中東歐經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌再認識

內(nèi)容摘要 上世紀90年代初，中東歐國家實施了以改變所有制關系為目標的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌。轉(zhuǎn)軌初期，各國經(jīng)濟經(jīng)歷了陣痛式的劇降，到1996年前后一些轉(zhuǎn)軌啟動早的國家基本完成了企業(yè)改制目標，市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn)機制初步確立，與之配套的法律法規(guī)逐步健全，生產(chǎn)要素配置日漸合理，經(jīng)濟發(fā)展進入快速增長周期。經(jīng)過經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的蛻變，中東歐成為世界范圍內(nèi)吸引國際資本的熱點地區(qū)，入盟后一直是歐洲地區(qū)突出的經(jīng)濟增長點。作為一次史無前例的歷史實踐，中東歐經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌堪稱轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學的現(xiàn)實版本。盡管它已基本結(jié)束，但在較長時間段中看，作為社會發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，轉(zhuǎn)軌也包含著一些推動社會經(jīng)濟發(fā)展的積極因素，有必要拋開意識形態(tài)的局限，從更客觀和辯證發(fā)展的角度予以認識。

關 鍵 詞 中東歐 經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌 生產(chǎn)力 成本 民生 制度建設

作者 高曉川，華東師范大學國際關系與地區(qū)發(fā)展研究院講師、博士。（上海 200062）

基金項目 外交部“中國—中東歐國家關系研究基金”項目（KT20150）

作為一場前所未有的制度變遷，中東歐國家自20世紀90年代初開始的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，一直吸引著國際社會的極大關注。在轉(zhuǎn)軌之初，眾多國際組織、相關國政府及專家對新制度的設計傾注了心血，轉(zhuǎn)軌政策的出臺可以說是凝聚了歷史和現(xiàn)實的智慧。從轉(zhuǎn)軌一開始，國內(nèi)外學者從不同層面研究轉(zhuǎn)軌過程中各種宏觀和微觀的問題，評估轉(zhuǎn)軌的得失以及轉(zhuǎn)軌中制度建設的重要性等。作為一項系統(tǒng)性工程，轉(zhuǎn)軌包含了生產(chǎn)關系和社會價值觀的改變等，而其關鍵在于所有制關系變革，它是社會轉(zhuǎn)型的基礎。正是從這一角度出發(fā)，劇變后的中東歐國家把向市場經(jīng)濟過渡的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，作為優(yōu)先目標和新型社會關系構(gòu)建的抓手。經(jīng)過10年左右的努力，這些國家基本實現(xiàn)了轉(zhuǎn)軌的目標，其轉(zhuǎn)軌成果也得到了國際社會的肯定。近年來，學界對其主流的看法認為，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌雖已完成，但制度建設的任務仍然艱巨。

以辯證的生產(chǎn)力發(fā)展觀看經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進程

1991年中東歐國家開始大規(guī)模經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，目標是建立適應生產(chǎn)力發(fā)展的新型生產(chǎn)關系。借鑒國際機構(gòu)和專家的建議，這些國家制定了強調(diào)在短時間內(nèi)建立競爭性市場機制的轉(zhuǎn)軌方案，內(nèi)容主要包括價格放開、貿(mào)易自由、國有企業(yè)私有化等，其中改變所有制關系的私有化是重點。在宏觀政策上，各國強調(diào)通過緊縮銀根、擴大稅收基礎、減少財政赤字等手段穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟，為轉(zhuǎn)軌創(chuàng)造有利環(huán)境。

中東歐各國私有化的路徑選擇有所差異，主要是兩種：有償和無償。有償私有化速度慢，但實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的資產(chǎn)化轉(zhuǎn)變，它強調(diào)規(guī)則平等，內(nèi)外資公平競爭國有資產(chǎn)。無償私有化是通過把部分國有資產(chǎn)無償分配給民眾的方式來改變所有制關系，體現(xiàn)了國有資產(chǎn)歸全民所有的思想，其設想是本著起點平等的原則找到“最初的所有者”，然后再通過資本市場找到以外資為主的“最終的所有者”，其私有化速度快?？茽柲我舶亚罢叻Q為有機發(fā)展戰(zhàn)略，它強調(diào)新興私有部門的健康成長和提升其在國民經(jīng)濟中的地位;把后者稱為加速私有化戰(zhàn)略，它強調(diào)國有部門的迅速清算。[1]各國根據(jù)自己的實際情況，選擇不同的路徑，如匈牙利主要采取有償分配方式，國有企業(yè)私有化前后用了8年時間，捷克和波蘭則采取兩種路徑相結(jié)合的方式，其中捷克無償分配比例較大，占到了私有化資產(chǎn)總量的約3/4。兩種方式都是由各國實際情況所決定，并滿足社會不同階層和集團的利益訴求。① 中東歐國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中存在的一個共同特點是：不管采取何種路徑，那些政策果斷、實施快的國家往往成為了轉(zhuǎn)軌先進國家，在較短時間內(nèi)建成市場經(jīng)濟框架，經(jīng)濟較早出現(xiàn)恢復和增長。相反，政策猶豫或反復的國家成為了后進國家，如在劇變后較長時間里，羅馬尼亞、保加利亞的相關政策長時間處在討論階段，并不斷出現(xiàn)反復，導致企業(yè)改制進展慢，市場機制形成晚，投資環(huán)境不佳，外資流入少，因此經(jīng)濟長時間處于低迷狀態(tài)，到2000年前后其市場機制構(gòu)建和經(jīng)濟發(fā)展狀況，已明顯落后于捷克、匈牙利等國。② 正如羅蘭所指出：越晚開始轉(zhuǎn)型的國家，在轉(zhuǎn)型的實施上越不成功，政策反復也更常見。[2]

中東歐國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌大致經(jīng)歷了三個主要階段：第一階段是1990～1992年通過出售、拍賣等方式，對一般商業(yè)、外貿(mào)和小型生產(chǎn)企業(yè)進行改制的小私有化階段，速度較快。這一時期，舊的生產(chǎn)關系和市場系統(tǒng)崩潰造成了生產(chǎn)急劇下滑。第二階段是1993～1997年以大型國有企業(yè)所有權改造為主的大私有化階段，主要方式是把企業(yè)轉(zhuǎn)制為股份公司后，把國有股份分配給民眾或者出售給外國投資者，同時，通過剝離不良貸款，把國有金融機構(gòu)改制為股份制商業(yè)銀行，為引進戰(zhàn)略投資者做準備。在這一階段，由于政府逐步放松銀根，新的市場和價格體系初步確立并發(fā)揮作用，企業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，一些國家的經(jīng)濟自1993～1994年從谷底回升，進入復蘇階段。第三階段是1998～2002年向國外投資者出售戰(zhàn)略性國有企業(yè)和商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)軌深化階段。戰(zhàn)略性企業(yè)或具有行業(yè)壟斷地位的大型工業(yè)企業(yè)，主要分布在電訊、能源、冶金、礦山和交通等領域，由于這些企業(yè)私有化的意義重大，政府更加看重國外戰(zhàn)略投資者進入后對企業(yè)在資金、技術方面的投入和支持力度，因此私有化速度放慢。同時，通過引進外資銀行完成了主要商業(yè)銀行的私有化，標志著轉(zhuǎn)軌基本結(jié)束。經(jīng)過上述三個階段，中東歐主要國家90%的企業(yè)和金融機構(gòu)完成了私有化改造，各國市場經(jīng)濟框架確立并趨于完善，轉(zhuǎn)軌的主要任務和目標基本實現(xiàn)。

中東歐經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的目標是實現(xiàn)生產(chǎn)關系的根本變革。作為制度的推陳出新，轉(zhuǎn)軌過程實際上就是一個新舊生產(chǎn)關系轉(zhuǎn)換的過程，即計劃經(jīng)濟體制和封閉市場被市場體制和開放市場所替代。舊生產(chǎn)關系的弊端，如生產(chǎn)要素配置不合理、生產(chǎn)率低、管理差和競爭力弱等不利于生產(chǎn)力發(fā)展的因素，逐步被市場體制下更適應生產(chǎn)力發(fā)展的因素所替代，企業(yè)預算約束的加強、生產(chǎn)率和管理水平的大幅度提高等，這些都是構(gòu)建新型生產(chǎn)關系的重要組成部分。

經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的三個主要階段呈現(xiàn)了明顯的經(jīng)濟下滑—復蘇—增長的過程，其背后隱含著新舊生產(chǎn)關系轉(zhuǎn)換與生產(chǎn)力的相互作用關系。在轉(zhuǎn)軌初期，受到經(jīng)互會市場解散、生產(chǎn)要素配置體系崩潰以及基本面上緊縮政策的不利影響，舊的生產(chǎn)關系逐步解體，企業(yè)大面積減產(chǎn)或停產(chǎn)，工業(yè)生產(chǎn)大幅下降，微觀經(jīng)濟一度急劇惡化。這一階段，轉(zhuǎn)軌措施對生產(chǎn)力的破壞力最強，生產(chǎn)力的發(fā)展受到外力的極大沖擊，轉(zhuǎn)軌的破壞性因素大于建設性因素，是轉(zhuǎn)軌的劇痛期。在第二階段，隨著新的市場和價格體系初步形成，轉(zhuǎn)軌措施的破壞性因素的作用開始減弱，建設性因素的作用逐步增強，兩種力量的作用逐漸趨于均衡，表現(xiàn)為經(jīng)濟下滑達到谷底后開始復蘇。在第三階段，市場機制發(fā)揮作用，轉(zhuǎn)軌中破壞性因素的作用衰減，建設性因素的作用占據(jù)上風，經(jīng)濟開始步入穩(wěn)定增長周期。其中一個重要和積極的因素是，涌入的大量外資不僅提高了制造業(yè)的競爭力，而且也使這些國家在短期內(nèi)建立起主要面向西歐市場的開放型貿(mào)易體系，在上世紀90年代中期后，匈牙利、捷克和波蘭等國吸引的人均外資額排在世界前列。中東歐經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中的這種階段性特點，反映了生產(chǎn)關系變化并適應生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。雖然各國在私有化的戰(zhàn)術選擇上存在差異，但絕大多數(shù)轉(zhuǎn)型國家的結(jié)果趨于一致。[3]

新舊生產(chǎn)關系轉(zhuǎn)換奠定了中東歐國家經(jīng)濟長期增長的基礎。1997～1998年國有企業(yè)改造基本完成后，波、匈、捷等國政府開始把依靠外資加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進經(jīng)濟可持續(xù)增長作為優(yōu)先目標，相繼出臺的引資政策收到較好效果，外資逐步成為拉動經(jīng)濟增長的主要動力，各國經(jīng)濟步入穩(wěn)定的快速增長周期。這時，捷克、匈牙利和波蘭的經(jīng)濟基本恢復到轉(zhuǎn)軌前的水平，勞動生產(chǎn)率較轉(zhuǎn)軌前有了大幅度提高，到2004年5月加入歐盟前三國已經(jīng)建立起近于成熟的開放型市場經(jīng)濟體系，各項法規(guī)與宏觀政策向西歐發(fā)達國家看齊，經(jīng)濟發(fā)展水平達到歐盟平均水平的70%，國家經(jīng)濟綜合競爭力和居民生活水平提高明顯。1995～2000年間，捷克、匈牙利、波蘭、斯洛伐克先后加入經(jīng)合組織。其中，捷克人均GDP從1993年的5130美元增加到2004年的10500美元，外貿(mào)總額從1993年390億美元增加到2004年約1000億美元，2004年勞動生產(chǎn)率較1993年平均提高三四倍，百戶家庭擁有小汽車數(shù)量從1993年的55輛增加到2004年70輛，2004年居民生活水平比1993年提高二三倍。[4]1996年完成改制后的斯柯達汽車廠的生產(chǎn)率到2012年提高了6倍多是一個代表性的例子。

盡管轉(zhuǎn)軌付出了一定的社會和經(jīng)濟代價，經(jīng)歷了不同的曲折，但通過構(gòu)建新型生產(chǎn)關系，中東歐國家實現(xiàn)了經(jīng)濟的長期增長是不爭的事實。中東歐國家在轉(zhuǎn)型初期出現(xiàn)的經(jīng)濟衰退，不同于典型市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟衰退，其本質(zhì)是具有積極意義的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重建。轉(zhuǎn)軌過程中內(nèi)在的矛盾關系符合事物辯證發(fā)展的客觀規(guī)律，市場經(jīng)濟替代計劃經(jīng)濟消除了制約生產(chǎn)力發(fā)展的瓶頸因素，使生產(chǎn)力的發(fā)展空間得以釋放。用辯證的生產(chǎn)力發(fā)展觀判斷經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，能更客觀地反映這一社會變遷的內(nèi)在特點，即在一個較長的時間段中結(jié)合轉(zhuǎn)軌國家社會、經(jīng)濟綜合發(fā)展的實際情況，把新型生產(chǎn)關系是否適應并促進生產(chǎn)力的發(fā)展，是否帶來綜合國力和居民生活水平的提高作為評估的依據(jù)更為客觀。

轉(zhuǎn)軌成本、私有化收入與民生改善

轉(zhuǎn)軌過程中新舊生產(chǎn)關系轉(zhuǎn)換對生產(chǎn)力產(chǎn)生的沖擊，反映在現(xiàn)實中就是轉(zhuǎn)軌的成本或代價，轉(zhuǎn)軌成本的評估是轉(zhuǎn)軌研究領域較為系統(tǒng)和復雜的問題，除了偶爾可在一些政府報告中看到零星的總結(jié)式的結(jié)論外，學界的關注不多，但它確實是一個客觀存在的問題。轉(zhuǎn)軌成本分為廣義和狹義兩種，廣義成本指轉(zhuǎn)軌的社會成本，即從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中由于體制轉(zhuǎn)換所造成的相關經(jīng)濟損失，以及經(jīng)濟和社會震蕩造成的一部分社會成員經(jīng)濟利益和福利的相對降低。狹義成本指轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟成本，即政府部門（財政和其他國有機構(gòu)）用于國有企業(yè)和銀行改制的直接財政支出和相關退賠支出，也就是財政支出成本，目的是為了維持或改善企業(yè)和銀行的正常運轉(zhuǎn)，以期得到較好的私有化收入。如何減少轉(zhuǎn)軌對民生的沖擊和避免明顯的社會震蕩，是每一個轉(zhuǎn)軌國家面臨的迫切而現(xiàn)實的問題。在宏觀政策上，狹義轉(zhuǎn)軌成本、私有化收入與民生改善之間的確存在著緊密關系，即把私有化的財政收入用于事關民生的領域，這對于轉(zhuǎn)軌國家而言具有重要意義。這里結(jié)合捷克的做法來分析轉(zhuǎn)軌成本、私有化收入與民生改善間的關系。

在捷克，國家財政有專門用于國有企業(yè)和銀行改制的財政支出，目的是為了通過順利出售國有股份來完成企業(yè)或銀行改制，找到新的戰(zhàn)略投資者，如為使納入私有化計劃的國有礦山、鋼鐵企業(yè)完成改制，國家安排專門財政支出用于改善和治理企業(yè)長期存在的環(huán)境污染問題，或者是把國有企業(yè)或銀行債務剝離后轉(zhuǎn)給國家清算銀行接手，由其通過債權證券化轉(zhuǎn)換后打包出售。這是涉及財政支出的直接成本。捷克財政部把這類財政支出細分為三種：一是用于解決國有企業(yè)和銀行計劃經(jīng)濟遺留問題的財政支出。二是在改制前為改善國有企業(yè)和金融機構(gòu)財務狀況，提高私有化的預期收益，向其融資和剝離債務的財政支出。三是用于維持改制后金融機構(gòu)穩(wěn)定運營的支出，其他成本還包括國家免除債務，以及相關私有化機構(gòu)，如國家清算局的運營管理成本。這些資金來源主要是國有資產(chǎn)基金、國家土地基金、國家清算局、中央銀行和預算撥款等，如國有資產(chǎn)基金和清算局的支出多數(shù)用于金融機構(gòu)呆壞賬彌補，預算撥款支出大多用于國有礦山和冶金企業(yè)的改制和環(huán)境治理。據(jù)捷克財政部統(tǒng)計數(shù)字，1991～2010年，上述三種財政支出總額達到7374億克朗，通過出售國有資產(chǎn)或股份的私有化收入為7412億克朗。[5]從中可以看出，企業(yè)和銀行改制的財政支出與收入基本持平。

分析私有化收入的再分配具有關鍵意義。從捷克的情況看，其絕大部分用于與社會發(fā)展和民生改善密切相關的領域。轉(zhuǎn)軌期間，雖然政府執(zhí)行了較嚴厲的緊縮財政政策，但其私有化收入的絕大部分重點用于三個主要方面：社會保障體系建設、交通基礎設施以及環(huán)保建設，這都與民生保障和改善有密切聯(lián)系。在捷克政府看來，轉(zhuǎn)軌時期社會保障體系的重建是事關民生改善的重要方面，對促進社會穩(wěn)定發(fā)展具有積極作用，加大這方面的投入力度不僅可提高民眾對轉(zhuǎn)軌的認可，也可增強他們對構(gòu)建新型社會關系的信心。對于交通基礎設施和環(huán)保建設的投入主要有兩方面的考慮，一是吸引外資參與國內(nèi)企業(yè)改制，二是自20世紀90年代中期以后，多數(shù)中東歐國家啟動了入盟談判，而環(huán)境治理和基礎設施建設是歐盟對其提出的入盟門檻之一。從具體數(shù)字看，1991～2010年間，私有化收入中用于交通基礎設施建設基金的投入達到2188億克朗，用于國家住房發(fā)展基金的補貼達到332億克朗，用于企業(yè)、銀行及國家清算局發(fā)債的支出為543億克朗，用于2006年抗洪的支出為50億克朗，[6]其他絕大部分——約2/3主要用于社保或救濟體系建設，包括醫(yī)療和養(yǎng)老保險、婚育補貼、失業(yè)救濟、關停企業(yè)職工再就業(yè)培訓補貼、社會最低生活保障補貼、多子女及單親家庭生活補貼等。在捷克所有制改造過程中，國有資產(chǎn)絕大部分通過無償分配方式實現(xiàn)私有化，有償出售國有股份形式（主要向國外戰(zhàn)略投資者出售）的私有化資產(chǎn)占到私有化資產(chǎn)總量的約1/4，盡管這一比例遠低于波蘭和匈牙利，但從后來的發(fā)展看，在一定程度上減少了轉(zhuǎn)軌對社會的沖擊，對于轉(zhuǎn)型時期的社會穩(wěn)定起到了關鍵作用，也有利于政府在大約10年左右的較短時間里建立起達到歐盟平均水平的社保體系。經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌一般都伴隨一定的社會震蕩，但從保障社會穩(wěn)定和改善民生的角度出發(fā)，在轉(zhuǎn)軌過程中，通過政策設計使私有化收入投向上述三個主要領域，可緩和社會生產(chǎn)下滑和震蕩對民生造成的不利沖擊。

從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移角度看，私有化的財政收支基本保持平衡，只是國有資產(chǎn)改變了存在的形式。通過從物質(zhì)形態(tài)向資金形態(tài)的轉(zhuǎn)化，國有資產(chǎn)退出了生產(chǎn)經(jīng)營領域，轉(zhuǎn)入社保體系、基礎設施和環(huán)保建設領域，相當于計劃經(jīng)濟時期低效的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下更加高效的惠及民生的國有資產(chǎn)，這是企業(yè)改制中不容忽視的積極因素。如科爾奈所說，以正確的價格出售國有資產(chǎn)并不會改變財富或收入的分配。國家財富沒有減少，它只是改變了形式。國家必須用私有化所得的收入用于有效的投資，而不是被消費掉。[7]改制后企業(yè)生產(chǎn)效率的提高不僅促進了經(jīng)濟競爭力的提升，也為國家財政不斷加大對社會保障等民生投資的力度提供了物質(zhì)條件。從民生改善角度分析狹義轉(zhuǎn)軌成本具有現(xiàn)實意義，因為它對于保持社會穩(wěn)定和民生長期改善有著積極的作用。匈牙利則是另一種情況，長期以來，匈牙利的外債額在中東歐國家中居首，它把出售能源和電訊企業(yè)所得的收入主要用來償還外債?？茽柲握J為，這提高了國家信用等級，為所有公民帶來了實際利益。[8]實際上，這與捷克的私有化收入再分配有著殊途同歸的效果。

還有一種成本是所謂的入盟成本，因為入盟也是轉(zhuǎn)軌的目標之一，所以中東歐國家在2004年5月之前按照歐盟的要求進行了相關改革和準備工作，如機構(gòu)精簡為主的行政管理改革、減少財政赤字為主的公共財政改革、關閉污染嚴重的工礦企業(yè)、減少敏感農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量等。2004年5月入盟對新成員國經(jīng)濟產(chǎn)生了明顯的刺激增長效果，其入盟后經(jīng)濟增長加速，平均增長率是西歐國家的兩倍，并在歐債危機爆發(fā)前的2007年達到了增長峰值，同期通脹率保持穩(wěn)定，出口大幅度增長，從歐盟獲得的預算撥款和援助也好于預期。一般認為，捷克等國家所付出的入盟成本在經(jīng)濟上獲得了積極的收益。從不利的因素看，轉(zhuǎn)軌后雖然中東國家建立起外向型經(jīng)貿(mào)體系，平均80%以上的出口面向西歐市場，對后者的過度依賴減弱了自身抵御歐洲經(jīng)濟或債務危機的能力。因此，自2008年后中東歐國家先后制定了促進出口市場多元化和經(jīng)濟多極增長的積極政策。

可以看出，通過國有資產(chǎn)戰(zhàn)略性退出—轉(zhuǎn)換—再投入機制，打通了轉(zhuǎn)軌成本—收益—民生建設之間的內(nèi)在聯(lián)系。國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換和流動，也體現(xiàn)了政府職能重點轉(zhuǎn)向以民生建設為主導的社會服務領域的新思路，這樣可保障大多數(shù)民眾切實從轉(zhuǎn)軌中直接或間接受益，也是上世紀90年代末期后轉(zhuǎn)軌越來越受到民眾支持的原因之所在。中東歐國家實現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的一次重大轉(zhuǎn)變：在強調(diào)通過建立市場環(huán)境下的競爭性生產(chǎn)要素提高社會生產(chǎn)率的同時，政府把社會化服務和民生建設作為工作重點之一，實現(xiàn)了其職能從集權和生產(chǎn)管理型向開放和社會服務型的轉(zhuǎn)變。從經(jīng)濟學角度看，以國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移形式體現(xiàn)的經(jīng)濟成本和入盟成本是具有收益的積極成本，這種成本帶來雙重性收益：直接的是相應可量化的財政收入，間接的是在構(gòu)建政府社會服務型職能思路指導下，政府通過推進民生建設帶來的更為重要的社會性收益。從長期來看，在經(jīng)濟保持穩(wěn)定增長的情況下，這種收益呈現(xiàn)遞增、放大的趨勢，并在促進社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展中發(fā)揮積極的作用。這是考量中東歐轉(zhuǎn)軌中民生建設和社會發(fā)展的重要思路。

制度建設與轉(zhuǎn)軌中的社會公平

由于法治不夠健全，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中容易出現(xiàn)一定的社會震蕩，這種震蕩會拉大社會階層間的差距，并對社會公平造成不利影響。轉(zhuǎn)軌也是社會關系重建的過程，由于不同利益集團的競爭優(yōu)勢存在差異性，這導致了在社會財富與資源再分配中常會出現(xiàn)這樣的情況，即與舊的上層社會關系有較多瓜葛的，或更激進的利益集團在轉(zhuǎn)軌時期會利用政策疏漏獲利更多。這就需要通過法規(guī)和制度建設減少轉(zhuǎn)軌造成的社會不公。

與其他中東歐國家相比，捷克的例子一度很突出。1996年前捷克政府片面強調(diào)市場內(nèi)在調(diào)節(jié)功能，疏于宏觀監(jiān)管和制度建設，市場體系曾一度運行紊亂，個別社會利益集團利用短期內(nèi)中小金融機構(gòu)和企業(yè)大量倒閉之機，鯨吞社會財富，使得初始階段公平分配的社會財富與資源過渡集中到個別人手中，造成轉(zhuǎn)軌過程中的社會不公。據(jù)統(tǒng)計，在1991～1997年的企業(yè)和銀行改制中，其國內(nèi)出現(xiàn)了很多私有化投資基金，其主要分為兩類：一類是由未改制的國有銀行設立的投資基金，一類是其他機構(gòu)和個人通過吸收社會資本成立的投資基金，其中第一類占多數(shù)。在政策設計上，投資基金的功能定位在通過收購民眾手中分散的股份來對企業(yè)實施有效治理。但實際情況是投資基金參與企業(yè)治理的積極性不高，而是主要在資本市場操作基金股票獲利。但在資本市場發(fā)展初期，捷克政府沒有建立獨立的證券委員會，監(jiān)管疏松導致上市公司造假行為盛行。在這種情況下，多數(shù)基金特別是非銀行基金通常與上市企業(yè)管理人，通過關聯(lián)交易方式侵吞或轉(zhuǎn)移基金及企業(yè)資產(chǎn)，導致基金或企業(yè)或者成為空殼，或者倒閉，眾多普通投資者的資產(chǎn)受損。被視為捷克轉(zhuǎn)軌中特有的“私有化投資基金病”——基金成為了少數(shù)人掠奪大眾財富的工具，這是制度缺陷和監(jiān)管不力造成的市場失效的典型案例。

另一種不公是轉(zhuǎn)軌時期政策安排造成的體制摩擦——國有銀行與改制企業(yè)間的不公平競爭。捷克在1996年基本完成企業(yè)改制后，從1998年開始著手進行國有銀行改制，銀行改制到2002年基本結(jié)束，這就造成了企業(yè)與銀行改制不同步的情況。從實際情況看，處在相同市場環(huán)境下的企業(yè)和銀行具有不同的運行機制，銀行通過投資基金成為改制后企業(yè)的主要股東后，在企業(yè)績效沒有明顯改善的情況下，銀行對企業(yè)放貸很謹慎，迫使想獲得貸款的企業(yè)往往通過與銀行主管部門，或與銀行內(nèi)部人員疏通關系的方式獲得貸款，導致大銀行向小型商業(yè)銀行或企業(yè)無擔保放貸的情況非常普遍。當時曾被稱為銀行高管層從中漁利的“銀行社會主義”，后來相當部分的這種“關系貸款”導致放貸銀行陷入經(jīng)營危機甚至倒閉，最終損失由政府財政接手，而獲利者則是少數(shù)銀行高管層。這種情況說明，銀行改制滯后于企業(yè)改制，導致在相同市場環(huán)境下不同機制的參與者追逐的目標不同：改制企業(yè)需要銀行資金支持，但國有銀行在放貸中因摻入了個人逐利的成分，因此放貸經(jīng)常不是出于提高企業(yè)效益的考慮，而是出于個人私利的考慮，這樣就造成了政府埋單的國有銀行的虧損。

轉(zhuǎn)軌造成的社會不公往往與政策或制度疏漏有關。從結(jié)果看，它在一定程度上增加了轉(zhuǎn)軌的社會成本。今天，人們已深刻地認識到制度建設對于轉(zhuǎn)軌及后轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟可持續(xù)增長和社會長期穩(wěn)定發(fā)展的重要性。對于轉(zhuǎn)軌國家而言，首先它可起到減少社會矛盾和沖突的積極作用，有利于構(gòu)建更加公平的社會體系。法規(guī)健全、監(jiān)管到位的市場體系可抑制或減少權力滋生腐敗的空間，新型市場機制需要這種包括政府和社會在內(nèi)的多重監(jiān)管，以盡量減少權貴掠奪或黑幕交易存在的空間。在新型社會關系不斷磨合與構(gòu)建的轉(zhuǎn)軌過程中，尤其需要制度和社會的監(jiān)管。如中東歐國家經(jīng)常爆出的政黨獻金、政要受賄等丑聞，多數(shù)時候首先是由公共媒體披露的。轉(zhuǎn)軌中的社會不公會增加轉(zhuǎn)軌成本，作為一種社會成本，它與上述狹義的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌成本有不同的特點，主要表現(xiàn)為財富分配不均的社會成本與政策設計的缺陷有一定關系，是難以量化的一次性損失，不具有回報性，是不可彌補的消極成本。

中東歐國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌是史無前例的歷史實踐，今天它仍給人們留下很大的思考空間。盡管這些國家在軌轉(zhuǎn)過程中以及轉(zhuǎn)軌后出現(xiàn)過一些問題，其中有些是政策失誤造成的，有些是新舊體制摩擦造成的，但生產(chǎn)力的提高與經(jīng)濟發(fā)展仍是主要的。轉(zhuǎn)軌與政府職能轉(zhuǎn)變及民生建設密切相關，在宏觀政策設計上向民生改善傾斜具有積極的現(xiàn)實意義，這樣在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，又提高了民生和社會保障水平，也在一定程度上體現(xiàn)了社會和諧發(fā)展的特點。制度建設對于構(gòu)建新型社會關系的重要現(xiàn)實意義，不僅在于它能夠降低轉(zhuǎn)軌的社會成本，同時也有利于促進社會健康和諧發(fā)展。中東歐國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中的很多經(jīng)驗和教訓值得其他轉(zhuǎn)型中國家思考和借鑒。如選擇符合國情的轉(zhuǎn)軌路徑，注重構(gòu)建支撐市場體系的宏觀和微觀制度，降低轉(zhuǎn)軌成本和對社會民生產(chǎn)生的不利影響等，這些都是轉(zhuǎn)軌順利完成的重要因素。

注釋：

①一般來看，轉(zhuǎn)軌前國有化程度高的國家傾向于采取激進方式，即無償分配，迅速實現(xiàn)私有化，如捷克斯洛伐克雖然工業(yè)基礎最雄厚，但轉(zhuǎn)軌前國有化程度最高（達到了95%）;相反轉(zhuǎn)軌前已存在一定比例自由經(jīng)濟的國家，傾向于通過漸進方式實現(xiàn)私有化，如匈牙利。激進和漸進方式各有利弊，不能一概而論，偏右翼政府傾向于激進方式，偏中左翼政府傾向于漸進方式。從不同社會集團的利益訴求看，無償私有化的激進方式明顯得到了更多普通選民的支持，政府較穩(wěn)定;而有償私有化更多得到了劇變前已有一定經(jīng)濟基礎的特權階層的支持，政府換屆頻繁。

②2006年1月，捷克經(jīng)濟政治研究中心舉辦了“捷克轉(zhuǎn)軌15周年論壇”，參加論壇的克勞斯總統(tǒng)指出，東歐國家在改革之初無一例外面臨轉(zhuǎn)軌道路選擇問題，各個國家需要根據(jù)自身情況制定合適的政策。推行改革措施不能猶豫，劇變后的復雜情況要求政府在不同的社會利益集團勢力形成之前推行改革措施;要避免進行不徹底的改革，這樣會造成新的不平等和摩擦，改革從一開始就需要采取大動作，但政府要把通脹和產(chǎn)出損失降到最低，以減少對經(jīng)濟及普通民眾生活的威脅和沖擊，要做到這一點的關鍵是采取謹慎的預算政策和貨幣政策，避免價格和貿(mào)易自由化帶來的風險以及價格和匯率之間的惡性循環(huán)。見克勞斯：《轉(zhuǎn)軌的回顧》，捷克《經(jīng)濟報》2006年1月23日。他的這段話指出了當時捷克政府制定轉(zhuǎn)軌政策的出發(fā)點和對轉(zhuǎn)軌的基本設想，其中所強調(diào)的推行改革措施不能猶豫和改革需要采取大動作，從政治約束的角度看是為了增加轉(zhuǎn)軌的不可逆轉(zhuǎn)性，基于此設想當時捷克選擇了所謂激進模式。

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[ 4 ] 捷克國家統(tǒng)計局. https：//vdb.czso.cz/vdbvo/uvod.jsp.

[ 5 ][ 6 ] 捷克財政部. www.mfcz.cz/cs/verejny-sektor/monitoring/ plneni-statniho-rozpoctu/2011/statni-zeverecny-ucet-za-rok-2011.

編輯 杜運泉