我國公益訴訟原告資格分析

何蓓

摘 要：我國民事訴訟法以及新出臺的司法解釋都對公益訴訟做了具體的規(guī)定，但是在公益訴訟的提起資格上仍然存在著較大爭議。在公益訴訟中，只有特定的行政機關和部門才有原告資格，多數(shù)行政機關并不天然具有該類訴訟的起訴權，除非法律的特別規(guī)定。基于此，也只有經(jīng)過認定的有關社會團體和組織才具有公益訴訟原告資格。檢察機關具有提起公益訴訟的主體資格，但應該符合一定的前置性程序。為了避免司法資源的重復性使用的浪費，在規(guī)定機關提起公益訴訟后應設定公告期，由法院向社會進行通報。公益訴訟制度的實踐將需要更多的程序輔助，才能更有效的保護公共利益。

關鍵詞：公益訴訟；原告資格；公共利益

相比西方國家公益訴訟制度的確立，我國起步較晚，并且沒有相關的程序制度予以輔助。被民訴界成為公益訴訟鼻祖的案件是1997年河南方城縣人民檢察院將方城縣工商局推向被告席，因工商局簽署的一份合同造成國有資產(chǎn)流失，此案也迅速成為了輿論中心。此次公益訴訟的起步，改變了公共利益無人保護或者保護不利的狀態(tài)，使國家利益和其他公共利益侵害的行為得到一定程度的遏制，取得了良好的法律效果和社會效果。許多檢察機關也以公益訴訟的方式參與到法院的審判當中，引起社會的廣泛關注。但不久最高法院的一紙批復：法院不再受理檢察機關作為原告提起的國有資產(chǎn)流失案件。至此，檢察機關提起的公益訴訟被叫停。但是，公益訴訟的發(fā)展腳步并沒有停止，不論是因為鐵路運營中站票、坐票價錢一致引發(fā)的糾紛還是蔡長海以個人名義提起的要求某廠水污染賠償損失案，公益訴訟以非檢察機關出面的方式重新立足。2012年8月31日民事訴訟法修改，增加了第55條關于公益訴訟的規(guī)定，2015年初民事訴訟法司法解釋隆重出臺，新環(huán)境保護法也得以修訂，在二者的保護下，公益訴訟不再形單影只，終于可以揚帆起航。我國的公益訴訟制度只是初步建議，實質(zhì)的構建和完善還有很多的問題要解決，本文主要是針對公益訴訟中訴訟原告的資格問題進行分析，也希望建立起完整有序的公益訴訟程序。

新修訂的民事訴訟法第55條以及民訴司法解釋第284條規(guī)定，提起公益訴訟的原告是環(huán)境保護法、消費者權益保護法等法律規(guī)定的機關和有關組織。筆者認為此條款規(guī)定的寬泛性涉及到三個方面的問題：第一，按照法律規(guī)定，似乎只有法律規(guī)定的特定機關和組織才能提起訴訟，那么廣泛享有國家公權力的行政機關和部門是否可以提起公益訴訟，法律規(guī)定的有關組織究竟應具備怎樣的資質(zhì)才能提起公益訴訟？第二，作為法律監(jiān)督機關的人民檢察院是否可以作為原告提起公益訴訟？第三，當公益訴訟與公民提起的私益訴訟發(fā)生重合時應怎樣安排？檢察機關提起的公益訴訟與有關機關提起的公益訴訟發(fā)生重合時又該怎樣安排？本文將針對這三個問題重點分析。

一、只有特定的行政機關和部門才有公益訴訟的原告資格，多數(shù)行政機關并不天然具有該類訴訟的起訴權，除非法律的特別規(guī)定?；诖?，也只有經(jīng)過認定的有關社會團體和組織才具有公益訴訟原告資格。

目前對于公益訴訟，法律明確規(guī)定的機關是環(huán)境保護部、海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門[1]，那么除此之外，其他的行政部門是否天然具有公益訴訟的原告資格？有的學者認為政府成為環(huán)境公益訴訟的主體是必要的。因為政府及政府環(huán)境管理和環(huán)境資源職能部門是國家環(huán)境資源和環(huán)境利益的代表，為了保護國家的環(huán)境資源和環(huán)境利益，在采取行政措施外，也有采取司法保護措施的必要。而政府為了保護國家利益和社會公共利益而提起的訴訟屬于公益訴訟的范疇[2]。筆者認為除了以上法律規(guī)定的環(huán)保部門和海洋環(huán)境監(jiān)管部門具有公益訴訟原告資格，其他的行政部門不需要也不應該賦予原告的主體資格。一方面是因為行政機關是公權力的享有者和執(zhí)行者，相關行政機關完全可以通過法律授權運用行政處罰、行政強制等手段實現(xiàn)保護社會公共利益的職能。經(jīng)過有關行政機關的調(diào)查，確認行為違法后，有權直接責令違法者停止侵害、排除妨礙、消除危險，比向法院提起訴訟更方便快捷有效。另一方面來說，一旦賦予行政機關公益訴訟的主體資格，行政機關的職能和治理手段將會發(fā)生混淆，沒有側(cè)重的手段選擇不僅會擱置行政機關本身公權力的體現(xiàn)，還會導致大量的訴訟涌向法院，浪費司法資源。因此，即使不賦予行政機關提起公益訴訟的主體資格，但是可以通過法律授權給予相關部門更多的執(zhí)法權力，使執(zhí)法更有力度，一旦發(fā)生行政機關制止不了的情況，可以請求法院強制執(zhí)行。

另外，公益訴訟的法律規(guī)定的主體資格還包括法律規(guī)定的有關組織，其中大家公知的法律明確規(guī)定的組織是消費者協(xié)會[3]。我國社會團體和組織數(shù)量眾多，專業(yè)人員較多，社會責任感比較強，在保護社會利益方面發(fā)揮著重要作用，那么它們是否也可以作為原告提起公益訴訟呢？公益訴訟本身的受害者具有不確定性，可能導致現(xiàn)實生活中沒有直接的利害關系人，或者即便有直接的利害關系人不知其權利受損或者迫于壓力委曲求全，導致公共利益的損害。因此，為了更好的保護公共利益，對于公益訴訟的起訴資質(zhì)以及起訴條件應適當放寬。介于我國的社會團體和有關組織數(shù)量龐大，質(zhì)量良莠不齊，如若統(tǒng)一賦予原告資格容易造成司法混亂，因此有必要對有關團體的設立目的和年限進行行政審批?？梢越梃b日本在公益訴訟中的規(guī)定，每年對社會團體和組織進行審批，審查其設立目的和年限，由有關機關進行選擇固定數(shù)量的團體組織，并且按期體檢，體檢不合格的團體組織將會剝奪其進行訴訟的資格，由此來達到規(guī)范化管理。

二、檢察機關具有提起公益訴訟的主體資格，但是，應該符合一定的前置性程序規(guī)定

對于我國檢察機關是否可以提起公益訴訟，是眾多學者爭論的熱點話題。持否定觀點的學者認為從檢察機關的法律監(jiān)督職能來看，我國民事訴訟法規(guī)定檢察機關主要通過行使抗訴權保障法律的正確實施和當事人的權益。這種監(jiān)督具有事后性和被動性。如果檢察機關以原告的資格提起民事訴訟，這意味著檢察機關將站在民事訴訟的前臺，由過去的消極防御的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極進攻的角色，這將使檢察機關機構的膨脹，同時當上原告的檢察機關，難以保證原被告法律地位的平等[4]。另外，檢察機關與政府具有利益共同體關系。檢察機關仍然處于政府統(tǒng)一的框架之內(nèi)，其活動依賴于政府和其他資源，而且與地方經(jīng)濟增長和財政稅收有密切關系，因而與政府和企業(yè)關系密切，難以使檢察機關公正代表社會公共利益，特別是弱勢群體的利益。持支持觀點的理由主要是基于檢察機關的公共性特征，決定了它最適合擔任公共利益的代表。同時檢察機關起訴已然成為國外立法和司法的趨勢，我國應努力學習并運用之。

筆者支持檢察機關在公益訴訟中具有原告資格的觀點。民事訴訟修改的專家意見稿第三百七十三條規(guī)定“為了保護國家利益和社會公共利益，人民檢察院及相關社會團體可以向人民法院提起公益訴訟，公民個人對于侵害或者可能侵害公共利益的行為可以向人民檢察院申請?zhí)崞鹈袷鹿嬖V訟?！辈⑶以谌倨呤鍡l規(guī)定“人民檢察院提起的公益訴訟，人民法院必須受理?！北M管在最終的民訴修改決定中沒有用全部表述，但是并不能排除人民檢察院在民事公益訴訟中的主導地位。在意見稿中，專家認為，在有資格提起的民事公益訴訟的相關主體中，人民檢察院居于主導地位，行使民事公益訴訟權是其作為法律監(jiān)督機關行使監(jiān)督權的重要手段[5]。

根據(jù)檢察機關統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，從2000年至2013年，我國環(huán)境公益訴訟案件約60起，其中近1/3是由檢察機關提起，檢察機關在環(huán)境公益訴訟探索中扮演了相當重要的角色。從2011年以來江蘇省檢察機關通過督促履行職責、督促起訴、支持起訴、開展公益調(diào)查以及直接提起公益訴訟等多種方式，積極參與或者辦理公益訴訟類案件4295件，訴訟范圍涵蓋生態(tài)環(huán)境保護、國有資產(chǎn)保護、公共安全及消費者權益保護等多個領域，幫助挽回國有資產(chǎn)或者公益訴訟共計30億余元。江蘇省檢察院出臺《辦理民事督促起訴案件暫行規(guī)定》，第一次以規(guī)范性文件的形式明確提出將督促起訴作為檢察機關開展公益訴訟的重要方式。同時，在黨的十八屆四中全會中明確指出探索建立檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟作為檢察機關維護公共利益、擴大司法職能指明了方向。

檢察機關天生帶有的保護公共利益的社會性質(zhì)和社會責任感使其能夠在理論和實踐中站穩(wěn)腳，但是賦予檢察機關提起公益訴訟的與昂高資格并不意味著凡是涉及到公益案件都找檢察機關，都由檢察機關起訴，其原告職能的體現(xiàn)應該有前置性的程序規(guī)定。在最高檢座談會上，北京大學法學院教授汪建成教授提出，在民事公益訴訟中，檢察機關不能優(yōu)先作為起訴人，應先支持、督促起訴，將自行起訴作為補救。我國民事訴訟法第十四條規(guī)定，人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監(jiān)督。檢察機關的法律監(jiān)督職能決定了其不宜優(yōu)先作為起訴人。因為這有可能在有實害公民時影響其相關處分權的實現(xiàn)。因此有必要將檢察機關的起訴權作為公共利益維護的最后保護傘。

當一定的損害事實發(fā)生時，有直接利害關系的公民可基于民事訴訟法第119條的規(guī)定提起普通的侵權之訴，人數(shù)眾多時可以是普通的共同訴訟，這是保護私益的體現(xiàn)，不需要檢察機關參與。如果不存在直接利害關系人或者直接利害關系人不采取措施時，其他公民可以向行政機關舉報，由行政機關依據(jù)行政權進行處理。如若行政機關不作為或者處罰力度不足以解決時，公民可向檢察機關提出申請。檢察機關應先行向有關行政機關或者組織提出檢察建議，督促其制止違法行為，在此情況下如若還不能達到保護公共利益的良好狀態(tài)時，檢察機關先向最高檢申報，經(jīng)批準后就可以作為原告提起訴訟或者幫助支持有關團體提起訴訟。

“檢察機關探索建立提起公益訴訟制度，目的是發(fā)揮法律監(jiān)督職能，加強對國家利益和社會公共利益的保護，促進依法行政、嚴格執(zhí)法”。最高人民檢察院民事行政監(jiān)察廳廳長鄭新儉說：“公益訴訟的試點階段，檢察機關擬建立提起公益訴訟案件的備案制度，公益訴訟案件一律報經(jīng)最高人民檢察院批準后方可啟動訴訟程序，加強對案件的審查把關，提高公益訴訟工作質(zhì)效”。

賦予檢察機關提起公益訴訟的與原告資格并且設置一定的前置程序和審批程序，是因為檢察機關在公益訴訟的司法救濟中主要起到的是監(jiān)督作用，而不是主要的行動者，只有在找不到其他權利主體，或者其他的權利主體沒有能力提起訴訟，或者提起訴訟難度較大時，檢察機關才有必要提起民事公益訴訟，否則就會有越俎代庖之嫌，也會抑制國有環(huán)境資源的具體占用、經(jīng)營單位維護自身權益和主管部門履行自身職責的積極性[6]。

三、為了避免司法資源的重復性使用的浪費，在規(guī)定機關提起公益訴訟后應向社會進行通報。公民提起的私益訴訟和有關機關提起的公益訴訟可以同時存在，但是為了節(jié)約資源，有時可以同時審理。

首先，特定行政機關和行政部門根據(jù)法律規(guī)定可以提起新公益訴訟，檢察機關基于本身職能在一定程序后可以集體公益訴訟也逐漸達成共識并發(fā)揮著重要作用。這兩種主體的獨立性導致其間缺乏一定的溝通，很難避免二者基于同一損害事實向法院起訴，對于這種情形，我國公益訴訟司法解釋286條規(guī)定了通報制，即人民法院受理公益訴訟案件后應當在十日內(nèi)告知相關行政主管部門。該規(guī)定主要針對的是較多的公益訴訟案件主要是環(huán)境污染訴訟和消費者權益受害的訴訟。這兩類案件都有相關的行政部門管理規(guī)制。通報制可以節(jié)約司法資源，行政部門在街道通報后大多會及時依法執(zhí)法，在審理程序開始前就對相關侵權行為做出處理，在社會公共利益得到維護后省去后續(xù)的司法程序。司法解釋主要解決了訴訟與行政權的關系，對于檢察機關的起訴權與行政機關或者社會團體的起訴權沖突時如何解決沒有做出規(guī)定。筆者認為，對于公益訴訟案件的提起后，法院應該向相關的檢察機關、行政機關、社會團體和社會公告，避免重復起訴。同時對于一方起訴的，其他主體可以提供相關證據(jù)支持起訴，超過公告期，人民法院審結(jié)后，其他機關再以相同事實和理由起訴的不應受理，除非有新的證據(jù)和理由。

其次，對于同一侵權行為引發(fā)的既有公民提起的私益訴訟，也有相關機關和檢察機關提起公益訴訟，筆者認為應分為兩個層次解決：第一，相關機關或者檢察院提起公益訴訟后，在人民法院的公告期內(nèi)，直接的利益受害者可以參與到案件的審理中，法院可基于同一損害事實進行認定。若直接受害者在公告期內(nèi)沒有參與到公益訴訟中，可以另行提起私益訴訟。第二，受害者提起訴訟的，檢察機關或者相關機關認為受害者的訴訟請求能夠起到維護公益作用，就無須作為原告提出維護公共利益的訴訟請求，但是可以參加到訴訟中主張事實，提供證據(jù)輔助受害者。對于再審程序也是如此，既判的公益案件，作為原審原告的檢察機關依法可以再審原告的身份提起再審之訴或者參與到他人啟動的再審程序之中[7]。公益訴訟制度的提出與實踐，落實了憲法和物權法對于保護公共利益的規(guī)定，同時也彌補可行政監(jiān)管的局限性，創(chuàng)新了社會管理的方式和手段。但是我國尚處于公益訴訟制度的構建階段，相關的輔助程序還比較匱乏，如文中所述，對于公益訴訟原告資質(zhì)問題的規(guī)定還不明確，需要相關法律予以確定，同時，關于公益訴訟的訴訟費用的承擔是否適用訴訟保險方式也沒有規(guī)定。路漫漫其修遠兮，公益訴訟仍需不斷求索，穩(wěn)定前行。（作者單位：吉林財經(jīng)大學）

參考文獻：

[1] 《海洋環(huán)境保護法》第九十條第二款：對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。

[2] 李摯萍，中國環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇，河北法學，2010年1月，第22頁

[3] 《消費者權益保護法》第三十七條第一款第7項：消費者協(xié)會履行下列公益性職責：就損害消費者合法權益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟或者依照本法提起訴訟。

[4] 章禮明，檢察機關不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告，爭鳴，2011年第6期，第136-137頁）。

[5] 楊榮馨主編，（《中華人民共和國民事訴訟法》（專家意見稿）立法理由與立法意義，清華大學出版社，2012年第一版，第209-210頁。

[6] 李摯萍，中國環(huán)境公益訴訟的原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇，河北法學，2010年1月，第22頁。

[7] 邵明，民事訴訟法，中國人民大學出版社，2007年版，第193頁。