淺議政府在舊城改造中的角色定位

鮑宜周

[摘要]中國在城市發(fā)展過程中，忽視了城市改造建設(shè)，影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活。這些年，各級政府十分重視舊城改造，把舊城改造安排到城市建設(shè)的重要日程上來，但很多城市在進(jìn)行舊城改造過程中都遇到了一些問題。本文回顧了舊城改造理論與實(shí)踐的發(fā)展，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。將舊城改造納入市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌道，將舊城改造與保護(hù)舊城歷史風(fēng)貌相結(jié)合，美化城市、營造自身的城市風(fēng)格，建立群眾參與監(jiān)督機(jī)制、提高城市的管理水平，編制改造規(guī)劃策略等方面。

[關(guān)鍵詞]舊城改造；城市化進(jìn)程；改造規(guī)劃策略

一、舊城改造的特征分析

在改革開放以前徐州市的城市規(guī)模發(fā)展不大、功能也相對簡單，那時候城市發(fā)展緩慢，城市經(jīng)常發(fā)生有形的磨損也就是物質(zhì)性老化嚴(yán)重。而在科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展和人民的物質(zhì)文化水平不斷提高的現(xiàn)代社會，城市的規(guī)模迅速發(fā)展，城市化的進(jìn)程加快，現(xiàn)在的城市首先發(fā)生的就是非物質(zhì)性的無形磨損，即功能性老化和結(jié)構(gòu)性的老化，也就是落后。我國的城市化也是具有中國特色的，與一般的發(fā)展中國家存在著很大的不同。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，我國當(dāng)時給工人福利房，形成了大量的國有住房。但是后來大量的私有住房填充了進(jìn)來。私有住房在建筑時比較隨意，存在著亂搭亂建的現(xiàn)象，這些都導(dǎo)致了我國的城市住房出現(xiàn)擁擠以及居住質(zhì)量下降等問題。久而久之就形成了現(xiàn)在的舊城區(qū)。

舊城區(qū)人口構(gòu)成復(fù)雜，結(jié)構(gòu)功能性落后，城內(nèi)的低層建筑多為商鋪，缺少公共中心公園、中小學(xué)、綠地、健身等設(shè)施，同時市政管線也不健全，而居民的物質(zhì)文化需求越來越高，所以這種情況急需改變。舊城區(qū)的發(fā)展與整個城市的發(fā)展嚴(yán)重脫軌。主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，舊城區(qū)一般都處于城市的核心地帶，其區(qū)位優(yōu)勢決定了其居民生活的便利性。第二，舊城區(qū)內(nèi)的建筑陳舊、功能落后以及配套設(shè)施嚴(yán)重不足等因素，使他和周圍的新建小區(qū)形成了鮮明的對比，這種現(xiàn)象與其占據(jù)的城市中心黃金地段也是極不相符。

二、徐州市在舊城改造中存在的主要問題

近些年，我國舊城改造的力度在不斷的加大，其成就也是令人矚目，出現(xiàn)了許多規(guī)模巨大的街道和小區(qū)，如蘇州的桐芳巷、山西平遙則將整個城市修舊如舊、北京的菊兒胡同、南京的夫子廟等都是在改造中值得借鑒的例子。他們在改造中實(shí)行原汁原味的改造，這樣做既美化了城市的環(huán)境，改變了城市面貌也提高了居民的生活水平，提升了城市的品味，同時又推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。相比較而言，徐州市在舊城改造中也取得了一定的成果，但是也存在著許多的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）經(jīng)濟(jì)問題。由于舊城改造設(shè)計(jì)的工作量比較大，涉及到居民的補(bǔ)償、拆遷、以及設(shè)計(jì)改造然后新建，其資金的周轉(zhuǎn)期較長，再加上有些房地產(chǎn)項(xiàng)目存在著盲目性、滯后性等問題，所以徐州市在舊城改造存在著經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性。舊城改造往往被作為公共性項(xiàng)目而被確定為“政績工程”，所以其在資金上要靠政府大量的支出，其設(shè)計(jì)以及進(jìn)程等也要靠政府，管理也主要依政府的意志進(jìn)行。所以具有很強(qiáng)的政府依賴性，一旦政府決策失誤或者資金欠缺，將導(dǎo)致項(xiàng)目無法進(jìn)行，最終不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的巨大損失也會給整個城市的發(fā)展帶來很大的負(fù)擔(dān)。同時，在這些表面現(xiàn)象的背后還極有可能滋生出很多的腐敗分子，這些都導(dǎo)致了舊城改造的政府依賴性很強(qiáng)，所以在改造的過程中要防止這些事件的發(fā)生。

（二）社會問題。我國實(shí)行的讓一部分人先富起來，然后用先富帶動后富。所以在我國現(xiàn)在這些先富人群居住條件非常優(yōu)越，他們往往住的很寬敞、裝修豪華、地段含金量高。但是我們不能忘了帶動后富，城市的主體還是那些辛苦的中低層收入者，城市的發(fā)展政府的職能就是為人民服務(wù)，把滿足最廣大人民的利益為最根本的出發(fā)點(diǎn)。

（三）城市規(guī)劃問題。盲目的城市改造造成了規(guī)劃不全面，同質(zhì)化程度高，改造區(qū)域的不平衡性，市中心空心化，無止境的盲目開發(fā)等系列問題。

（四）文物保護(hù)問題。大規(guī)模高速的舊城改造造成了大量的文物被破壞，使得整個城市沒有了文化的底蘊(yùn)。在現(xiàn)代化改造中，大量的文化景觀被破壞，只被分割為許多大大小小的公園，以前的文化古城的氣息越來越淡。作為一座古城，徐州擁有其獨(dú)特的文化底蘊(yùn)，所以在舊城改造過程中應(yīng)該著重加強(qiáng)對一些古城墻、古建筑的保護(hù)。

（五）拆遷問題

徐州市區(qū)有四個區(qū)，不同的區(qū)根據(jù)不同的利益有不同的規(guī)劃，所以造成了亂拆亂建、有失規(guī)劃；相應(yīng)的政策法規(guī)不健全，當(dāng)前，有關(guān)城市舊城拆遷改造的法律比較少，雖然在國家層面上有《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，各級地方政府也有一些《城市房屋拆遷管理暫行辦法》等相應(yīng)的法規(guī)出臺，但是舊城改造設(shè)計(jì)了太多的問題是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要更多的具體的有可行性指導(dǎo)性的政策法律法規(guī)的約束和規(guī)范；拆遷成本大，徐州的舊城區(qū)人口居住密度比較大，而且建筑物的密度也是比較大，這樣對于開發(fā)商來說必然帶來很多的拆遷成本。

強(qiáng)拆問題突出，在舊城改造的過程中，拆遷是很費(fèi)時費(fèi)力的一件事情。這里面存在著極大的利益沖突，開發(fā)商為了獲得最大的利潤，必然給少給就少給，然而居民為了自己的利益，也是盡量多要，這就造成了開發(fā)商在地方政府暗中支持下的強(qiáng)拆，這無疑是對和諧社會的一種破壞。

三、徐州市舊城拆遷改造中政府角色轉(zhuǎn)變的建議

（一）政府應(yīng)成為公私利益的協(xié)調(diào)者。政府作為公共事業(yè)的管理主體，應(yīng)該代表人民行使公共權(quán)力。而不應(yīng)該代表開發(fā)商以及其他有權(quán)群體的利益，在這種利益多元化的社會，政府應(yīng)該超出這種多元化的利益關(guān)系保持中立的態(tài)度。我國是社會主義國家，實(shí)現(xiàn)共同富裕使我們的宗旨。在舊城拆遷改造的問題上，居民處于弱勢地位，而涉及的居住權(quán)是人的基本權(quán)利，是弱者至關(guān)重要的一個問題。而對于開發(fā)商是強(qiáng)勢，是為了獲得更大更多的經(jīng)濟(jì)利益，所以政府在這個問題上不應(yīng)該對開發(fā)商加以保護(hù)，而應(yīng)該多多考慮居民的利益。應(yīng)該最起碼使得被拆居民的居住條件不低于現(xiàn)在的條件為基礎(chǔ)。政府應(yīng)該在這種大規(guī)模的公私利益沖突中，做好利益協(xié)調(diào)者的身份。

（二）政府應(yīng)成為舊城改造的合理規(guī)劃者。舊城改造涉及了大量公民的個人財產(chǎn)和利益，同時也是提升城市形象的重大公共項(xiàng)目。政府必須在做好充分的調(diào)查的基礎(chǔ)下，體恤民情結(jié)合民意做好動員工作。同時在項(xiàng)目規(guī)劃前，組織群眾聽證會，收集群眾意見，考慮群眾利益，做好相應(yīng)的規(guī)劃。作為城市規(guī)劃者和規(guī)劃的執(zhí)行者，政府應(yīng)該提高群眾的參與程度，實(shí)現(xiàn)重大事項(xiàng)集體決策，提高城市拆遷的可接受度，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的科學(xué)性和民主性，從而最終實(shí)現(xiàn)各個利益主體的平衡。而要實(shí)現(xiàn)這些的前提就是政府能夠成為城市改造的合理規(guī)劃者。因?yàn)榕f城改造規(guī)劃屬于公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品在消費(fèi)領(lǐng)域是無法通過市場來自行調(diào)節(jié)的，所以政府就成為公共物品的主要提供者。政府可以利用公共權(quán)力，根據(jù)城市的自然屬性、社會文化屬性以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等對城市的發(fā)展進(jìn)行合理的規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境效益和社會效益的統(tǒng)一，提升城市的核心競爭力。使其成為適合工作、學(xué)習(xí)和娛樂的多功能城市，實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張和發(fā)展的良性運(yùn)行，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡。

（三）政府應(yīng)成為實(shí)施依法拆遷的把關(guān)者。舊城改造中問題最多涉及利益關(guān)系最大的就是拆遷過程，拆遷過程的進(jìn)展如何直接關(guān)系到整個舊城改造項(xiàng)目能否順利實(shí)施。所以當(dāng)前拆遷中出現(xiàn)了強(qiáng)拆以及政府做后臺等現(xiàn)象的出現(xiàn)，這些現(xiàn)象嚴(yán)重傷害了居民的利益也是政府定位錯誤的表現(xiàn)。所以在城市的拆遷過程中，開發(fā)商要實(shí)施拆遷行為必須根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定向有關(guān)部門提交申請材料，有關(guān)部門必須依法對開發(fā)商的拆遷的資格以及材料的真實(shí)性進(jìn)行調(diào)查后，才可以做出是否給予頒發(fā)拆遷許可證的決定。所謂拆遷許可證是證明拆遷人具有拆遷房屋的資格，是拆遷行為合法的依據(jù)。開發(fā)商獲得拆遷許可證后，其行為就是合法的，得到了政府的保護(hù)。另一方面，拆遷人開發(fā)商在提交拆遷申請時，必須對居民的補(bǔ)償安置方案一并提交，當(dāng)居民的合法權(quán)益受到傷害時，同樣受到政府的保護(hù)。政府必須嚴(yán)格審查開發(fā)商的這些資料，要求開發(fā)商對產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置用房以及過度用房做好安排，提高開發(fā)商的入圍資格，加強(qiáng)對拆遷實(shí)施單位的資質(zhì)管理。在拆遷進(jìn)行過程中，有關(guān)部門應(yīng)該對建設(shè)項(xiàng)目的合法性、拆遷項(xiàng)目的可行性和合理性以及補(bǔ)償資金的到位情況進(jìn)行嚴(yán)格的審查，確保通過政府嚴(yán)格的行政審批和監(jiān)督使居民的個人利益和開發(fā)商的合法權(quán)益得到保護(hù)，盡量減少糾紛實(shí)現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

（四）政府應(yīng)成為舊城改造的監(jiān)督者。舊城改造中政府不能吧拆遷許可發(fā)給開發(fā)商就什么都不管了，應(yīng)該對整個拆遷過程以及以后的建設(shè)及回遷等全過程進(jìn)行監(jiān)督。正是由于我國目前關(guān)于拆遷的法律法規(guī)還不健全，出現(xiàn)了拆遷市場的混亂，又由于拆遷關(guān)系到有關(guān)各方的利益，所以為了避免拆遷中糾紛的出現(xiàn)以及一些嚴(yán)重后果的出現(xiàn)，所以政府必須做好舊城改造的監(jiān)督者。對城市拆遷行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，依法來保護(hù)居民的合法權(quán)益，保證拆遷有序進(jìn)行。政府應(yīng)該站在公平、公正的立場上，在保護(hù)被拆遷人權(quán)益的基礎(chǔ)上同時也保護(hù)拆遷人的合法利益，鼓勵被拆遷人支持配合拆遷人的合法拆遷，從而達(dá)到政府、被拆遷人、拆遷人、開發(fā)商共贏的局面。政府一定依據(jù)法律法規(guī)對開發(fā)商的拆遷許可證的審批和發(fā)放、拆遷房屋的安置方案和拆遷補(bǔ)償自己的使用進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，履行好座位城市改造管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，同時為減少糾紛的出現(xiàn)承擔(dān)起嚴(yán)格的監(jiān)督管理責(zé)任，做成一個稱職的舊城改造監(jiān)督者。

（五）完善信訪途徑、加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督。近年來，由于舊城改造、拆遷以及城市房屋登記管理引發(fā)的矛盾越來越多，這類事件的行政訴訟案占到了全市行政訴訟案的25%。同時關(guān)于城市建設(shè)中拆遷安置的信訪也是每年在以30%左右的比例增長。我國政府非常重視民眾信訪，各級政府機(jī)關(guān)也都設(shè)置了專門的信訪機(jī)構(gòu)。信訪能夠使民意得到有效的疏導(dǎo)，使得行政相對人和行政主體之間的關(guān)系更加的緊密，同時這種方式相比反抗式自力救濟(jì)明顯緩和，能夠有效的化解城市規(guī)劃中公共利益和個人利益之間的矛盾。但是信訪機(jī)構(gòu)能否及時的對信訪請求進(jìn)行批示和上報以及相關(guān)部門采納與否成為信訪能否發(fā)揮其真正作用的關(guān)鍵。所以要使政府正確認(rèn)識到自身在城市拆遷該種中的角色定位錯誤，就必須完善群周上訪制度并且信訪部門必須對群眾的意見及時有效真實(shí)的傳達(dá)給有關(guān)部門。

有權(quán)力的地方就需要監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。所以，要校正政府在舊城改造中的角色錯位就必須完善在舊城改造中的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，這里主要指的是外部監(jiān)督包括司法監(jiān)督和社會監(jiān)督。要使得司法監(jiān)督正在的能改變政府在舊城改造中的錯位定位必須給予司法更多的權(quán)力和更大的管理范圍，另外也是為了保證司法的公正性和獨(dú)立性其財政不能由本級政府負(fù)責(zé)。

（六）舊城改造規(guī)劃中民眾提案權(quán)的完善

在城市各類規(guī)劃制定過程中，擁有提案權(quán)是關(guān)鍵，因此開放的議題提出機(jī)制或提案權(quán)補(bǔ)償機(jī)制是保障弱勢群體在舊城改造中利益表達(dá)的重要手段。首先，要通過法律法規(guī)的形式保障民眾對于舊城改造規(guī)劃的提案權(quán)利，并且對民眾提案進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研，建立完善的答復(fù)機(jī)制，并對合理可行的提案進(jìn)行完善和實(shí)施執(zhí)行；其次，要提高民眾使用權(quán)利、提出切實(shí)可行的合理提案的能力，這就需要政府在制定規(guī)劃前期及時向民眾公布城市規(guī)劃各類相關(guān)信息，對民眾代表進(jìn)行公共參與能力的培訓(xùn)，保證民眾提案權(quán)的有效性。

民眾提案權(quán)的實(shí)施可以借鑒德國城市建設(shè)中的公民參與方式。在德國，社區(qū)政府對任何按時提交的公眾建議與意見根據(jù)重要性、合理性和可操作性進(jìn)行了判定，對不同的意見做進(jìn)一步的補(bǔ)充調(diào)查或請專家評審。社區(qū)政府必須正式通知提交建議和方案的市民說明采用或者不采用的理由及原因?！叭绻谐^一百名市民對一個內(nèi)容的相關(guān)問題提出想法和建議，市政府必須對此進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查審定?！币?guī)劃最后確定的成果必須附以對公眾參與提交的意見和想法的最終處理意見，并在全社區(qū)范圍內(nèi)予以公布。這種尊重市民意見，有效利用公民參與提高城市社區(qū)規(guī)劃質(zhì)量的做法值得我國各城市政府借鑒。

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