產(chǎn)權(quán)視閾下的城鎮(zhèn)化與二元土地困局研究

田園

摘要：城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的二元土地困局是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)重要誘因。通過(guò)分析我國(guó)特別是西安市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中二元土地問(wèn)題形成的原因，基于產(chǎn)權(quán)理論及土地產(chǎn)權(quán)屬性的視閾，對(duì)西安土地改革的現(xiàn)狀、問(wèn)題及路徑選擇進(jìn)行了梳理，最后從完善土地產(chǎn)權(quán)法規(guī)、建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)、堅(jiān)持統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理、完善土地管理機(jī)制以及社會(huì)保障體系等方面提出了西安市土地產(chǎn)權(quán)制度改革的創(chuàng)新思路。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；產(chǎn)權(quán)理論；土地產(chǎn)權(quán)制度；西安

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A文章編號(hào)：1001-4942（2015）05-0141-05

Study on Urbanization and Dilemma of Dual Land System on

Perspective of Property Rights—Taking Xian City as an Example

Tian Yuan

（School of Business， Xian University， Xian 710065， China）

AbstractThe dilemma of dual land system appeared in the development of urbanization is an important incentive to push forward the reform of rural land system. Through the analysis on forming reasons of the dilemma of dual land during the development of urbanization in China especially in Xian City， the present status，problems and path selection of Xian land reform were reviewed and analyzed based on the perspective of theory and property of rights. Finally， the innovative ideas for reform of Xian land right system were put forward from improving the land right laws， establishing the integrative urban and rural land markets， adhering to the uniform urban and rural land management， improving the land management mechanisms and social security system， etc.

Key wordsUrbanization； Property right theory； Land property right system； Xian

城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的核心戰(zhàn)略，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形成和完善的必然要求，更是廣大農(nóng)民的基本訴求。由于國(guó)情的差異和歷史遺留問(wèn)題的諸多限制，中國(guó)的城鄉(xiāng)一體化道路不可能照抄照搬西方一些國(guó)家的城鎮(zhèn)化道路。中國(guó)已進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史階段，如何解決好農(nóng)民市民化后的社會(huì)保障問(wèn)題、農(nóng)地非農(nóng)化與糧食安全的矛盾、“空心村”問(wèn)題以及各利益集團(tuán)間的矛盾等問(wèn)題值得深思。不斷加劇的工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地、城市與農(nóng)村爭(zhēng)地、政府與農(nóng)民爭(zhēng)地等諸多矛盾也促使我國(guó)政府加快土地制度改革的步伐，這也正是化解各個(gè)利益體矛盾的有效辦法之一，同時(shí)也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。本文試圖從產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新視閾來(lái)破解城鎮(zhèn)化發(fā)展中的二元土地困境問(wèn)題。

1城鎮(zhèn)化發(fā)展中的二元土地困局的形成

城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題的研究始于西方。費(fèi)景漢、拉尼斯在劉易斯二元經(jīng)濟(jì)模型的基礎(chǔ)上提出的“劉易斯-費(fèi)-拉尼斯模型”表明：城鎮(zhèn)化的發(fā)展要依托生產(chǎn)力的發(fā)展，在生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平足以帶動(dòng)城市與農(nóng)村之間資源稟賦以及生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，才能逐漸形成 “資源高效配置、優(yōu)勢(shì)突出互補(bǔ)、共贏共生發(fā)展”的城鄉(xiāng)關(guān)系?！皠⒁姿?費(fèi)-拉尼斯模型”對(duì)于將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì) “二元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)化為 “一元結(jié)構(gòu)”的探討和研究對(duì)當(dāng)今中國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略具有較大啟示和引導(dǎo)作用。我國(guó)現(xiàn)在正處在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的高速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化的發(fā)展和現(xiàn)行的土地制度之間存在著諸多矛盾。城市土地屬國(guó)家所有和農(nóng)村土地屬集體所有是我國(guó)現(xiàn)行的基本土地制度，同時(shí)也是我國(guó)土地二元困境形成的根本原因。一方面，城市土地歸國(guó)家所有，已經(jīng)形成較為完善的城市土地資產(chǎn)市場(chǎng)；另一方面，農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地時(shí)，政府成為農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的寡頭，只有靠“征地”方式才能完成農(nóng)村建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，建設(shè)用地的使用者和農(nóng)地所有者農(nóng)村集體之間，政府成為了唯一的土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，從而形成了我國(guó)土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)分離的二元土地制度。

現(xiàn)行的二元土地制度在面對(duì)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)已逐漸顯露出無(wú)法適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)進(jìn)步和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的窘境，形成了二元土地困局。這也是阻礙農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展和農(nóng)民一系列土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被嚴(yán)重侵犯的主要因素之一。我國(guó)現(xiàn)行的二元土地制度已經(jīng)在一定程度上制約了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它使得農(nóng)民不得不面對(duì)宅基地不能靈活買賣、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受限、土地流轉(zhuǎn)收益甚少等問(wèn)題。同時(shí)，面對(duì)高昂的城市生活成本，農(nóng)民也很難通過(guò)有效途徑和方法使其擁有的土地完全體現(xiàn)所應(yīng)有的實(shí)際價(jià)值。另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢以及農(nóng)村建設(shè)用地占用了大量土地資源，這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不僅阻礙著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時(shí)也深刻影響了我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。所以，破解城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中二元土地制度的困局，對(duì)于探討我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新不失為一個(gè)有效的切入點(diǎn)。endprint

2從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論看我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀

2.1現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論及土地的產(chǎn)權(quán)屬性

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論是新制度理論的重要組成部分。羅納德·科斯（Ronald Coase）在1964年提出的科斯定理是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的核心。科斯第二定理強(qiáng)調(diào)了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中交易費(fèi)用大于零的情況下，面對(duì)不同的產(chǎn)權(quán)制度，交易成本的不同導(dǎo)致了資源配置效率的不同。所以，對(duì)于土地制度改革而言，為了達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的，產(chǎn)權(quán)制度的選擇是一條必經(jīng)的有效道路。由此看來(lái)，不論是對(duì)于土地制度的改革、城鎮(zhèn)化發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌，還是對(duì)于宏觀層面的社會(huì)資源的最優(yōu)配置，產(chǎn)權(quán)安排即制度形式的探討似乎是從根本上解決矛盾和困境的最優(yōu)選擇?？扑沟诙ɡ硎刮覀円庾R(shí)到產(chǎn)權(quán)明晰與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率之間存在的內(nèi)在聯(lián)系。

2.2我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

與日本及歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的土地產(chǎn)權(quán)私人所有制不同，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度是以國(guó)家和集體為所有權(quán)代表的土地公有制。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民個(gè)人只能獲得土地的使用權(quán)。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)民依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和承包合同而享有的權(quán)利是指在指定土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并因此獲利的權(quán)利?？扑沟漠a(chǎn)權(quán)理論中對(duì)于“土地產(chǎn)權(quán)”的概念的解釋是：土地所有權(quán)以及由其分離出來(lái)的占有權(quán)、 使用權(quán)、 收益權(quán)、 轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)利。對(duì)照科斯對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)制度的詮釋，可以看到我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并不具備現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)意義上的完整權(quán)利。

近年來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中大量顯露的農(nóng)民和政府之間的矛盾、城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地之間的矛盾以及各級(jí)地方政府之間的矛盾也反映了我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度安排的重大缺陷。

首先，我國(guó)相關(guān)的土地法律中有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定含糊不清，并未對(duì) “集體”一詞做出明晰的解釋。而這種空洞的“集體”所有在土地資產(chǎn)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)中消弱了農(nóng)民這一擁有“使用權(quán)”主體的核心利益，讓土地給予他們的隱含經(jīng)濟(jì)價(jià)值在土地資源重新配置的進(jìn)程中被逐漸消弱。盡管農(nóng)民日益對(duì)自己享有的土地使用權(quán)有著愈加清晰的認(rèn)識(shí)，但是來(lái)自外部力量的干預(yù)以及博弈能力強(qiáng)大的產(chǎn)權(quán)主體的無(wú)理侵占也會(huì)打破本應(yīng)社會(huì)各方共同遵守的契約，進(jìn)入公共領(lǐng)域攫取集體財(cái)富。

其次，中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)利缺乏完整性，土地產(chǎn)權(quán)缺乏合理的流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)地雖然屬于集體所有，但是作為所有權(quán)主體的集體也必須要通過(guò)國(guó)家征用之后方能出讓和轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)卻缺乏抵押土地使用權(quán)來(lái)獲得銀行貸款的權(quán)利，從而無(wú)法給予農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)充足的融資支持。

最后，我國(guó)農(nóng)村土地由政府主導(dǎo)的現(xiàn)狀以及由此引起的農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定性以及農(nóng)地的細(xì)碎化，也是阻礙我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、影響城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地資源合理有效配置的主要原因。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的“公有私用”的特點(diǎn)將政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中變成了“寡頭”的角色，同時(shí)也是農(nóng)地轉(zhuǎn)化過(guò)程中解決矛盾的仲裁者以及經(jīng)營(yíng)管理者。這樣的局面使得土地雖然作為一項(xiàng)農(nóng)民擁有的重要生產(chǎn)要素和基本資產(chǎn)，但卻并沒(méi)有為農(nóng)民帶來(lái)應(yīng)有的資產(chǎn)化收益。

3基于產(chǎn)權(quán)視閾破解城鄉(xiāng)二元土地困局的探索

3.1西安城鎮(zhèn)化發(fā)展與二元土地困局

西安市的城鎮(zhèn)化發(fā)展一直走在西北地區(qū)的前列，不斷發(fā)揮小城鎮(zhèn)在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的巨大潛力，走出了一條“西安模式”的新道路，為實(shí)現(xiàn)關(guān)中率先發(fā)展和建設(shè)國(guó)際化大都市奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2014年9月發(fā)布的《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》顯示，陜西將以大西安為核心構(gòu)建“一核兩軸兩帶三走廊四極”的城鎮(zhèn)群格局，到2015年將累計(jì)轉(zhuǎn)移600萬(wàn)農(nóng)村居民進(jìn)城落戶，2020年達(dá)到1 000萬(wàn)人?！笆濉币詠?lái)，陜西省城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)1.75%，與2005年相比，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤龔?7.24%達(dá)到了2013年的51.31%；中等城市和小城市分別增加了2個(gè)和6個(gè)；城鎮(zhèn)面積由1 646.91平方千米增加到了2012年的2 646.55平方千米。這充分凸顯了西安在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上的顯著成績(jī)，也預(yù)示了未來(lái)西安在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面還有巨大的潛力并且會(huì)得到更多的政策支持。

西安在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中同樣存在著二元土地困境以及由此引發(fā)的一系列問(wèn)題。首先，對(duì)于農(nóng)民而言，制度和政策方面的欠缺容易促使“顯性的”土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)法健康發(fā)展而“隱形的”土地交易時(shí)有存在。某些不明利益主體凌駕于國(guó)家、集體以及農(nóng)民利益的基礎(chǔ)之上，成為了土地市場(chǎng)上的“偷竊者”，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民對(duì)于土地的合法權(quán)利。

其次，對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃而言，西安市作為絲綢之路新起點(diǎn)的城市，不斷發(fā)展的新興經(jīng)濟(jì)區(qū)及經(jīng)濟(jì)帶增加了建設(shè)用地的需求，而耕地保護(hù)的巨大任務(wù)造成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺口增大，“耕地保護(hù)”與“城市擴(kuò)張”兩個(gè)核心目標(biāo)之間的矛盾加劇。

最后，對(duì)于社會(huì)發(fā)展而言，尚不完善的社會(huì)保障制度阻礙著農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變。許多農(nóng)民無(wú)法明確地在“農(nóng)民”和“市民”這兩種社會(huì)身份中做出選擇，迫使他們不斷爭(zhēng)取與市民同等待遇的同時(shí)亦不愿意放棄對(duì)于農(nóng)地和宅基地的使用權(quán)，這樣兩頭牽制的現(xiàn)象影響了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，對(duì)西安城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快起到了負(fù)作用。

3.2西安市基于產(chǎn)權(quán)視閾的路徑選擇

伴隨著2009年國(guó)務(wù)院《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中“實(shí)現(xiàn)西咸經(jīng)濟(jì)一體化”的提出，西安走向國(guó)際化大都市的愿景已升為國(guó)家戰(zhàn)略。為了更好地發(fā)揮絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶起點(diǎn)城市以及“國(guó)家歷史文化基地”的積極作用，西安市政府大力發(fā)展城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，深化土地制度改革，從“產(chǎn)權(quán)視閾”入手，以“確權(quán)-頒證-流轉(zhuǎn)”為核心，以推進(jìn)“農(nóng)地市場(chǎng)化配置”為手段，以“公共服務(wù)均等化”為保障，探索出了一條適合其自身城市定位和發(fā)展特點(diǎn)的土地制度改革創(chuàng)新之路，被稱為“西安模式”。

3.2.1推進(jìn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離高陵縣是全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)縣之一，作為全國(guó)首家縣域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，成立于2009年的高陵縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心從“物權(quán)“與“市場(chǎng)”出發(fā)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)等權(quán)利進(jìn)行“確權(quán)-登記-辦證”，對(duì)農(nóng)民“還權(quán)賦能”，建立農(nóng)村土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，逐漸形成“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分立，不斷實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的最優(yōu)配置和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素資本化，走在陜西省乃至西北地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的前列。endprint

3.2.2積極建立新型土地交易市場(chǎng)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中剝離出來(lái)進(jìn)行“確權(quán)-登記-頒證”之后，還需建立能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的流轉(zhuǎn)平臺(tái)。西北首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)——西安市高陵縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心也在2011年應(yīng)運(yùn)而生，完善了“確權(quán)-頒證-流轉(zhuǎn)”這一完整模式，實(shí)現(xiàn)了集體土地與國(guó)有土地的“同地同權(quán)” 。此外，高陵縣出臺(tái)了多項(xiàng)促進(jìn)土地交易市場(chǎng)不斷完善的扶持政策，如“你貸款我貼息”及“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金”政策，前者鼓勵(lì)以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物的貸款項(xiàng)目，此類項(xiàng)目均可享受財(cái)政貼息扶持政策；后者按每666.7m2 200～300元的標(biāo)準(zhǔn)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，從而降低農(nóng)民出讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，解除其后顧之憂。

3.2.3創(chuàng)新農(nóng)村土地金融服務(wù)2010年高陵縣率先實(shí)踐了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，隨后又啟動(dòng)了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，解決了農(nóng)民抵押貸款難的問(wèn)題。為進(jìn)一步完善金融服務(wù)鏈條，高陵縣還成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲(chǔ)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。這四個(gè)中心相互協(xié)作，分別承擔(dān)著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的價(jià)值評(píng)估、產(chǎn)權(quán)抵押貸款擔(dān)保、收儲(chǔ)沉淀抵押物及掛牌交易等綜合服務(wù)。此后，西安市在下轄8個(gè)區(qū)縣開(kāi)展試點(diǎn)，全面推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

4進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的思路

4.1完善土地產(chǎn)權(quán)法規(guī)，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)

首先，要不斷完善土地產(chǎn)權(quán)制度法規(guī)，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地的 “同地、同價(jià)、同權(quán)”，要確立以“市場(chǎng)”為中心的土地配置形式，從而解決由行政計(jì)劃配置過(guò)度干預(yù)及集體土地使用權(quán)缺失所引起的土地資源利用率低下以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體中產(chǎn)生的二元土地困境等問(wèn)題。

其次，改革征地制度，以建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的地價(jià)體系為目標(biāo)，通過(guò)嚴(yán)格限定地方政府征地范圍和調(diào)整地方政府的政績(jī)考核制度等方式促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中的市場(chǎng)化配置。

另外，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)以及健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，從而降低土地交易成本、增強(qiáng)土地規(guī)模效應(yīng)、減少土地細(xì)碎化。這樣可以將原本游離在土地交易市場(chǎng)周邊的農(nóng)民作為權(quán)利主體帶入土地市場(chǎng)，確保農(nóng)民的核心利益。

4.2統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理，完善土地管理機(jī)制

首先，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理，轉(zhuǎn)換政府角色，將政府對(duì)于土地的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“管理權(quán)”進(jìn)行分離，不斷弱化“經(jīng)營(yíng)者角色”，著重強(qiáng)化其“行政管理角色”，這樣才能減少交易成本，實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱，提供高效的土地管理機(jī)制。

另外，各級(jí)政府還應(yīng)該加強(qiáng)土地監(jiān)察執(zhí)法，切實(shí)解決不明利益群體主導(dǎo)的“隱形土地市場(chǎng)”問(wèn)題，對(duì)土地市場(chǎng)中出現(xiàn)的“違法違規(guī)批地”等行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處，不斷優(yōu)化土地的規(guī)劃管理以及用地審批管理，從而維護(hù)城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)秩序。

4.3完善社會(huì)保障體系，解除農(nóng)民后顧之憂

農(nóng)民在農(nóng)村土地市場(chǎng)中長(zhǎng)期處于一個(gè)比較尷尬的角色，一方面是政府對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地強(qiáng)行征收，另一方面失地農(nóng)民所得有限的征地補(bǔ)償金無(wú)法為其提供長(zhǎng)久的生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民在失地的同時(shí)并沒(méi)有獲得政府針對(duì)他們所制定的長(zhǎng)期的社會(huì)保障制度，讓他們?cè)诎颜鞯匮a(bǔ)償款消耗完結(jié)之后再次變得“一無(wú)所有”。

土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新和完善離不開(kāi)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，只有完善了農(nóng)村社會(huì)保障體系才能為農(nóng)民自覺(jué)自愿地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和壯大掃清障礙創(chuàng)造條件。應(yīng)該完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，使農(nóng)民享有與市民同等的醫(yī)療、就業(yè)、教育等權(quán)利，從而為農(nóng)民掃除后顧之憂。

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