農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的演進邏輯、現(xiàn)實困境與路徑選擇

胡勇

摘要：中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一個長期探索的過程，有其演進邏輯。本研究在分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出政策建議：構(gòu)建相關(guān)頂層設(shè)計的總體政策及制度，不斷優(yōu)化抵押貸款模式，進一步完善相應(yīng)法律、經(jīng)濟、社會等配套政策措施，進而推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款健康、有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；抵押貸款；演進邏輯；現(xiàn)實困境；路徑選擇

中圖分類號：F301.3文獻標(biāo)識號：A文章編號：1001-4942（2015）05-0150-04

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”進程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制不斷創(chuàng)新。推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一個重要選項。土地抵押貸款為土地流轉(zhuǎn)合作社或農(nóng)戶拓展了融資渠道和資金來源，緩解了產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段面臨的資金瓶頸問題，目前各地正在積極試驗。在此背景下，需要對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款歷史及現(xiàn)狀進行歸納梳理，運用土地產(chǎn)權(quán)、土地信用等理論，結(jié)合試點地區(qū)的調(diào)研，對中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款進行系統(tǒng)地研究。

1農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的演進邏輯

1.1農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策法規(guī)的演進歷程

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民擁有的財產(chǎn)性權(quán)利，承擔(dān)著對農(nóng)民的社會保障功能，目前的立法對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押等農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)給予了種種限制。1995年《中華人民共和國擔(dān)保法》規(guī)定耕地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押；2003年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)，但以“其他方式流轉(zhuǎn)”似乎回避以家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押的問題；2005年最高人民法院頒布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同無效，間接禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。

隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展，盡管農(nóng)業(yè)發(fā)展具有不平衡性，但部分區(qū)域已具備農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的條件，部分農(nóng)民也希望土地承包經(jīng)營權(quán)能夠流轉(zhuǎn)。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，對通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。2008年中共十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，對新時期、新形勢下土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提出了新的政策依據(jù)。

近年來，抵押問題成為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中極富有爭議的話題之一。2008年10月中國人民銀行和銀監(jiān)會在中部六?。ê幽稀⑸轿?、湖北、安徽、湖南、江西）和東北三?。ê邶埥⒓?、遼寧），選擇部分縣（市）作為試點，聯(lián)手推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新工作。2010年5月，中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》[銀發(fā)（2010）198號]，對探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)融資工作提出了新的要求，探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2014年“中央一號文件”提出，堅決破除體制機制弊端，堅持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動搖，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，明確“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”，并要求有關(guān)部門研究提出實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制，推動修訂相關(guān)法律。2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》強調(diào)：強化土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)保護，為開展土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔(dān)保提供重要依據(jù)。

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村勞動力逐步轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)從業(yè)者的土地經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備得到利用，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了必要條件。從目前的政策層面看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押等流轉(zhuǎn)制度設(shè)計已經(jīng)出現(xiàn)改革的跡象，需要引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。

1.2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款演進的內(nèi)在邏輯

各界對土地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押的問題一直爭論到現(xiàn)在。支持者看重的是土地作為一種生產(chǎn)要素，應(yīng)該像其他財產(chǎn)一樣發(fā)揮其融資功能，將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作為農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營的重要融資渠道，進而改善農(nóng)民生活質(zhì)量，有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的需求現(xiàn)實存在。禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押會產(chǎn)生很多負面影響，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)以及破壞土地權(quán)利完整性。反對者強調(diào)當(dāng)前農(nóng)村社會保障體系尚不健全的背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押會使沒有穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)民喪失基本的生活保障；土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)應(yīng)受用途管制的限制。國內(nèi)外在理論上與實踐上做了許多的相應(yīng)研究，但從試驗點實情出發(fā)，采用較大范圍的案例與實證調(diào)查并找出土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的瓶頸問題、建構(gòu)相應(yīng)制度的研究較少，尤其在實際操作運用方面的決策研究更少。未來立法不僅應(yīng)開禁土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，而且應(yīng)根據(jù)各地的土地資源稟賦及社會資源狀況創(chuàng)新抵押模式，實行直接抵押、反擔(dān)保抵押及聯(lián)合抵押等多種抵押并存的模式。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款演進的內(nèi)在邏輯在于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是一個動態(tài)的過程，由最初的禁止到逐步的松動試點，失敗的教訓(xùn)與成功的經(jīng)驗并存。對于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，不同主體觀點各異，需要找出其共同點與內(nèi)在邏輯。農(nóng)民起初關(guān)注能不能抵押，到能抵押時又會考慮值不值得抵押；銀行等金融機構(gòu)關(guān)注的是放貸風(fēng)險、貸款利潤如何；政府的著眼點是社會穩(wěn)定與社會和諧，尋求農(nóng)民、金融機構(gòu)的平衡點。endprint

目前，為改善農(nóng)村金融服務(wù)，部分地區(qū)已經(jīng)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。進一步突破法律規(guī)范的有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押限制，讓農(nóng)民享有更充分的財產(chǎn)權(quán)能值，推進土地、金融等各生產(chǎn)要素的有效配置，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、農(nóng)業(yè)集約化和農(nóng)村現(xiàn)代金融業(yè)的發(fā)展，是進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點的主要目的。各地在試點中不斷突破土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度瓶頸問題，并進行抵押模式創(chuàng)新，破解現(xiàn)有制度安排下土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的尷尬處境，進而提出不斷健全和完善我國的土地承包經(jīng)營權(quán)制度，不斷優(yōu)化相應(yīng)法律、經(jīng)濟、社會等配套政策措施。

2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的現(xiàn)實困境

2.1農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀

中國人民銀行和銀監(jiān)會在中部六省和東北三省部分試點縣（市）推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，貴州、廣東、山東、北京等地也在實踐，形成不同模式。目前的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點大致有土地承包經(jīng)營權(quán)上的“農(nóng)作物收益權(quán)抵押”模式、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押附加額外擔(dān)保模式、土地承包經(jīng)營權(quán)作為附加擔(dān)保方式或者“反擔(dān)?！蹦Ｊ降鹊?。

推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款時，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的長期性、農(nóng)產(chǎn)品收益不穩(wěn)定性并存，加上以政策文件形式進行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度設(shè)計具有不穩(wěn)定性，往往引發(fā)經(jīng)營的流動性風(fēng)險。現(xiàn)實中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款往往在形式上將土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的，實質(zhì)上卻未體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)融資功能。

中國幅員遼闊，東中西部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，農(nóng)民對土地的需求及依賴性各異，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押貸款需要因地制宜，以實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化為目標(biāo)而逐步展開。

2.2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的困境

融資難、貸款難等金融問題一直困擾“三農(nóng)”的解決，制度創(chuàng)新突破難，農(nóng)民權(quán)益保障難，農(nóng)地市場發(fā)展難是農(nóng)村土地抵押貸款面臨的主要挑戰(zhàn)。農(nóng)村金融有效供給不足，農(nóng)民貸款難，農(nóng)民難以找到有效的貸款抵押資產(chǎn)是其中一個重要的原因。由于土地產(chǎn)權(quán)、土地法規(guī)等條條框框的束縛，農(nóng)民承包地往往無法作為被抵押物，致使相應(yīng)信貸支持難以實現(xiàn)，農(nóng)民貸款難問題不斷涌現(xiàn)。

隨著近年來國家惠農(nóng)政策措施的不斷實施，通過抵押等流轉(zhuǎn)方式盤活土地存量資產(chǎn)、彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金缺口，是一些經(jīng)營能手、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作農(nóng)場等新型經(jīng)營主體的強烈要求。但實際操作中卻面臨諸多障礙，運行步履維艱，許多地區(qū)、許多銀行至今不敢涉足這一領(lǐng)域。主要原因一是農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，抵御自然災(zāi)害或市場風(fēng)險的能力較弱，金融機構(gòu)信貸風(fēng)險防范困難；二是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的程序不規(guī)范，自由性和隨意性較大，其貸款風(fēng)險難以掌控；三是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價值評估及程序不規(guī)范，缺乏專業(yè)的評估機構(gòu)和相對獨立的價值評估參照，致使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押價值實現(xiàn)困難。

3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的路徑選擇

3.1加強總體政策層面上的頂層設(shè)計

推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，需要結(jié)合試點地區(qū)的實情，科學(xué)評估土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的現(xiàn)狀及問題并深入探究問題背后的原因，注意在立法、司法、政策執(zhí)行層面逐步地突破對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的禁止與限制。特別注意從土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押主體的確定、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押與土地附著物抵押關(guān)系的明晰、土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定的抵押權(quán)的實現(xiàn)等角度進行綜合分析與系統(tǒng)研究，并在總體政策層面上提出強有力的頂層設(shè)計。實踐中，需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，推進農(nóng)村土地抵押貸款順利發(fā)展。并進行土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場、監(jiān)管機制等漸進式改革，激活農(nóng)村土地金融細胞，進而構(gòu)建符合中國國情的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式。

3.2優(yōu)化法律、經(jīng)濟、社會等配套政策措施

推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，需要結(jié)合目前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”的背景，在歸納梳理國內(nèi)外關(guān)于農(nóng)村土地抵押的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，運用土地產(chǎn)權(quán)、土地信用等理論，結(jié)合試點地區(qū)實際不斷優(yōu)化相應(yīng)法律、經(jīng)濟、社會等配套政策措施。首先要構(gòu)建并完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的法律制度，對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的條件、方式以及抵押權(quán)實現(xiàn)時土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人身份和資格、轉(zhuǎn)讓價格評估等方面作出科學(xué)的規(guī)范。另外，還需探索多元化農(nóng)村社會保障措施，分散農(nóng)地的社會保障功能，逐步建立失地農(nóng)民保障制度，積極引導(dǎo)農(nóng)民更多從事二、三產(chǎn)業(yè)，增加工資性收入的空間；探索建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出和補償機制，完善最低生活保障和社保制度等。

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