新型城鎮(zhèn)化背景下的土地管理制度改革

夏世茂

廣東華遠國土工程有限公司 528400

摘要：土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎和保障，而在推進新型城鎮(zhèn)化過程中與現(xiàn)行土地管理制度存在諸多矛盾，這是土地管理制度改革的主要動因。本文在分析和論述現(xiàn)行土地管理制度存在的問題，探討了在新型城鎮(zhèn)化背景下推進土地管理制度改革的思路與對策。

關鍵詞：土地管理制度；存在問題；改革；新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是一個國家實現(xiàn)現(xiàn)代化必然要經歷的過程，一方面農村人口向城鎮(zhèn)集中為城鎮(zhèn)發(fā)展提供充足的勞動力，另一方面城鎮(zhèn)發(fā)展釋放巨大的內需潛力，促進經濟長期穩(wěn)定發(fā)展。而土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎要素和支撐要件，因為城鎮(zhèn)化進程中土地是城鎮(zhèn)建設用地的保障，土地的資本價值為城鎮(zhèn)建設提供資金支持[1]。新型城鎮(zhèn)化是為了與過去那種片面追求發(fā)展規(guī)模、粗放式的城鎮(zhèn)化模式相區(qū)別，按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出的目標框架，新型城鎮(zhèn)化是“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的具有“中國特色”的城鎮(zhèn)化。然而在新型城鎮(zhèn)化過程中土地問題再次成為影響發(fā)展成效的關鍵因素，人地失調以及土地利用的矛盾和沖突是其主要癥結[2]，而引起這些矛盾和沖突的根源就有土地管理制度不健全之故，因此本文對新型城鎮(zhèn)化背景下的土地管理制度改革進行了探討。

1 新型城鎮(zhèn)化背景下的土地管理制度存在的問題

1.1 土地利用矛盾和沖突的表現(xiàn)

在城鎮(zhèn)化過程中土地利用存在的矛盾和沖突主要表現(xiàn)在以下方面：（1）城鎮(zhèn)內建設用地引起的矛盾，例如建設用地利用人之間、利用人與農用地利用人之間、未用地權利人之間發(fā)生矛盾和沖突；（2）城鎮(zhèn)之間土地利用引起的矛盾，例如本地居民土地利用造成相鄰地區(qū)環(huán)境污染，本地居民與相鄰地區(qū)居民在自然資源利用、歷史文化遺產保護中引發(fā)的沖突，本地區(qū)與相鄰地區(qū)共同資源開發(fā)中的產生的沖突等。發(fā)生這些矛盾和沖突的根源在于：（1）土地利用粗放，盲目擴張，用一句話概括就是“土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”，說明人口與用地規(guī)模配置失去平衡；（2）土地開發(fā)強度過大，超過了資源環(huán)境的承載力，說明人口與用地在空間布局上失之于協(xié)調；（3）城鎮(zhèn)建設過分依賴低成本征地和大量賣地的模式已經難以為繼，說明人口與用地在分配上不恰當；（4）城鄉(xiāng)二元割裂模式，說明城鄉(xiāng)人口與用地權利上不平等。

1.2 土地管理制度法律方面的問題

土地利用矛盾和沖突是由土地管理制度中的不足引起的，而土地管理制度問題的根源又是立法方面的缺陷造成的。土地管理制度的法律基礎是《土地管理法》，它在1986年由全國人大審議通過，1987年實施，先后經歷1988年、1998年和2004年三次修訂。這部法律賦予的土地管理制度被稱之為“世界上最嚴格的土地管理制度”，但實施過程中并未如立法者意愿充分發(fā)揮作用，反而在堅持“耕地保護”方面，全國實際耕地保有量逐年遞減，其原因據認為是中央政府各項土地管理目標之間不協(xié)調、地方政府與中央政府之間目標利益需求等方面不一致。而《土地管理法》與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應之處，主要有四點：（1）土地資源配置本應由市場決定，但卻由政府主導，也就是土地利用管理主體角色錯位；（2）土地利用管理內容不統(tǒng)一，管理權分割導致管理內容分散；（3）土地利用管理對象缺失，對土地利用外部性問題無能為力；（4）土地利用管理缺乏激勵手段。

1.3 地方土地管理制度面臨的問題

這些問題主要是：（1）各類規(guī)劃因編制周期、依據、期限等不統(tǒng)一，造成規(guī)劃沖突，而與城鎮(zhèn)布局優(yōu)化要求不一致；（2）沒有形成節(jié)約集約用地內生機制，土地利用效率低；（3）土地占補平衡的壓力大，耕地保護制度不完善；（4）“城鄉(xiāng)二元結構”導致城鄉(xiāng)要素難以順暢流動，農村土地管理制度改革面臨突破難題；（5）土地市場配置機制不完善，市場調節(jié)功能弱。

2 推進土地管理制度改革的思路與對策

2.1 準確把握土地管理制度改革的大方向和基本原則

首先，土地管理制度改革必須堅持社會主義土地公有制這個大前提不動搖，這是維護土地占有及分配公平、保障政治穩(wěn)定、維持社會和諧安定的基石。其次，為了保護耕地和生態(tài)用地，并提高節(jié)約集約用地比例，必須堅持和不斷完善土地用途管制制度。再次，為了充分發(fā)揮土地資源配置的市場決定性作用，以及通過轉變政府職能更好地發(fā)揮政府作用，必須堅持土地管理制度改革的市場取向不變。最后，必須堅持走新型城鎮(zhèn)化道路，切切實實地提高城鎮(zhèn)化質量水平。

2.2 以可持續(xù)利用定位土地利用管理目的

土地利用管理的最終目的只能是可持續(xù)利用土地，并以促進社會經濟可持續(xù)發(fā)展作為終極目標?？沙掷m(xù)利用土地一方面是土地的多樣化利用，以維持生態(tài)平衡為目標，合理分配土地的生產功能和生態(tài)功能；另一方面開發(fā)利用土地必須做到可持續(xù)產出，也就是對土地的利用不能超出生態(tài)系統(tǒng)的容量限制以及資源環(huán)境的承載力。在這個基礎上重新定位土地利用管理的目的，《土地管理法》著重保護土地的生產功能，還應該在保護生態(tài)系統(tǒng)方面加以完善，這樣才能做到可持續(xù)利用土地。

2.3 推動“多規(guī)合一”規(guī)劃體系建設

“多規(guī)合一”是有效解決各規(guī)劃自成體系、內容沖突以及不同規(guī)劃之間缺乏銜接、協(xié)調等問題的關鍵行為，也是提高政府對土地的空間管控能力，實現(xiàn)集約、高效、可持續(xù)利用土地的重要手段，還是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設和社會經濟發(fā)展統(tǒng)一藍圖的基礎措施。目前，我國許多城市已成功開展了“多規(guī)合一”試點，有條件地區(qū)應積極推動和實施。

2.4 創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用模式以提高土地利用率

創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用模式可考慮以下幾方面：（1）創(chuàng)新城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)機制，例如對舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、違建建筑的改造和拆除。（2）創(chuàng)新工礦廢棄地復墾利用機制，如選擇集中連片的工礦廢棄地進行復墾利用。（3）建立差別化供地制度，創(chuàng)新用地供地方式，如針對不同行業(yè)類型的城鎮(zhèn)，限制產能過剩、高污染、高能耗項目用地，鼓勵產業(yè)升級；再如鼓勵使用存量建設用地“以存量換增量”。

2.5 穩(wěn)妥推進農村土地管理制度改革

農村土地管理制度改革必須堅守底線，即農村集體土地所有制不能變，耕地不能減少，糧食產量不能降低，農民利益必須得到保障，然后審慎開展農村土地產權制度改革，深化征地制度改革，規(guī)范集體建設用地流轉，加強農村宅基地管理，推進農村土地綜合整治等。應創(chuàng)新征地機制，減少政府干預；應提高征地補償標準，以增加農民個人土地增值收益；積極探索多元化的失地農民保障機制等。

2.6 創(chuàng)新耕地占補平衡機制，緩解耕地保護和生態(tài)保護壓力

應探索建立耕地保護基金制度，提高耕地保護的積極性，如為承擔耕地保護的農民提供養(yǎng)老保險，完善農民社會保障體系。應探索建立耕地后備資源市場化機制，如建立補充耕地指標交易機制，鼓勵社會資本投資農田整治、農業(yè)科技等。應探索建立新增耕地儲備制度，對于不能補充耕地的建設單位應繳納耕地開墾費，由政府補充落實耕地。

3 結語

新型城鎮(zhèn)化是國家為保持經濟長期穩(wěn)定較快發(fā)展所做出的重大決策，而在這個進程中土地是基本保障，為了有效解決土地使用、配置中的矛盾和沖突，必須對現(xiàn)行土地管理制度進行改革，然而土地管理制度的改革牽涉到多方面的因素與利益關系，所以必須穩(wěn)步推進、積極探索，以確保改革卓有成效，并為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供堅強的支撐。

參考文獻：

[1] 伍美茹，陳志剛. 淺析新型城鎮(zhèn)化的土地支撐[J]. 國土資源情報，2014（11）：37-40.

[2] 操小娟. 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用管理制度的立法構架——兼論《土地管理法》及其修改[J]. 社會科學輯刊，2015（1）：62-66.