試論政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理

李慶

【摘要】 政府采購(gòu)作為財(cái)政資金的重要支出渠道，面臨著質(zhì)量低劣、資源浪費(fèi)和腐敗尋租等一系列巨大風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)提高政府采購(gòu)資金使用效益、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、促進(jìn)廉政建設(shè)具有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】 政府采購(gòu) 風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)管理

一、政府采購(gòu)的概念和特征

1、政府采購(gòu)的概念

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）中的政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），可進(jìn)一步解釋政府采購(gòu)行為，見(jiàn)表1。

2、政府采購(gòu)特征

（1）采購(gòu)主體龐大。我國(guó)從中央到地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織非常龐大，政府采購(gòu)是社會(huì)總需求的重要組成部分?？梢哉f(shuō)，我國(guó)政府是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)最大的消費(fèi)者，沒(méi)有任何私人采購(gòu)的規(guī)模能與之相比擬。

（2）采購(gòu)對(duì)象廣泛。政府職能的廣泛性決定了政府采購(gòu)對(duì)象品目繁多，從汽車(chē)、家具到武器、航天飛機(jī)等無(wú)所不包，涉及貨物、工程和服務(wù)各個(gè)領(lǐng)域。因此，當(dāng)務(wù)之急是建設(shè)一支懂技術(shù)、懂管理、懂專(zhuān)業(yè)的采購(gòu)隊(duì)伍。

（3）采購(gòu)資金公共。政府采購(gòu)的資金是納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金和以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的借貸資金，來(lái)源于納稅人的稅收和政府公共服務(wù)收費(fèi)。

（4）采購(gòu)政策嚴(yán)明。政府采購(gòu)作為政府公共支出的重要組成部分，由于其規(guī)模巨大，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、支持民族產(chǎn)業(yè)等具有重要的影響。因此，政府采購(gòu)政策具有導(dǎo)向功能。

二、政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

政府采購(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有廉政風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。政府采購(gòu)歷來(lái)是廉政高風(fēng)險(xiǎn)崗位，廉政風(fēng)險(xiǎn)是在政府采購(gòu)活動(dòng)中采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專(zhuān)家等采購(gòu)當(dāng)事人利用職權(quán)之便設(shè)租尋租謀取私利的風(fēng)險(xiǎn);違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)因?yàn)橹饔^故意或?qū)φ甙盐詹粶?zhǔn)確而造成的違反政府采購(gòu)制度規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn);質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)是由于供應(yīng)商偷工減料或故意以次充好使得采購(gòu)對(duì)象與采購(gòu)人預(yù)期或采購(gòu)文件的規(guī)定不符給單位帶來(lái)?yè)p失的風(fēng)險(xiǎn)。

三、政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分析

1、行為主體利益不統(tǒng)一造成的風(fēng)險(xiǎn)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，利益最大化是各個(gè)主體（包括政府）的行動(dòng)目標(biāo)。如果一主體利益的增加是以另一主體利益的減少為代價(jià)，那么必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，行為主體包括三個(gè)方面：采購(gòu)單位（用戶(hù)）、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商。采購(gòu)單位的利益是以盡可能少的財(cái)政資金獲得質(zhì)量高且數(shù)量多的貨物、工程或服務(wù)，提高財(cái)政資金的使用效率。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的利益是通過(guò)組織采購(gòu)活動(dòng)獲得豐厚的收費(fèi)和傭金，其利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于以最少的耗費(fèi)促成最大量的采購(gòu)交易。供應(yīng)商的利益在于通過(guò)參與政府采購(gòu)活動(dòng)，最大限度地獲得商業(yè)利潤(rùn)，其利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于它是否能夠中標(biāo)和取得采購(gòu)合同。三方利益的不統(tǒng)一，有利于相互間監(jiān)督制約，但易導(dǎo)致廉政風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

2、政府采購(gòu)中信息不對(duì)稱(chēng)造成的風(fēng)險(xiǎn)

信息不對(duì)稱(chēng)源于“私有信息”的存在，即交易活動(dòng)中一方知道而另一方不知道或不完全知道的信息。信息不對(duì)稱(chēng)增加了欺詐行為發(fā)生的可能性。政府采購(gòu)是指代表政府的一方與供應(yīng)商之間的交易。不管是集中采購(gòu)還是分散采購(gòu)，都存在信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。在集中采購(gòu)交易中，雖然政府采購(gòu)制度中的“三公”原則使得政府一方將信息及時(shí)公布于眾，讓所有供應(yīng)商前來(lái)參與采購(gòu)，但政府對(duì)廣大供應(yīng)商的“私有信息“仍不能完全掌握，信息表現(xiàn)為“單向”不對(duì)稱(chēng)。在分散采購(gòu)交易中，只有少數(shù)供應(yīng)商能從政府那里獲知采購(gòu)需求信息，而對(duì)于其他供應(yīng)商而言，信息是不對(duì)稱(chēng)的，政府對(duì)單個(gè)供應(yīng)商的各項(xiàng)信息也是不了解的，這種交易存在“雙向”信息不對(duì)稱(chēng)。信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致交易成本增加和效率降低，甚至導(dǎo)致交易失敗，還易產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

四、政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制

1、廉政風(fēng)險(xiǎn)控制

（1）加強(qiáng)政府采購(gòu)制度培訓(xùn)，打造高素質(zhì)采購(gòu)隊(duì)伍。一是自上而下組織政府采購(gòu)人員學(xué)習(xí)本單位組織的采購(gòu)培訓(xùn)內(nèi)容，認(rèn)真參加財(cái)政部組織的《條例》知識(shí)競(jìng)賽。二是根據(jù)《政府采購(gòu)法》和《條例》以及本單位的規(guī)定，制定完善政府采購(gòu)工作流程和采購(gòu)中心崗位責(zé)任制度，規(guī)范政府采購(gòu)行為。三是推行人員準(zhǔn)入制度，組織政府采購(gòu)人員參加崗位考試，凡是通過(guò)考試的人員，頒發(fā)合格證書(shū)，要求采購(gòu)人員持證上崗，從根本上提高采購(gòu)隊(duì)伍整體素質(zhì)。

（2）把握廉政風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵控制點(diǎn)。一是杜絕“化整為零”的現(xiàn)象。按照國(guó)務(wù)院或地方人民政府規(guī)定的采購(gòu)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，嚴(yán)防人為降低競(jìng)爭(zhēng)難度、封閉采購(gòu)信息、與供應(yīng)商串通、滋生腐敗問(wèn)題。二是嚴(yán)防目錄內(nèi)項(xiàng)目自行采購(gòu)行為的發(fā)生。采購(gòu)人應(yīng)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目是中央預(yù)算還是地方預(yù)算，執(zhí)行國(guó)務(wù)院確定公布的集中采購(gòu)目錄或地方的人民政府確定公布的集中采購(gòu)目錄，不可人為增加“自由裁量權(quán)”，將集中采購(gòu)目錄內(nèi)的采購(gòu)項(xiàng)目自行采購(gòu)，而不委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，這種故意規(guī)避集中采購(gòu)的行為也帶有廉政隱患，要嚴(yán)加防范。三是執(zhí)行回避制度。采購(gòu)人員、評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成人員、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組的成員以及詢(xún)價(jià)采購(gòu)中詢(xún)價(jià)小組的人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避，防止相關(guān)人員徇私舞弊，滋生廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（3）全過(guò)程多部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合。加強(qiáng)監(jiān)督力度。采購(gòu)部門(mén)、財(cái)務(wù)、監(jiān)審等相關(guān)部門(mén)要實(shí)施從立項(xiàng)到采購(gòu)到驗(yàn)收的事前、事中和事后全過(guò)程監(jiān)督。對(duì)重大招投標(biāo)活動(dòng)要現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，對(duì)查實(shí)的商業(yè)賄賂等腐敗案件要依法予以重懲。執(zhí)行政府采購(gòu)信息公告制度，暢通社會(huì)監(jiān)督政府采購(gòu)的渠道，借助社會(huì)監(jiān)督力量防范政府采購(gòu)廉政風(fēng)險(xiǎn)。

2、違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)控制

（1）增強(qiáng)采購(gòu)人依法采購(gòu)意識(shí)?！墩少?gòu)法》主要包括總則、政府采購(gòu)當(dāng)事人、政府采購(gòu)方式、政府采購(gòu)程序、政府采購(gòu)合同、質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則九個(gè)方面。涉及到五個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。一是納入政府采購(gòu)范圍的項(xiàng)目必須全部納入政府采購(gòu)范圍，依法實(shí)施政府采購(gòu)，要做到“應(yīng)采盡采”;二是集中采購(gòu)目錄內(nèi)的項(xiàng)目必須依法委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，不得自行采購(gòu);三是達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目要進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目應(yīng)選擇相適應(yīng)的采購(gòu)方式;四是采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品要履行報(bào)批手續(xù)，落實(shí)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品強(qiáng)制和有限采購(gòu)政策，落實(shí)自主創(chuàng)先產(chǎn)品、中小企業(yè)產(chǎn)品有限采購(gòu)政策等;五是按照各種采購(gòu)方式的法定程序組織采購(gòu)，重點(diǎn)包括信息公告、專(zhuān)家抽取、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)等環(huán)節(jié)。

（2）加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)審核控制，使采購(gòu)行為合法合規(guī)。一是計(jì)劃環(huán)節(jié)，政府采購(gòu)計(jì)劃是否與預(yù)算對(duì)應(yīng)，是否包括全部應(yīng)納入采購(gòu)范圍的項(xiàng)目，是否選擇了正確的組織形式和采購(gòu)方式。二是立項(xiàng)環(huán)節(jié)，集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目是否委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，是否按照協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目是否采取公開(kāi)招標(biāo)方式，未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目是否按規(guī)定合理選擇采購(gòu)方式。三是特例品環(huán)節(jié)，涉及進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)的項(xiàng)目是否已事前履行審批手續(xù)，準(zhǔn)備采購(gòu)的項(xiàng)目是否已編入政府采購(gòu)計(jì)劃。涉及節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購(gòu)的，評(píng)分條款及其他條款是否體現(xiàn)強(qiáng)制和優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政策。四是采購(gòu)環(huán)節(jié)，采購(gòu)活動(dòng)是否按照法定程序開(kāi)展，是否在財(cái)政部指定的媒體上發(fā)布信息公告，是否組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、詢(xún)價(jià)小組等，其中的專(zhuān)家應(yīng)在財(cái)政部專(zhuān)家?guī)斐槿。u(píng)分、談判、確定供應(yīng)商是否符合采購(gòu)文件約定。

3、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)控制

（1）做好供應(yīng)商的審查與登記工作。一是資格預(yù)審，政府采購(gòu)管理部門(mén)比照《政府采購(gòu)法》和各行業(yè)的特殊要求，對(duì)投標(biāo)人的基本情況、經(jīng)驗(yàn)和過(guò)去完成類(lèi)似合同的情況、財(cái)務(wù)資信狀況、人員及設(shè)備能力情況等進(jìn)行嚴(yán)格審查，不得違規(guī)將不合格的供應(yīng)商列入儲(chǔ)備庫(kù)，也不得采取種種手段故意刁難合格供應(yīng)商。若出現(xiàn)該種問(wèn)題應(yīng)追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任;二是資格復(fù)審，重點(diǎn)審查供應(yīng)商的諸如假賬、違約或作弊、供應(yīng)商合謀等各種不軌行為，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，采購(gòu)機(jī)構(gòu)及時(shí)終止或取消供應(yīng)商的投標(biāo)資格，避免給采購(gòu)方帶來(lái)?yè)p失;三是資格后審，為了有效地控制質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，在確定中標(biāo)商后，對(duì)中標(biāo)商是否有能力履行合同義務(wù)作進(jìn)一步審查。

（2）做好政府采購(gòu)履約驗(yàn)收工作。政府采購(gòu)履約驗(yàn)收是政府采購(gòu)活動(dòng)的最終環(huán)節(jié)，也是保證政府采購(gòu)質(zhì)量的關(guān)鍵。一要重視驗(yàn)收前的準(zhǔn)備工作，主要是依據(jù)政府采購(gòu)合同，以采購(gòu)合同、招標(biāo)文件和投標(biāo)文件為主，結(jié)合國(guó)家頒布的有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家有關(guān)部門(mén)的檢測(cè)報(bào)告、制造廠商的產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)作為參考，對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的規(guī)格、功能、品質(zhì)等技術(shù)指標(biāo)，包括供貨時(shí)間、售后服務(wù)在內(nèi)的相關(guān)要求確定嚴(yán)格的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此制定具體驗(yàn)收方案。除了驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和具體方案外，驗(yàn)收程序也要嚴(yán)格規(guī)范，避免隨意性和主觀性。標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格、方案清楚、程序明確是保障采購(gòu)產(chǎn)品質(zhì)量的必要條件，同時(shí)保護(hù)了采購(gòu)人和供應(yīng)商雙方的合法權(quán)益。二要根據(jù)常規(guī)項(xiàng)目與特殊項(xiàng)目采取靈活的驗(yàn)收方式。常規(guī)的采購(gòu)項(xiàng)目在供應(yīng)商履約后按照通常的驗(yàn)收程序進(jìn)行驗(yàn)收，對(duì)一些具有特殊性的項(xiàng)目可采取定期回訪、臨時(shí)跟蹤與分段式驗(yàn)收等更有效的驗(yàn)收方式，避免一次性驗(yàn)收可能造成的售后服務(wù)不到位的現(xiàn)象。此外，對(duì)重大的和技術(shù)復(fù)雜的政府采購(gòu)項(xiàng)目要組織評(píng)委和專(zhuān)家進(jìn)行聯(lián)合驗(yàn)收。

（3）加大對(duì)違規(guī)供應(yīng)商的懲罰力度。對(duì)于提供虛假材料、未按規(guī)定履行合同義務(wù)、出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量隱患的供應(yīng)商，按照《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理，包括對(duì)其罰款、列入不良行為記錄名單、沒(méi)收違法所得、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、追究刑事責(zé)任等，將政府采購(gòu)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 馬海濤、姜愛(ài)華：我國(guó)政府采購(gòu)制度研究[M].北京大學(xué)出版社，2007.

（責(zé)任編輯：柯秋萍）