基于多中心合作的農(nóng)業(yè)面源污染治理模式構建

洪燕婷++仇蕾

摘要：近年來，我國農(nóng)業(yè)面源污染負荷與危害同步增長，給農(nóng)村環(huán)境乃至整個生態(tài)環(huán)境帶來了嚴重的威脅。本文在分析我國農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀的基礎上，剖析了傳統(tǒng)治理模式弊端，引入多中心合作思想，對農(nóng)業(yè)面源污染涉及到的多元主體角色進行重新定位，將農(nóng)戶、市場和社會力量納入其中，進而構建了基于多中心合作的農(nóng)業(yè)面源污染治理模式，以期為我國農(nóng)業(yè)面源污染的有效治理提供借鑒。

關鍵詞：多中心合作；治理模式；農(nóng)業(yè)面源污染

中圖分類號：X52文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2015）05-0145-05

Construction of Abatement Pattern for Agricultural

Non-Point Source Pollution Based on Polycentric Co-operation

Hong Yanting， Qiu Lei*

（Institute of Management Sciences， Hohai University， Nanjing 210098，China）

AbstractIn recent years， the load of agricultural non-point source pollution grew in step with its harm in China. And it has brought serious threats to the rural environment and even the whole ecological environment. Based on the analysis of current situation of agricultural non-point source pollution in China， the disadvantages of traditional abatement pattern were analyzed. And then the multi-subject roles involved in were relocated. Under the polycentric co-operative theory， the farmers， market and social forces were taken into account. Based on those， the agricultural non-point source pollution abatement pattern was constructed， which was expected to provide theoretical references to effective abatement for the agricultural non-point source pollution in China.

Key wordsPolycentric co-operative； Abatement pattern； Agricultural non-point source pollution

我國農(nóng)業(yè)面源污染負荷量已遠超點源污染，成為我國水環(huán)境污染物的主要來源。目前，針對農(nóng)業(yè)面源污染研究主要集中在以下幾個方面：基于經(jīng)濟學原理驗證經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)面源污染的關系，如環(huán)境庫茲涅茨曲線驗證；基于農(nóng)戶行為考慮農(nóng)戶生產(chǎn)、消費和勞動力供給對污染的影響；或是從環(huán)境政策演變視角對污染治理提供建議等，而對農(nóng)業(yè)面源污染治理方面的探索則相對匱乏。因此，本研究在系統(tǒng)分析我國農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀的基礎上，剖析傳統(tǒng)治理模式的弊端，并

基于多中心合作視角，對農(nóng)業(yè)面源污染多元主體角色進行重新定位，從而打破傳統(tǒng)污染治理模式的局限性，構建新型多中心治理模式，為我國農(nóng)業(yè)面源污染的治理提供借鑒。

1我國農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀和傳統(tǒng)治理模式的弊端

1.1我國農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀

自20世紀70年代以來，我國農(nóng)業(yè)環(huán)境污染日益嚴重，湖泊流域水體氮磷污染嚴重。政府自身局限性和傳統(tǒng)環(huán)境污染治理過度重視經(jīng)濟利益，使得農(nóng)業(yè)面源污染治理成效甚微?！兜谝淮稳珖廴驹雌詹楣珗蟆凤@示，農(nóng)業(yè)面源產(chǎn)生的總氮高達270.46萬噸，總磷28.47萬噸，農(nóng)膜殘留量12.10萬噸；《2013年全國環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，2013年我國農(nóng)業(yè)面源產(chǎn)生的COD總量為1 125.7萬噸，占總量的47.85%。這意味著我國農(nóng)業(yè)面源污染情況異常嚴峻，采取相應防治措施緩解我國水環(huán)境污染已然刻不容緩。

現(xiàn)有的研究調(diào)查指出，我國農(nóng)業(yè)面源污染主要包括化肥、農(nóng)藥及農(nóng)膜污染，畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)污染、農(nóng)村生活污水垃圾污染和秸稈廢棄物污染等。

化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的過度使用，造成土壤氮磷養(yǎng)分過剩，并通過滲漏、地表徑流等途徑進入水體，嚴重威脅生態(tài)平衡和農(nóng)產(chǎn)品安全。而隨著我國畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴大，畜禽糞便和其它養(yǎng)殖廢棄物也隨之增加，且由于沒有足夠的配套設施和耕地消納處理養(yǎng)殖廢棄物，導致嚴重的農(nóng)業(yè)面源污染。此外，農(nóng)村生活污水未能像城市生活污水一樣實現(xiàn)集中處理，大部分生活污水不經(jīng)過有效處理就直接排放到水體中。生活垃圾收運系統(tǒng)在農(nóng)村地區(qū)不完全覆蓋則直接導致了垃圾的隨意丟棄和堆放，嚴重影響農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境。同時，大量的秸稈資源并未得到妥善處理和綜合利用，秸稈隨意堆放會導致病菌傳播，秸稈腐爛后產(chǎn)生的污染物通過地表徑流對水體產(chǎn)生二次污染，秸稈焚燒產(chǎn)生大量的有害氣體。

1.2傳統(tǒng)治理模式的弊端——市場失靈和政府失敗

環(huán)境經(jīng)濟學家認為，包括農(nóng)業(yè)面源污染在內(nèi)的環(huán)境污染治理可以通過市場機制的運行得到最優(yōu)配置。他們主張在科斯定理理論基礎上，通過產(chǎn)權界定，形成合理的價格機制，將農(nóng)業(yè)面源這一公共物品轉(zhuǎn)化為私有化產(chǎn)物，以此來避免環(huán)境污染和生態(tài)破壞。誠然，完善的市場機制可以從理論上解決外部經(jīng)濟問題，然而在實際操作過程中會碰到許多障礙，進而導致市場的嚴重失靈。生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，這一特殊物質(zhì)屬性和其復雜性使得有些環(huán)境資源的產(chǎn)權很難界定，或是產(chǎn)權可界定清楚，但實現(xiàn)私有化的交易成本可能很高。環(huán)境公共物品所具有的非競爭性和非排他性，致使收費變得不可能或者在經(jīng)濟上不劃算，這導致環(huán)境很難作為商品在市場上交易流通。另外，“搭便車”行為和“負外部性”問題的存在和產(chǎn)生也是市場機制下農(nóng)業(yè)面源治理所要面臨的難題，如果沒有政府干預和有效的防控措施，那么污染將會越來越嚴重。endprint

然而，在市場失靈情況下，將環(huán)境治理歸于政府中心治理，甚至是政府壟斷治理同樣是不可行的。過往研究證明，市場機制不能解決的問題，政府也不一定能解決，即使能解決，也不一定比市場解決得更好。在效率假設的基礎上，政府權力越集中，其治理效果越明顯，治理效率越高。政府責任是為社會謀求福利，這一觀點隨著凱恩斯理論的廣泛傳播而深入人心，政府干預也逐步合法化。然而相比較于政府治理取得的成果，污染治理過程中卻往往隱藏著更為嚴重的政府失敗。這是由于政府行為并非永遠代表著公共利益，政府決策和執(zhí)行過程也存在著信息不完全、政府能力有限和政企合謀等因素。例如，農(nóng)業(yè)面源污染的不易檢測性導致了污染物的難以估量，污染物總量的不確定進一步導致了政策制定依據(jù)的模糊性。此外，政府自身存在自利性。經(jīng)濟發(fā)展帶來的政績往往是以環(huán)境污染或者忽視環(huán)境污染為代價的，如忽視經(jīng)濟收益高但污染嚴重的企業(yè)。

綜上所述，傳統(tǒng)治理模式中，無論是市場機制單中心治理模式，還是政府單中心治理模式，在我國目前嚴峻的農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀下，均不能提出有效治理農(nóng)業(yè)面源污染的制度措施。因此，當務之急是探索農(nóng)業(yè)面源污染治理的新模式，在政府干預和市場機制調(diào)節(jié)的基礎上，引入農(nóng)業(yè)面源污染的其他相關主體，包括農(nóng)戶、社會力量等，構建多中心合作治理模式。

2多中心合作農(nóng)業(yè)面源污染治理模式的構建

2.1多中心合作概述

“多中心”的概念最早由邁克爾·波蘭尼在《自由的邏輯》中提出。Ostrom等人在此基礎上發(fā)展并完善了多中心理論，其核心思想在于多中心合作機制能使一群相互依賴的個體自我組織相互合作，進行自主治理，并有效防止搭便車、規(guī)避責任等行為的發(fā)生。多中心合作機制是一種以共識為導向的正式制度安排，在這種制度安排下，政府機構能夠主動地將非政府的利益相關者卷入到環(huán)境決策和管理過程中。多中心意味著存在多個決策主體，每個決策主體之間相互獨立，其強調(diào)在污染治理過程中各主體之間應該采取適合自己特點和能發(fā)揮自己優(yōu)勢的方式。這也將打破傳統(tǒng)的以政府機構為治理主體的模式，取而代之的是一種新型合作治理模式，其實現(xiàn)過程是多主體之間相互依賴、溝通交流、自愿協(xié)作，調(diào)和不同主體之間的利益關系，維護共同利益的過程。農(nóng)業(yè)面源污染治理具有非排他性及非競爭性，其成因復雜，治理過程涉及到眾多利益相關者，與多中心合作思想不謀而合。而且，在多中心合作機制下，政府不再是單一主體，農(nóng)戶也不再是被動接受者，政府的主要任務就是通過宏觀上的調(diào)控，吸納各主體意見，制定相應政策，繼而讓他們進行自主治理。

2.2多主體角色定位

利益相關者理論和孫勇、陳曉宏等的研究分析認為，農(nóng)業(yè)面源污染中的多元主體包括政府、農(nóng)戶和社會力量，各方關系如圖1所示。在多中心合作視角下，對農(nóng)業(yè)面源污染治理過程中涉及到多元主體重新進行角色定位。

2.2.1政府角色：管理者、引導者和監(jiān)督者多中心合作既反對政府單中心治理，也區(qū)別于市場機制中的私有化。它不意味著政府從農(nóng)業(yè)面源污染治理中退出，而是政府角色的轉(zhuǎn)變。政府從單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴局卫碇黧w之一，其管理方式也從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。在多中心合作治理模式中，政府的角色行為包括制定農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策、實踐和工作框架，制定總體規(guī)劃、建立治理農(nóng)業(yè)面源污染管理的一系列制度和體系以及對農(nóng)戶、公眾及其他社會團體等的監(jiān)督管理。因此，在農(nóng)業(yè)面源污染治理過程中，政府既是政策的制定者和管理者，也是協(xié)助政策實施的引導者，更是農(nóng)戶減少污染行為的監(jiān)督者。

2.2.2農(nóng)戶角色：污染產(chǎn)生者、源頭治理者農(nóng)戶作為人類進入農(nóng)業(yè)社會以來最基本的經(jīng)濟組織，也是最根本的微觀經(jīng)營主體。雖然目前文獻對“農(nóng)戶”一詞的解釋很多，但直接定義并不常見。綜合國內(nèi)研究，認為農(nóng)戶是以姻緣、血緣或收養(yǎng)關系為基礎，主要依靠家庭勞動力從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)村家庭，具有生產(chǎn)和消費雙重屬性。農(nóng)業(yè)面源污染來源于農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動，包括化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的使用，畜禽糞便的不當處理等。農(nóng)戶既是農(nóng)業(yè)面源污染的直接產(chǎn)生者——戶主特征、家庭資源稟賦、家庭經(jīng)營特征等因素對污染輕重產(chǎn)生不同程度的影響，但與此同時農(nóng)戶也是分析和治理污染問題的基本經(jīng)濟單位。治理農(nóng)業(yè)面源污染最根本最有效的手段就是通過政策來引導農(nóng)戶行為，讓農(nóng)戶自覺自愿地減少污染行為，從而到達治理效果。

2.2.3社會力量角色：監(jiān)督者、調(diào)解者農(nóng)業(yè)面源污染治理體系中的社會力量應包括公眾、專家學者、非政府組織（NGO）和輿論傳媒，這些主體協(xié)同一致構成公眾參與的社會性監(jiān)督。社會力量角色行為過程是一個連續(xù)、雙向性意見交換的過程，能夠增進對農(nóng)業(yè)面源污染治理的了解，使得公眾能夠“捕獲”政府的地方保護主義行為和其他違法行為，并將這種信息反饋給社會和監(jiān)察部門。專家學者及非政府組織的知識和信息比其他團體更全面也更具專業(yè)優(yōu)勢，在政府制定政策時可提供有效建議；輿論傳媒則可以通過新聞媒體等方式傳播信息，形成社會反響?？偟膩碚f，一方面，社會力量有著傳播信息、監(jiān)督政府行為的作用，使得農(nóng)業(yè)面源污染問題能引起政府的重視，對政府工作起到促進作用；另一方面，社會力量可以作為調(diào)解者，調(diào)解政府與農(nóng)戶之間因溝通、指導不到位產(chǎn)生的問題，促進兩者之間的和諧合作和共同治理。

2.3多中心合作治理模式的構建

多中心合作農(nóng)業(yè)面源污染治理模式的構建如圖2所示，分為三個層面：農(nóng)戶層面、政府層面和社會層面。農(nóng)戶層面從微觀角度出發(fā)，源頭治理著手，對農(nóng)戶進行培訓教育和農(nóng)業(yè)技術的普及推廣，旨在能從根本上緩解農(nóng)業(yè)面源污染；政府層面意在轉(zhuǎn)變治理方式，制定總體規(guī)劃，把握全局，對污染治理實施宏觀調(diào)控；社會層面則希望通過完善社會力量參與機制，發(fā)揮公眾優(yōu)勢，起到監(jiān)督、反饋和調(diào)解作用。

2.3.1農(nóng)戶主體學習機制和補償機制農(nóng)戶既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，也是農(nóng)業(yè)面源污染的源頭治理主體，更是污染治理成果的受益者，只有實現(xiàn)農(nóng)戶真正參與到農(nóng)業(yè)面源污染治理過程中，才能實現(xiàn)污染治理目標。因此，政府要發(fā)揮管理者和指導者的作用，構建農(nóng)戶學習機制和補償機制，加強農(nóng)戶個體行為決策，讓農(nóng)戶自覺參與農(nóng)業(yè)面源污染治理。endprint

目前在我國大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶不是沒有參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的意愿，而是對農(nóng)業(yè)面源污染認識不深，沒有意識到其危害，農(nóng)戶參與污染治理缺少利益驅(qū)動。基于此，應從兩方面著手予以扭轉(zhuǎn)：一方面，通過構建農(nóng)戶主體學習機制，加強生態(tài)經(jīng)濟、和諧發(fā)展理念的普及和農(nóng)業(yè)技術應用推廣，提高農(nóng)戶的環(huán)保意識和科技素質(zhì)，增強農(nóng)戶責任感，讓農(nóng)戶從根本上認識到農(nóng)業(yè)面源污染的危害，意識到污染治理不僅可以帶來生態(tài)收益，更能帶來經(jīng)濟收益，從而端正農(nóng)戶生產(chǎn)行為，實現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟友好發(fā)展；另一方面，通過落實農(nóng)村補償機制，調(diào)動農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的積極性，鼓勵農(nóng)戶采取環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術和生態(tài)經(jīng)濟型生產(chǎn)資料，從源頭上減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜的使用量，從而達到減少農(nóng)業(yè)面源污染的目的。

2.3.2從政府單中心治理到政府參與傳統(tǒng)治理模式是以政府單中心治理為主，即政府是治理體系中的唯一主體，其權利涵蓋從宏觀政策制定到微觀措施執(zhí)行。這種治理模式下，制度實施、管理方式乃至市場資源配置均以政府為主體，直接點對點操作執(zhí)行，農(nóng)戶被動接受政策，沒有動機和積極性去進行污染治理，公眾等社會力量作用不明顯甚至發(fā)揮不了作用。因此，構建多中心合作的農(nóng)業(yè)面源污染治理模式，首要條件是轉(zhuǎn)變政府單中心治理方式。需要強調(diào)的是，治理方式的轉(zhuǎn)變，不是否認政府的作用，而是政府角色的轉(zhuǎn)換：從單中心治理、壟斷治理向管理者、監(jiān)督者和引導者的角色轉(zhuǎn)換，即強調(diào)政府政策法規(guī)上的宏觀調(diào)控和政策落實的監(jiān)督及引導。政府部門應當集中力量健全法制建設，抓好宏觀調(diào)控，做好綜合決策，完善監(jiān)督體系，確保政策實施到位和監(jiān)管公正，加大宣傳力度、廣度和深度，積極提供農(nóng)戶和公眾環(huán)保素質(zhì)。政府要學會放權，將市場自身能夠解決的交由市場自行解決，從繁瑣冗雜的事物中走出來，僅在宏觀上把握政策和政策實施，具體的管理實務和落實行為則交由其他主體執(zhí)行。

2.3.3完善社會力量參與機制環(huán)境管理實踐證明，社會力量參與在生態(tài)環(huán)境保護中的作用是不可替代的。同樣的，農(nóng)業(yè)面源污染治理離不開公眾、輿論傳媒等社會力量的互動參與。社會力量參與治理并不順利，人們更多的是關注污染治理過程中的利益分配問題，但作為農(nóng)業(yè)面源污染治理主體之一，社會力量具有其他主體所沒有的專業(yè)優(yōu)勢和重要作用。因此，政府要清楚認識到社會力量參與治理的必要性和重要性，在完善監(jiān)管機制的基礎上，鼓勵公眾參與，可以設立專門部門，預留專項資金，及時收集整理和利用公眾反饋的信息。此外，政府還應該認可非政府組織及其他民間環(huán)保組織，承認其合法地位，必要時候可以提供資金幫助和政策扶持。只有這樣，才能真正使新型多中心農(nóng)業(yè)面源污染治理模式的最后拼圖——社會力量充分發(fā)揮作用。

3結(jié)束語

目前，農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為比點源污染更為嚴重的污染問題。隨著對農(nóng)業(yè)面源污染及其治理模式研究的逐步深入，人們也逐漸意識到，單純依靠市場機制和政府單中心治理已經(jīng)不能滿足農(nóng)業(yè)面源污染治理要求。政府不能僅局限于行政角色，在制定政策、發(fā)揮統(tǒng)籌作用之余，還應當充分認識到農(nóng)戶、社會力量在農(nóng)業(yè)面源污染治理過程中的重要作用。因此，本研究立足于我國農(nóng)業(yè)面源污染基本現(xiàn)狀，將政府、農(nóng)戶和社會力量引入到農(nóng)業(yè)面源污染治理體系中，并基于多中心合作視角，構建了多主體參與污染治理的多中心治理模式，明確政府、農(nóng)戶和社會力量角色，進一步加強政府監(jiān)督管理和指導力度，提高農(nóng)戶的環(huán)保意識和完善公眾參與機制建設，對我國農(nóng)業(yè)面源污染的治理具有深遠意義。

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