《氣候變化應(yīng)對(duì)法》制定時(shí)如何規(guī)定公眾參與？（下）

常紀(jì)文　焦一多　湯方晴

摘要：法律的實(shí)施離不開(kāi)公眾的支持，如何引導(dǎo)公眾有序、有效參與應(yīng)對(duì)氣候變化，是《氣候變化應(yīng)對(duì)法》制定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。目前，各界在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的立法定位，氣候變化應(yīng)對(duì)中公眾參與的必要性，氣候變化應(yīng)對(duì)立法中的公眾概念，氣候變化應(yīng)對(duì)中公眾參與的情形、方式、環(huán)節(jié)、程序和保障，碳排放交易市場(chǎng)的公眾參與，氣候變化應(yīng)對(duì)的公益訴訟，公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的法律體系建設(shè)，公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的法律規(guī)定方式等方面，既存在某些共識(shí)，也存在一定分歧，值得制定《氣候變化應(yīng)對(duì)法》時(shí)參考和借鑒?？茖W(xué)、全面、合理、可操作的體制制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，有利于發(fā)揮公眾的法治主體地位，壯大應(yīng)對(duì)氣候變化的力量，形成政府、社會(huì)、市場(chǎng)參與氣候變化的平衡格局，促進(jìn)三方良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：氣候變化；應(yīng)對(duì)；立法；公眾參與

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.007

中圖分類(lèi)號(hào)：X197 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6444（2015）05-0027-06

（續(xù)接2015年第4期31頁(yè)）

7 《氣候變化應(yīng)對(duì)法》如何規(guī)定公眾參與的保障措施

7.1 立法問(wèn)題

充分保障氣候變化應(yīng)對(duì)中的公眾參與，須建立多元共治的治理體系。因此，有必要協(xié)調(diào)公眾與政府之間的關(guān)系，形成包括政府、企業(yè)、公眾等多主體在內(nèi)的共治體系，建立宣傳教育、財(cái)政支持等保障措施。

在宣傳教育方面，有的專(zhuān)家認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)民眾對(duì)氣候變化的認(rèn)知程度仍舊較低，還處在較淺的層次，尚未形成能有效指導(dǎo)自己行為的氣候變化意識(shí)和環(huán)境意識(shí)，因此，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》應(yīng)重視公眾對(duì)氣候變化認(rèn)識(shí)的規(guī)定設(shè)置，讓公眾感受到自己的權(quán)利和義務(wù)。有的專(zhuān)家進(jìn)一步指出，保障公眾參與需要加強(qiáng)宣傳教育，但宣傳教育活動(dòng)是需要成本的，政府應(yīng)當(dāng)將宣傳教育所需的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算和規(guī)劃，特別是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政支持，以保障宣傳教育活動(dòng)的長(zhǎng)期性、有效性。

在支持措施方面，不僅要充分發(fā)揮已有環(huán)境保護(hù)制度和措施的作用，同時(shí)還要綜合運(yùn)用市場(chǎng)、科學(xué)技術(shù)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償?shù)戎贫群痛胧?，?lái)完善氣候變化應(yīng)對(duì)公眾參與的制度保障體系。目前，我國(guó)在公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)方面的支持制度主要有認(rèn)證標(biāo)識(shí)、可再生能源電價(jià)費(fèi)用補(bǔ)償、氣候變化信息收集與發(fā)布等。總的來(lái)看，還有所欠缺，具體如下：

對(duì)于經(jīng)濟(jì)支持措施，有的專(zhuān)家提出，將政府的財(cái)政資金和公共資金更多地投放于公眾參與領(lǐng)域，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與氣候變化應(yīng)對(duì)的積極性，建立表彰獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制，對(duì)于有利于提高全民低碳意識(shí)、改善生態(tài)環(huán)境、提高社會(huì)適應(yīng)氣候變化能力的行為，給予必要的鼓勵(lì)和支持；對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境、浪費(fèi)能源的違法主體，進(jìn)行批評(píng)教育，并作出必要的處罰。還有的專(zhuān)家認(rèn)為，應(yīng)設(shè)立氣候變化補(bǔ)償機(jī)制，如對(duì)低碳生產(chǎn)方式和低碳消費(fèi)方式進(jìn)行補(bǔ)償，既著眼于補(bǔ)償，又著眼于發(fā)展，有利于補(bǔ)償和發(fā)展有機(jī)結(jié)合的實(shí)現(xiàn)，尤其是要重視建立社會(huì)公眾參與的多元補(bǔ)償方式，如通過(guò)設(shè)立各種補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金，對(duì)那些為適應(yīng)氣候變化而作出貢獻(xiàn)的企業(yè)、組織和個(gè)人給予一些補(bǔ)償。為了維護(hù)氣候變化受害者的合法權(quán)益，在當(dāng)前法律法規(guī)尚無(wú)相關(guān)規(guī)定的情況下，可以考慮在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中先行建立相關(guān)的救助或補(bǔ)償制度，以彌補(bǔ)或減輕其經(jīng)濟(jì)損失，保護(hù)其參與氣候變化應(yīng)對(duì)的積極性。

對(duì)于能力支持措施，有的專(zhuān)家提出，應(yīng)建立為公眾提供必要信息的統(tǒng)一信息平臺(tái)，并拓寬個(gè)人獲悉氣候變化相關(guān)信息的途徑，如結(jié)合現(xiàn)代通訊技術(shù)的發(fā)展，利用門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、手機(jī)軟件等手段發(fā)布信息。要做到信息公開(kāi)是常態(tài)、不公開(kāi)是例外，不僅要公開(kāi)相關(guān)法律、法規(guī)、政策以及數(shù)據(jù)信息，還要適度公開(kāi)一些財(cái)政資金的使用情況、企業(yè)行為以及企業(yè)所在行業(yè)的信息。還應(yīng)鼓勵(lì)具備相應(yīng)能力的社會(huì)組織開(kāi)展監(jiān)測(cè)和發(fā)布?xì)夂蜃兓嚓P(guān)信息。企業(yè)界的代表認(rèn)為，保障公眾參與、解決氣候變化問(wèn)題，最終得依靠技術(shù)進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定一些具體條款，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)參與技術(shù)進(jìn)步。

對(duì)于政府支持措施，一些民間組織代表認(rèn)為，保障氣候變化應(yīng)對(duì)中的公眾參與，一方面要保障公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的條件，暢通公眾參與的渠道；另一方面，還要關(guān)注公眾與政府之間協(xié)調(diào)關(guān)系甚至互信關(guān)系的建立等。為此，要大力培育和發(fā)展與生態(tài)、環(huán)保、節(jié)能、扶貧、減災(zāi)相關(guān)的志愿者隊(duì)伍，并建立公眾參與聯(lián)系機(jī)制，如政府相關(guān)主管部門(mén)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織，建立直接聯(lián)系渠道，如設(shè)置熱線(xiàn)、舉辦開(kāi)放日等，讓公眾與相關(guān)法律實(shí)體單位有更多的溝通和交流。為了保障公眾參與的效果，應(yīng)當(dāng)建立公眾參與意見(jiàn)反饋制度，讓政府來(lái)解釋哪些意見(jiàn)被采納、哪些意見(jiàn)沒(méi)有被采納、哪些意見(jiàn)以后可以采納等，使公眾參與制度落地，發(fā)揮實(shí)際作用。在歐洲，建立政府與公眾的互信是十分必要的。例如，德國(guó)聯(lián)邦層面的氣候保護(hù)方案，由于沒(méi)有將所有的利益相關(guān)方引入，導(dǎo)致其在實(shí)施中面臨各種阻力；而其北威州則更加注重措施實(shí)施過(guò)程中的公眾參與，培育公眾的使命感和責(zé)任感，該州采用類(lèi)似于圓桌會(huì)議的協(xié)商方式，逐漸形成一種參與文化，形成政府與公眾、政府與企業(yè)之間的互信，從而推動(dòng)氣候變化政策的落實(shí)。有的德國(guó)專(zhuān)家指出，公眾參與不僅僅意味著公眾可以參與法律制定、政府決策、法律實(shí)施，還意味著公眾有權(quán)將其意見(jiàn)反饋給政府，為政府現(xiàn)階段和下一階段的決策提供參考。由于不同利益主體往往發(fā)表不一致的意見(jiàn)，因此，德國(guó)公眾表達(dá)的意見(jiàn)往往不能主導(dǎo)國(guó)家法律、法規(guī)、政策的制定，只能作為國(guó)家決策的參考。

7.2 立法建議

讓公眾參與變成自覺(jué)行動(dòng)，教育必不可少。因?yàn)樯鐣?huì)各階層的看法、認(rèn)知不同，氣候變化應(yīng)對(duì)還沒(méi)有成為全民行動(dòng)。為此，我國(guó)提出的氣候變化應(yīng)對(duì)規(guī)劃就包括全社會(huì)參與的內(nèi)容。2013年，國(guó)家設(shè)立了“全國(guó)低碳日”，其目的在于通過(guò)宣傳、教育來(lái)提高公眾對(duì)氣候變化的認(rèn)知，培育公眾的氣候變化意識(shí)。這些措施，都需要《氣候變化應(yīng)對(duì)法》予以確認(rèn)。

保障公眾參與應(yīng)對(duì)氣候變化的措施是多方面的，除了各種形式的宣傳教育措施外，還要采取以下幾類(lèi)保障措施：一是完善信息公開(kāi)制度，提供各種條件，暢通公眾獲取信息、知識(shí)的渠道，為科學(xué)參與奠定基礎(chǔ)；二是通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償、救助、懲罰等具體的刺激措施，保證公眾參與的積極性，懲罰違法行為；三是借鑒德國(guó)北威州經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)制度建設(shè)，做好政府與公眾、政府與企業(yè)、公眾與企業(yè)之間的有效協(xié)調(diào)，建立信息反饋機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)界、工業(yè)界、公眾與政府逐步建立互信，形成公眾參與氛圍和文化，逐步建立多元共治、協(xié)同治理的治理體系。

我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面提出政府主導(dǎo)、公眾參與、多元主體共治的治理理念，其原因在于我國(guó)國(guó)情和西方的市民社會(huì)有很大不同。因此，在公眾參與的問(wèn)題上，我國(guó)更強(qiáng)調(diào)政府的作用。在氣候變化應(yīng)對(duì)的問(wèn)題上，政府不僅是信息的發(fā)布者，還是制度的設(shè)計(jì)者和供給者。而公眾則側(cè)重于對(duì)法律、政策的實(shí)施情況進(jìn)行反饋，從而為政府的行為提供建議或指引。目前，公眾對(duì)于履行義務(wù)無(wú)太多意識(shí)。公眾素質(zhì)越高，就會(huì)越主動(dòng)履行自己義務(wù)。因此，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，說(shuō)明氣候變化的危害和影響，獲得公眾的理解與支持，引導(dǎo)其踐行低碳生活。否則，公眾就會(huì)抵制政府的主導(dǎo)。為此，在進(jìn)行保障公眾參與應(yīng)對(duì)氣候變化措施的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取自上而下的引導(dǎo)和自下而上的參與相結(jié)合的方式。

在保障措施的落實(shí)方面，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》制定時(shí)應(yīng)當(dāng)注重措施的實(shí)際效果。如在德國(guó)，常常會(huì)發(fā)生政府和專(zhuān)家作出了詳實(shí)的調(diào)研報(bào)告，卻無(wú)人問(wèn)津的情況。對(duì)此，德國(guó)北威州將調(diào)研報(bào)告制作成能夠引起人們閱讀興趣的漫畫(huà)書(shū)，并免費(fèi)發(fā)放，調(diào)動(dòng)各方興趣，產(chǎn)生了很好的效果，這值得我國(guó)借鑒。

8 《氣候變化應(yīng)對(duì)法》如何規(guī)定碳排放市場(chǎng)交易的公眾參與

8.1 立法問(wèn)題

就公眾參與溫室氣體排放市場(chǎng)交易的必要性和方式而言，一些專(zhuān)家認(rèn)為，我國(guó)公眾不僅是氣候變化的直接受害者，還是維護(hù)自身氣候利益的最好保護(hù)者，公眾可以通過(guò)自身參與市場(chǎng)交易和市場(chǎng)產(chǎn)品選擇的行為，來(lái)減緩氣候變化帶來(lái)的影響，進(jìn)而維護(hù)其自身利益。如在德國(guó)能源轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，可再生能源等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用有很大一部分由公眾在投資市場(chǎng)中主動(dòng)承擔(dān)。在投資中，公眾因投資金融產(chǎn)品增加了收入，也支持了德國(guó)的能源轉(zhuǎn)型，減緩了氣候變化帶來(lái)的影響。在我國(guó)，除了創(chuàng)造條件使公眾參與低碳市場(chǎng)投資外，還可以通過(guò)引導(dǎo)公眾實(shí)行低碳消費(fèi)，選擇低碳產(chǎn)品、淘汰高碳產(chǎn)品，從而倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減緩、適應(yīng)氣候變化的目的?；诖?，我國(guó)一直鼓勵(lì)公眾特別是企業(yè)參與碳排放市場(chǎng)交易，充分發(fā)揮其市場(chǎng)主體作用，如國(guó)家發(fā)改委制定了《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》，試圖通過(guò)開(kāi)展低碳產(chǎn)品認(rèn)證向公眾提供更多信息，鼓勵(lì)公眾自覺(jué)地選擇低碳產(chǎn)品。在制定《氣候變化應(yīng)對(duì)法》時(shí)也可以考慮引入此方式。

企業(yè)界代表從公眾參與碳排放交易的角度出發(fā)，認(rèn)為公眾參與碳排放交易就是參與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，具有4大重要作用：一是公眾參與碳排放交易，可以使交易價(jià)格成為連續(xù)價(jià)格并趨于穩(wěn)定；二是增加交易人數(shù)和次數(shù)，有利于防范碳排放交易市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；三是有利于提高市場(chǎng)交易效率，降低碳排放交易成本；四是有利于提高全民參與意識(shí)。同時(shí)，他們還指出，公眾參與碳排放交易的方式與股票交易的方式一樣，較為簡(jiǎn)單、便利。

8.2 立法建議

公眾參與碳排放市場(chǎng)交易是公眾參與應(yīng)對(duì)氣候變化的有效手段，通過(guò)公眾尤其是廣大個(gè)人、社會(huì)組織和企業(yè)等市場(chǎng)主體的投資和交易行為，可以有效促使市場(chǎng)需求朝低碳方向轉(zhuǎn)變，進(jìn)而培育人們的低碳意識(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)以及國(guó)家發(fā)展策略的調(diào)整，從而引導(dǎo)全社會(huì)參與到應(yīng)對(duì)氣候變化的活動(dòng)中來(lái)，推動(dòng)包括《氣候變化應(yīng)對(duì)法》在內(nèi)的氣候變化法律法規(guī)得以貫徹落實(shí)。

發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明，促進(jìn)公眾對(duì)減緩和適應(yīng)氣候變化市場(chǎng)的投資和交易，特別是設(shè)立氣候變化金融產(chǎn)品、參與碳排放權(quán)交易，可以撬動(dòng)數(shù)額龐大的民間資金市場(chǎng)。為此，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》應(yīng)當(dāng)建立與氣候變化應(yīng)對(duì)有關(guān)的市場(chǎng)，鼓勵(lì)投資和交易，鼓勵(lì)消費(fèi)選擇，并建立碳排放權(quán)初始配額、排放權(quán)交易規(guī)則等，促進(jìn)市場(chǎng)的規(guī)范化。

9 《氣候變化應(yīng)對(duì)法》如何對(duì)待公益訴訟

9.1 立法問(wèn)題

對(duì)于是否要在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定公益訴訟的問(wèn)題，各界意見(jiàn)分歧很大。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，對(duì)于污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，符合法定條件的社會(huì)組織可以對(duì)其提起環(huán)境民事公益訴訟，但對(duì)于政府的行政行為和企業(yè)過(guò)度排放溫室氣體的行為是否可以提起公益訴訟，目前尚未有明確規(guī)定。

有的專(zhuān)家認(rèn)為，制定《氣候變化應(yīng)對(duì)法》時(shí)，可以通過(guò)擴(kuò)張解釋《環(huán)境保護(hù)法》的公益訴訟制度，將政府行為和過(guò)度排放溫室氣體的行為也納入環(huán)境民事公益訴訟的對(duì)象，考慮允許符合一定條件的公眾，對(duì)違法排放溫室氣體的企業(yè)或者違反氣候變化應(yīng)對(duì)法律規(guī)定的企業(yè)提起民事公益訴訟，從而使公眾能全方位地參與和監(jiān)督政府和企業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化的工作。有的專(zhuān)家則提出了相反觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為按照2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，公益訴訟針對(duì)的行為是直接污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公眾利益的行為，行為主體僅是公民和企業(yè)等非公權(quán)主體，不包括政府的行政行為，而且即使把政府的行政行為包括進(jìn)去，其因果關(guān)系的認(rèn)定、舉證責(zé)任的分擔(dān)、訴訟請(qǐng)求等目前都尚不具備可以實(shí)際適用的條件。此外，在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定公益訴訟制度的另一難點(diǎn)則是對(duì)溫室氣體的認(rèn)定，當(dāng)前我國(guó)尚未將全部溫室氣體特別是二氧化碳這一主要的溫室氣體認(rèn)定為環(huán)境污染物，再加上依當(dāng)前條件無(wú)法確定造成生態(tài)破壞、社會(huì)公共利益損害的溫室氣體排放量，因而無(wú)法適用新《環(huán)境保護(hù)法》針對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為設(shè)立的公益訴訟規(guī)定，從而使得符合法定條件的社會(huì)組織就氣候變化問(wèn)題提起公益訴訟困難重重。

9.2 立法建議

按照公平、公正的法律基礎(chǔ)規(guī)則，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》應(yīng)為公眾因氣候變化而受到的損害提供救濟(jì)途徑。其原因在于，氣候變化所帶來(lái)的損害與環(huán)境污染損害有所不同，當(dāng)公眾遭受損害時(shí)，環(huán)境污染損害有法定的救濟(jì)途徑和方式，而氣候變化受害者卻沒(méi)有有效的法律救濟(jì)手段來(lái)彌補(bǔ)自己的損失。只要不違反常識(shí)，若個(gè)人或社會(huì)組織可以對(duì)政府或違法排放溫室氣體的企業(yè)提起行政或民事公益訴訟，可以有效保障自身合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，也未嘗不可。但是，

我國(guó)當(dāng)前的《行政訴訟法》等訴訟法律和相關(guān)環(huán)保、氣候變化應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)并未對(duì)行政公益訴訟作出任何規(guī)定，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》設(shè)立氣候變化應(yīng)對(duì)的行政公益訴訟缺乏基本法的規(guī)定基礎(chǔ)，且在實(shí)際操作層面，無(wú)論是因果關(guān)系的認(rèn)定，還是舉證責(zé)任的分配，尚不具備實(shí)施行政公益訴訟的條件。另外，無(wú)論從理論上還是現(xiàn)實(shí)上，規(guī)定氣候變化應(yīng)對(duì)的民事公益訴訟制度也有現(xiàn)實(shí)難處，因?yàn)榇髿馕廴镜挠绊懯菂^(qū)域性的，可以在一國(guó)范圍內(nèi)建立公益訴訟，而溫室氣體的影響是全球性的，如果允許公益訴訟，那么中國(guó)、美國(guó)、歐盟的公眾可以相互起訴對(duì)方企業(yè)，就可能導(dǎo)致混亂。在行政公益訴訟方面，很多訴訟是針對(duì)應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)管職責(zé)的政府的，由于氣候變化是一個(gè)全球性問(wèn)題，而實(shí)際上沒(méi)有跨國(guó)的政府，起訴誰(shuí)成為一個(gè)大難題。基于此，在制定《氣候變化應(yīng)對(duì)法》時(shí)，建議暫時(shí)不規(guī)定行政公益訴訟制度。對(duì)于民事公益訴訟制度，可以參照2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，規(guī)定符合條件的社會(huì)組織可以對(duì)企業(yè)和個(gè)人違反規(guī)定排放溫室氣體、破壞碳匯這兩類(lèi)行為，在中國(guó)的法院享有民事公益訴訟權(quán)。

10 公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的法律體系建設(shè)

10.1 立法問(wèn)題

對(duì)于公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的法律體系建設(shè)，一些專(zhuān)家建議，可以借鑒歐盟及其成員國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，形成層次清晰、規(guī)定細(xì)致的法律體系。有些專(zhuān)家提出不同觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為中國(guó)與德國(guó)的現(xiàn)實(shí)立法和發(fā)展差距一樣，存在大約20年的時(shí)間差，歐盟立法規(guī)定的一些制度和措施，是基于其發(fā)展較為成熟和穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)，而這與處于快速發(fā)展階段的中國(guó)有很大區(qū)別，因此難以被中國(guó)的立法全部借鑒。而且中國(guó)的立法模式更為強(qiáng)調(diào)法律的普遍適用性，具有宜粗不宜細(xì)的傳統(tǒng)，借鑒歐盟的做法作出嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的規(guī)定存在難度。因此，公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的法律體系建設(shè)，可以定向借鑒和吸收歐盟的部分經(jīng)驗(yàn)，主要還得基于中國(guó)的國(guó)情和傳統(tǒng)。在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中對(duì)公眾參與作出原則性規(guī)定的同時(shí)，可以制定《氣候變化應(yīng)對(duì)公眾參與條例》等行政法規(guī)和規(guī)章，制定或者修改其他相關(guān)的支持性法律、法規(guī)和規(guī)章，細(xì)化、完善和協(xié)調(diào)公眾參與的規(guī)定，從而形成完整的公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)法律體系。

關(guān)于《氣候變化應(yīng)對(duì)法》與程序法、行政法的關(guān)系，有的專(zhuān)家認(rèn)為公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)，不僅需要《氣候變化應(yīng)對(duì)法》提供法律依據(jù)，也需要《行政訴訟法》、《民事訴訟法》等法律法規(guī)的支持。公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)，不應(yīng)僅僅依靠《氣候變化應(yīng)對(duì)法》作出的部分規(guī)定，因?yàn)槠浞商匦詻Q定了該法僅能就公眾參與作出原則性、綜合性規(guī)定，而難以對(duì)公眾參與作出全面設(shè)定。以公眾行使監(jiān)督權(quán)為例，其要提起民事或行政訴訟就需要相關(guān)程序法的支持。因此，還要通過(guò)修改和制定相關(guān)法律法規(guī)，來(lái)保障公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)。

關(guān)于《氣候變化應(yīng)對(duì)法》與地方氣候變化應(yīng)對(duì)立法的關(guān)系，有的專(zhuān)家結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際指出，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方針對(duì)公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)工作率先開(kāi)展立法工作，從而為制定公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的全國(guó)性條例提供經(jīng)驗(yàn)。在德國(guó)，盡管在聯(lián)邦層面尚未制定綜合性的氣候保護(hù)法律，也未對(duì)公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)作出全國(guó)性的法律規(guī)定，但由于各州均享有獨(dú)立的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)，因而德國(guó)的地方立法往往可以走在國(guó)家立法的前面，如德國(guó)的北威州、萊法州則制定了包括鼓勵(lì)和規(guī)范公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的氣候保護(hù)立法，并被其他州效仿。在我國(guó)，地方可以率先開(kāi)展氣候變化應(yīng)對(duì)立法的原因和基礎(chǔ)有兩點(diǎn)：一是我國(guó)幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)的氣候條件、生態(tài)環(huán)境差異性較大，地方優(yōu)先立法更能夠體現(xiàn)該地區(qū)的氣候特性，從而有針對(duì)性地減緩和適應(yīng)氣候變化所帶來(lái)的影響；二是我國(guó)的《立法法》、2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案的通知》和2009年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，均為地方開(kāi)展氣候變化應(yīng)對(duì)立法提供了法律和政策依據(jù)。

10.2 立法建議

公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)實(shí)際上是公眾參與環(huán)境管理事項(xiàng)、參與環(huán)境保護(hù)與治理的一個(gè)縮影，完善公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)方面的立法，實(shí)際上也是完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的立法。此外，我國(guó)的法律制定講究法律體系，即重視法律之間的銜接與聯(lián)系。因此，在完善公眾參與應(yīng)對(duì)氣候變化的立法方面，也要講究法律體系建設(shè)。

我國(guó)憲法和法律賦予公民享有知情權(quán)、參與權(quán)以及表達(dá)意見(jiàn)的公眾參與權(quán)利。在環(huán)境保護(hù)方面，我國(guó)通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)，對(duì)公眾參與作出了規(guī)定。然而，在氣候變化應(yīng)對(duì)方面尚無(wú)對(duì)公眾參與的法律規(guī)定。在建設(shè)國(guó)家治理體系和強(qiáng)調(diào)人民法治主體地位的年代，法律不可能把所有的公眾參與問(wèn)題都放在一部法律之中予以解決，公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)不僅要在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中予以基礎(chǔ)性規(guī)定，還要在其他氣候變化相關(guān)法規(guī)和規(guī)章以及其他相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)中予以體現(xiàn)，從而形成完整的屬于氣候變化領(lǐng)域的公眾參與法律體系。但是無(wú)論如何，制定《氣候變化應(yīng)對(duì)公眾參與條例》，對(duì)公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)予以相對(duì)具體和周密的規(guī)定，是必需的。

氣候變化立法不僅是國(guó)家的立法責(zé)任，還是地方的立法義務(wù)。立法要留足探索空間，如法律規(guī)定太硬、要求太高，可能使法律難以被遵守，損害法律的尊嚴(yán)。可以考慮讓發(fā)達(dá)地區(qū)先探索，讓落后地區(qū)去追趕。基于此，地方可以結(jié)合本地情況，率先開(kāi)展公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的立法工作。如2014年河北省人大常委會(huì)制定《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》，就為國(guó)家今后出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》提供了參考和借鑒。再以可再生能源立法為例，一些地方的先期立法對(duì)國(guó)家制定《可再生能源法》提供了極大助力和重要支撐。

11 公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的法律規(guī)定方式

11.1 立法問(wèn)題

關(guān)于公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)具體內(nèi)容的規(guī)定，有的專(zhuān)家認(rèn)為，要在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》總則中強(qiáng)化公眾參與的實(shí)質(zhì)性規(guī)定；也有的專(zhuān)家認(rèn)為，對(duì)公眾參與權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，不要過(guò)細(xì)；有的專(zhuān)家指出，在規(guī)定氣候變化應(yīng)對(duì)的公眾參與時(shí)，權(quán)利和義務(wù)要互相對(duì)應(yīng)，比例要均衡。

關(guān)于公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)具體法條的設(shè)置，有的專(zhuān)家認(rèn)為，氣候變化應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的公眾參與，既是一個(gè)原則，也是一項(xiàng)制度，因此，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》除了在總則中規(guī)定公眾參與的原則外，可效仿新《環(huán)境保護(hù)法》第五章“信息公開(kāi)和公眾參與”的設(shè)置模式，采取集中化的條文設(shè)置方式，著眼于程序正義方面開(kāi)展制度建設(shè)。原因有三：第一，集中化的設(shè)置有利于政府、市場(chǎng)主體意識(shí)到公眾作為獨(dú)立的一極，在應(yīng)對(duì)氣候變化中的重要地位、作用；第二，有利于公眾知悉其自身所享有的權(quán)利和所承擔(dān)的義務(wù)，提高公眾參與意識(shí)；第三，有利于參與氣候變化應(yīng)對(duì)的多元主體認(rèn)識(shí)到其在保障公眾參與方面的法定義務(wù)。另外，不同的主體有不同的目的，要分開(kāi)表述不同的訴求和不同的程序。

關(guān)于公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的法律規(guī)定篇幅，應(yīng)當(dāng)予以平衡。公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)，主要包括減緩和適應(yīng)兩個(gè)方面，不少專(zhuān)家認(rèn)為，一直以來(lái)我們過(guò)度地關(guān)注于如何減緩氣候變化對(duì)我們的生活帶來(lái)的影響，未對(duì)適應(yīng)氣候變化給予足夠重視，使得氣候變化立法對(duì)公眾參與的規(guī)定也主要集中在如何減緩氣候變化上。因此，建議在制定《氣候變化應(yīng)對(duì)法》時(shí)增加公眾參與適應(yīng)氣候變化的規(guī)定，如增加適應(yīng)性農(nóng)業(yè)、人體健康適應(yīng)、公共衛(wèi)生適應(yīng)的規(guī)定等。來(lái)自海洋和林業(yè)部門(mén)的專(zhuān)家指出，無(wú)論是在海洋還是林業(yè)，適應(yīng)是與減緩?fù)戎匾牟呗?。他們認(rèn)為，海洋極易受到氣候變化的影響，林業(yè)是減緩氣候變化影響的重要領(lǐng)域，適應(yīng)是這兩個(gè)領(lǐng)域的重中之重。氣候變化問(wèn)題不是一天形成的，也不是在極短時(shí)間內(nèi)就可以得到緩解的，需立足長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)減緩氣候變化的影響。為此，各方都建議，在設(shè)置《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中公眾參與的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)減緩和適應(yīng)給予同樣的重視，作出平衡的規(guī)定。

11.2 立法建議

《氣候變化應(yīng)對(duì)法》不僅僅是關(guān)于減緩氣候變化的立法，適應(yīng)氣候變化也應(yīng)是其很重要的組成部分。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變只重視公眾參與在減緩氣候變化上具有重大作用的觀(guān)點(diǎn)，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)認(rèn)識(shí)到公眾參與在適應(yīng)氣候變化方面的重要作用。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，適應(yīng)氣候變化不僅是公眾積極參與氣候變化應(yīng)對(duì)的表現(xiàn)，更是其維護(hù)切身氣候利益的有效手段。公眾需要了解當(dāng)前國(guó)家和社會(huì)面臨什么樣的氣候變化問(wèn)題與挑戰(zhàn)，在哪些具體的領(lǐng)域采取什么樣的措施來(lái)減緩氣候變化，同時(shí)也要了解氣候變化會(huì)對(duì)公眾的實(shí)際生活帶來(lái)哪些影響，通過(guò)哪些手段能夠適應(yīng)氣候變化帶來(lái)的影響。因此，我國(guó)的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾參與在適應(yīng)策略中的作用給予足夠重視，使減緩和適應(yīng)的規(guī)定實(shí)現(xiàn)平衡。

對(duì)于公眾參與在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中的規(guī)定方式問(wèn)題，可以采取權(quán)利和義務(wù)規(guī)定相均衡、集中規(guī)定加分散規(guī)定相結(jié)合的設(shè)置模式。對(duì)于公眾參與的重要性、基本原則、基本策略、基本權(quán)利和義務(wù)等基礎(chǔ)性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在總則中集中作出基礎(chǔ)性的規(guī)定；對(duì)于公眾在具體環(huán)節(jié)所享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，可以在具體的章節(jié)甚至設(shè)立專(zhuān)門(mén)的“信息公開(kāi)和公眾參與”章節(jié)中予以具體規(guī)定。此外，由于減緩和適應(yīng)是應(yīng)對(duì)氣候變化的兩大策略，應(yīng)當(dāng)予以充分重視與體現(xiàn)，二者相輔相成、缺一不可。如果《氣候變化應(yīng)對(duì)法》難以對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)的適應(yīng)作出詳細(xì)規(guī)定，可以考慮在專(zhuān)門(mén)的條例、規(guī)章中予以細(xì)化。