。雖然擁有現(xiàn)代化軍事力量只是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)方面，但卻是現(xiàn)實(shí)的國(guó)際政治中保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和利益的前提。鑒往以知來(lái)，對(duì)歷史的探索不僅是理解中國(guó)晚近命運(yùn)的基礎(chǔ)，也是思考當(dāng)代國(guó)家建設(shè)的起點(diǎn)。晚清海軍建設(shè)的失敗有力地表明，一個(gè)脆弱的帝國(guó)無(wú)法支撐起一支強(qiáng)大的海軍。

注釋：

①本文中，國(guó)家建構(gòu)主要指的是以體制結(jié)構(gòu)和組織機(jī)構(gòu)為主的政權(quán)建設(shè)，而不涉及通過(guò)民族主義來(lái)進(jìn)行社會(huì)政治動(dòng)員和政治體制層面上的民主轉(zhuǎn)型。

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編輯 杜運(yùn)泉