正義、權(quán)利與責任：農(nóng)村失獨老人的社會救助

李洪娟 諸葛至輝

【摘要】 “失獨”使得農(nóng)村失獨老人面臨基本生活無保障、醫(yī)療及照料困難、社會交往斷裂等諸多生活困境，成為社會新的特殊弱勢群體。對此特殊弱勢群體進行救助是社會正義、國家責任及公民權(quán)利的基本要求。目前，國家對農(nóng)村失獨老人的社會救助尚存在法律、制度依據(jù)及落實不足，救助標準偏低，救助內(nèi)容、方式與需求的錯位等問題。因此，國家應當從完善社會救助立法、制度安排、財政保障及價值引導等方面承擔救助責任，構(gòu)建農(nóng)村失獨老人社會救助體系，以維護其公民權(quán)利。

【關鍵詞】 社會救助 弱勢群體 農(nóng)村失獨老人

北京大學人口研究所穆光宗教授曾多次指出，獨生子女家庭本質(zhì)上是風險家庭，一旦遭遇非常事件導致孩子夭折或者嚴重的傷病殘，“風險家庭”就轉(zhuǎn)化為“殘破家庭”、“困難家庭”，如果沒有外界的支持和幫助，那么就很難擺脫困境。中國社會科學院發(fā)布的《老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》顯示“2012年中國至少有100萬個失獨家庭，并且失獨群體以每年7.6萬人的數(shù)量在持續(xù)增加”。理論界也指出這百萬數(shù)據(jù)僅是保守估計，而且還在不斷累加。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障體系難以提供有效保障，“失獨”導致農(nóng)村失獨老人面臨病無所醫(yī)、老無所養(yǎng)的問題更加突出。因此，構(gòu)建針對農(nóng)村失獨老人的救助體系是十分必要的。

一、新的特殊弱勢群體：農(nóng)村失獨老人

失獨老人一般是指失獨家庭的老年人，即失去獨生子女的老年父母。農(nóng)村失獨老人是指基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下對居民戶籍身份界定，戶籍在農(nóng)村的、失去獨生子女的老年父母。家庭不僅承擔了最直接的養(yǎng)老功能，而且發(fā)揮著重要的生活照料及社會交往功能，在我國社會文化中的意義重大。失獨直接導致家庭的破碎，老年父母生理機能退化、生活技能、社會適應能力減弱，且沒有來自家庭子女的供養(yǎng)與生活照料，在老年生活中面臨諸多困境，其中農(nóng)村失獨老人的晚年處境更加艱難，由此農(nóng)村失獨老人成為社會新的特殊弱勢群體。

1、基本生活無保障

2010年的人口普查結(jié)果表明，家庭成員的供養(yǎng)仍是我國老年人生活來源的最主要方式，占40.72%；第二位的是依靠自己的勞動收入，占29.07%；第三位的是依靠離退休金或養(yǎng)老金，占24.12%。城市失獨老人在一定程度上可以依靠年輕時的儲蓄及退休金和養(yǎng)老保障維持基本生活，而對農(nóng)村失獨老人來說，總體收入水平較低，在自然生命規(guī)律的制約下，老年期很難再繼續(xù)從事體力勞動以獲得經(jīng)濟收入，從而喪失收入來源；而絕大多數(shù)的農(nóng)村老人沒有退休金。總體來看，農(nóng)村失獨老人的收入來源較少，且結(jié)構(gòu)比較單一，可以說，農(nóng)村老人晚年的最大依靠就是其家庭子女，而失獨直接導致其經(jīng)濟困境。此外，由于獨生子女傷亡前的治療費用以及年幼孫子、孫女的撫養(yǎng)費用，可能還會帶來更大的生活困境。

2、醫(yī)療及照料困難

農(nóng)村家庭成員是提供醫(yī)療及生活照料的主體，包括子女和配偶，其中農(nóng)村老人最重要的照料主體則是子女。從人的生命發(fā)展規(guī)律來看，進入老年期后，農(nóng)村失獨老人的醫(yī)療及生活照料需求會隨著身體狀況的惡化而逐漸增加。失獨老人在慢性病、重大疾病時需要醫(yī)療費用及生活照料，而失獨導致最重要的照料主體家庭子女照料的缺失?，F(xiàn)行醫(yī)療及相關制度也造成了諸多矛盾，“醫(yī)院看病、做手術或入住養(yǎng)老院都必須由直系親屬簽字”，“沒有孩子，連養(yǎng)老院都不收我們”。養(yǎng)老機構(gòu)則表示對接收這樣的老人比較謹慎：“萬一將來老人神志不清了，或者說繳費續(xù)不上，我們怎么辦？這對我們來說，確實是一個很大的風險。”對農(nóng)村失獨老人來說，且不說當?shù)剞r(nóng)村有無養(yǎng)老院，即便是有，那么失獨老人的經(jīng)濟能力在事實上也難以保證年老生病來時有醫(yī)療看護。此外，高齡及長期患病且生活基本不能自理的農(nóng)村失獨老人，在喪偶或離異等情況下，必然陷入無人照料的生活困境。

3、社會交往斷裂

研究表明，失獨會使得失獨父母存在一定的心理困境，進而導致社會交往關系的斷裂。失獨母親笛媽在采訪中曾說：看著別人家歡天喜地，“真的要瘋了”，仿佛是被鞭炮驚著了的動物，她和丈夫需要一個地方躲起來。他們?nèi)チ顺墙家粋€小山溝，山溝里只剩下兩家營業(yè)的溫泉農(nóng)戶，顧不得主人疑惑的目光，他們一呆就幾乎是一個正月。而這并不是個案，甚至有失獨父母會因“無子女”而產(chǎn)生自卑心理，為躲避“知情者”，多次搬家，離開熟悉的社區(qū)和環(huán)境。社會交往是作為具有社會屬性的人獲得必要的社會支持所必需的途徑和手段，包括物質(zhì)及精神等等。家庭是農(nóng)村老人社會交往的重要紐帶，進入老年時期后，更多的社會交往通過子女或以子女為媒介來完成，如農(nóng)村節(jié)日拜訪及日常生活互助等，子女是其進行社會交往的一定資本和途徑，獨生子女的亡故，使得失獨老人面臨著與他人、組織和社區(qū)社會關系的斷裂，得不到足夠的社會支持，因而生活處境更加困難。

二、農(nóng)村失獨老人社會救助的應然訴求

社會救助是指國家和社會按照法定的程序及標準對陷入困境的社會成員提供物質(zhì)、精神等方面幫助的一種制度安排，旨在保障社會成員的基本生活權(quán)利，維護社會穩(wěn)定。作為社會保障體系的重要內(nèi)容，社會救助通過資源再分配，矯正社會發(fā)展過程中的負面問題，特別是弱勢群體問題，進而促進社會良性發(fā)展。

1、社會正義價值的要求

“弱者能否獲得相應的社會保障，是衡量社會保障制度公平、正義、共享核心價值理念能否得到體現(xiàn)的客觀標志”。人類社會文明的發(fā)展進程事實上也就是不斷追求社會公平正義的過程，而制度的公平正義是現(xiàn)代社會正義的基本要求，其本質(zhì)在于對人的生存、發(fā)展、尊嚴的保障。為農(nóng)村失獨老人提供社會救助，解決其生活困境、使其能夠安享晚年是社會正義的本質(zhì)要求。

2、國家責任實踐的要求

國家責任的概念來源于國際法，是一個國家的國際行為責任。在社會管理中，國家責任還應當包括國家的對內(nèi)責任，與法律概念相區(qū)別，具有一定的倫理價值內(nèi)涵，對現(xiàn)代國家來說，國家的對內(nèi)責任主要是指對本國公民的基本生活、生存權(quán)利保護的責任。作為執(zhí)行了計劃生育政策的合法公民，農(nóng)村失獨老人在失獨后成為面臨諸多生活困境的弱勢群體，國家有責任對其進行救助，以保障其基本生存權(quán)利。此外，社會救助在本質(zhì)上是資源的強制再分配，只有國家依靠強制權(quán)力和國家經(jīng)濟能力才能實現(xiàn)，因此，國家必須承擔農(nóng)村失獨老人社會救助的主導責任。

3、公民權(quán)利維護的要求

無論從理論邏輯上還是從歷史發(fā)展實際看，公民權(quán)利的進步和社會保障的確立發(fā)展都緊密地聯(lián)系在一起?，F(xiàn)代社會保障制度的發(fā)展體現(xiàn)的正是國家對其公民社會權(quán)利的責任和承諾。也就是我國憲法規(guī)定的：公民享有獲得幫助的社會權(quán)利，其中的社會保障權(quán)是我國公民社會和經(jīng)濟權(quán)利的核心內(nèi)容。社會救助則是保障基本生存權(quán)的社會保障制度體系的一部分。因此，為我國公民的農(nóng)村失獨老人提供社會救助是國家維護及兌現(xiàn)公民權(quán)利的理論要求，而對公民權(quán)利的尊重和維護也是社會保障制度發(fā)展的價值基礎，是維護社會穩(wěn)定和諧的關鍵所在。

三、農(nóng)村失獨老人社會救助的國家責任缺失

改革開放以來，我國建立了相對完善的社會救助體系，在救助理念、救助標準及程序、救助對象等方面有比較系統(tǒng)的制度設計，特別是2014年國務院頒發(fā)的《社會救助暫行辦法》比較系統(tǒng)地明確了各類救助對象，包括最低生活保障、特困供養(yǎng)、醫(yī)療、就業(yè)、教育、住房等專項救助和臨時救助。此外，各地方也對諸多救助制度進行探索，在保障弱勢群體的生存權(quán)利、維護社會正義等方面發(fā)揮了一定的積極作用，但不可忽視的是，現(xiàn)有救助體系沒能將農(nóng)村失獨老人這一新的特殊弱勢群體納入救助范圍，國家對農(nóng)村失獨老人的社會救助相對缺失。

1、法律、制度依據(jù)及落實不足

現(xiàn)有的失獨老人救助依據(jù)主要是2001年頒布的《中國人口與計劃生育條例》及2007年人口計生委財政部發(fā)布的《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》，對于失獨群體的救助一般局限在“地方人民政府應當給予必要的幫助”，“獨生子女死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故為止”。而并未對農(nóng)村失獨老人的特殊生活困境救助做出明確的有據(jù)可依的高層或者立法層面的制度安排。在實踐中，多數(shù)農(nóng)村失獨父母甚至并不知此類救助政策及如何申請救助?？傮w來看，農(nóng)村失獨老人社會救助的高層立法及制度性救助依據(jù)相對缺乏并且在實踐中落實力度不足。

2、救助標準偏低

《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》明確：給予獨生子女死亡父母一定的扶助金，標準為100元每人每月。2014年后農(nóng)村扶助標準提高到170元，盡管試點地區(qū)的扶助標準均略微高于基本標準，但是這種“低水平”的社會救助，不僅遠遠低于當?shù)氐霓r(nóng)民平均收入水平，在中西部個別地區(qū)甚至低于農(nóng)村最低生活保障水平，實在難以滿足失獨家庭的基本生存需要。

3、救助內(nèi)容、方式與需求的錯位

農(nóng)村失獨老人面臨多方面的生活困境，涉及上文所述的經(jīng)濟、醫(yī)療及照料、社會交往等多個方面，而目前對失獨老人的救助主要是經(jīng)濟扶助，救助內(nèi)容體系設計過于單一，忽視了農(nóng)村失獨老人多方面的生活訴求。失獨老人需要情感交往，需要情感疏泄的渠道，除親友外，情感救助的人員主要是計生工作人員的“慰問”，而此類“慰問”，由于工作人員的情感援助能力及工作關系，很難真正讓農(nóng)村失獨老人走出交往困境。同時，農(nóng)村失獨群體在內(nèi)部也有較大的經(jīng)濟差別，因此，也有學者認為應該實施分類救助，針對農(nóng)村失獨老人的特殊需要進行有針對性的分類救助，但目前分類救助在實踐中由于制度本身及信息的不對稱等問題尚難以落實。此外，農(nóng)村失獨老人要獲得經(jīng)濟救助、領取救助金，按照現(xiàn)行制度設計需提供獨生子女死亡證明等材料，并進行公示等程序，此類救助方式在很大程度上反而加劇了農(nóng)村失獨老人的情感創(chuàng)傷，也加劇了社會交往的斷裂等生活困境。

四、公民權(quán)利的保障：農(nóng)村失獨老人社會救助體系的構(gòu)建

鑒于農(nóng)村失獨老人社會救助的重要意義，應當以社會正義價值為基本要求，以公民權(quán)利保障為基本出發(fā)點，明確國家在農(nóng)村失獨老人社會救助中的責任，從國家立法、制度構(gòu)建、財政保障及價值引導等多方面采取措施，系統(tǒng)地構(gòu)建農(nóng)村失獨老人社會救助體系。

1、完善社會救助的立法體系

農(nóng)村失獨老人的社會救助作為合法的公民權(quán)利，必須要依靠法律保障。應當明確維護公民權(quán)利的社會正義理念，進行科學立法。一方面要從國家立法層次上確立農(nóng)村失獨老人社會救助的法律地位，效仿西方國家以《社會救助法》的形式保障農(nóng)村失獨老人的社會救助，以解決現(xiàn)有以地方性行政規(guī)章、條例為主的社會救助立法的保障效力問題。另一方面整合現(xiàn)有的老年人權(quán)益保護、失獨家庭經(jīng)濟扶助及社會救助相關單行條例，避免部門保護主義的立法局限及矛盾，協(xié)調(diào)各相關救助主體的救助管理行為，構(gòu)建系統(tǒng)的社會救助管理條例，將農(nóng)村失獨老人納入救助范圍。

2、完善社會救助的制度安排

作為一項制度，其強制屬性決定了社會救助制度的具體安排應有國家權(quán)力為后盾來進行設計，并且制度的具體安排是否科學合理將會制約制度的預期作用發(fā)揮。在社會救助制度安排中，國家應當本著公民權(quán)利維護的價值導向合理進行制度設計。首先，要明確社會救助制度的內(nèi)容體系，在科學的信息統(tǒng)計調(diào)查基礎上，建立農(nóng)村失獨老人的檔案追蹤機制，對農(nóng)村失獨老人的救助需求進行分類定位，除基本經(jīng)濟扶助外，還應該包括老年醫(yī)療、生活照料及社會心理疏導等多方面內(nèi)容。當然，救助制度也不應該僅僅局限于申請后被動救助，可以嘗試構(gòu)建獨生子女家庭的信息動態(tài)管理機制，及時掌握最新的農(nóng)村失獨老人增減情況，以進行及時救助。其次，整合現(xiàn)有農(nóng)村五保救助、農(nóng)村低保等相關救助制度，厘清農(nóng)村失獨老人救助的主要制度依據(jù)，避免交叉重復救助或者部門推諉的可能，譬如對于本無子女的農(nóng)村孤寡老人及政策導向下的失去唯一子女的老人是否應該區(qū)別救助等問題，都需要制度安排的進一步明確。最后，應當明確救助制度的執(zhí)行和落實方面的組織機構(gòu)人員及監(jiān)管機制，對于故意刁難、無視失獨老人人格尊嚴及心理情感的行為進行約束，以保證救助制度能夠真正發(fā)揮作用。

3、優(yōu)化社會救助的國家財政保障

社會救助作為資源再分配的制度安排，需要國家的強力財政支持，從理論及實踐來看，國家財政撥款應當是社會救助資金的主要來源。如果財政缺位，那么社會救助也就無從談起，財政投入及計劃是國家的應盡責任。不論從具體的170元每人每月的標準，還是從我國社會救助支出占GDP比重的較低宏觀數(shù)據(jù)來看，目前都需要進一步加大財政投入，提高農(nóng)村失獨老人的救助水平。當然，社會救助財政撥款的規(guī)模、管理、監(jiān)督機制等財政體制也需要進行相應的調(diào)整。在社會救助資金的籌集中應該進一步明確中央及各級地方政府的救助責任，構(gòu)建“以縱向為主、橫向為輔，縱橫相互補充的財政轉(zhuǎn)移支付模式”，最大限度地為農(nóng)村失獨老人的社會救助提供財政保障。

4、強化社會救助的價值引導

社會救助旨在保護弱勢群體，是現(xiàn)代文明社會對社會正義的基本價值要求。因此，對農(nóng)村失獨老人的社會救助應當貫徹社會正義的基本價值要求。國家應當進行社會教化，在制度設計中，倡導社會大眾致力于追求正義價值。通過宣傳教育、輿論引導以及相應政策扶助，促進社會組織、團體及有能力的公民主動關心幫扶農(nóng)村失獨老人。在保障農(nóng)村失獨老人基本生存的同時，通過科學合理的制度設計及執(zhí)行機制保障其多種利益訴求，提高其社會參與能力，促進其自強、自立及自我救助，從而促成農(nóng)村失獨老人社會救助的長效良性循環(huán)。

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（責任編輯：柯秋萍）