政府審計(jì)在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全中的作用研究

張健

摘要：面對(duì)當(dāng)前不斷變化的國際政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，國家經(jīng)濟(jì)安全的重要性開始凸顯，逐漸成為國家安全的核心內(nèi)容。政府審計(jì)不僅守護(hù)國家公共財(cái)產(chǎn)，同時(shí)在國家經(jīng)濟(jì)安全保障體系中也占有舉足輕重的地位。文章分析了我國的現(xiàn)行審計(jì)體系、當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)安全的主要內(nèi)容和其面臨的主要威脅等，并據(jù)此具體論述了政府審計(jì)在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全中的重要性，研究了政府審計(jì)在相關(guān)工作中發(fā)揮的具體作用；分析了現(xiàn)階段政府審計(jì)在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全中存在問題缺陷；最后針對(duì)上述問題研究了政府審計(jì)發(fā)揮維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全作用途徑的選擇問題。

關(guān)鍵詞：政府審計(jì)；國家經(jīng)濟(jì)安全；審計(jì)體制

一、研究背景及意義

面對(duì)著當(dāng)前不斷發(fā)展變化的政治、經(jīng)濟(jì)格局，和平與發(fā)展已經(jīng)是當(dāng)前的主旋律，越來越多的國家開始將國家安全重點(diǎn)由過去的軍事安全轉(zhuǎn)向了現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)安全，形成了以國家經(jīng)濟(jì)安全為核心的綜合安全觀。國家經(jīng)濟(jì)安全是指是指經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代一國保持其經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展所需資源有效供給、經(jīng)濟(jì)體系獨(dú)立穩(wěn)定運(yùn)行、整體經(jīng)濟(jì)福利不受惡意侵害和非可抗力損害的狀態(tài)和能力。維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)安全一直是我國政府審計(jì)的首要目標(biāo)，自從我國政府審計(jì)相關(guān)工作開展以來，我國政府審計(jì)在維持市場(chǎng)健康、保證財(cái)政基金合理利用、保護(hù)國有資產(chǎn)完整、強(qiáng)化金融監(jiān)管等方面體現(xiàn)了重要作用。

二、相關(guān)概念綜述

（一）政府審計(jì)概念及我國審計(jì)體系

政府審計(jì)是與國家政權(quán)伴生的，政府審計(jì)的主要功能是維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)健康、正常、平穩(wěn)的運(yùn)行，進(jìn)而維持國家政治、經(jīng)濟(jì)的安全。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展是政府審計(jì)成長(zhǎng)的基礎(chǔ)，市場(chǎng)為政府審計(jì)提供了廣闊的舞臺(tái)。

我國實(shí)行行政型政府審計(jì)，基本職責(zé)有：經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)鑒證。目的是“根據(jù)‘公共受托責(zé)任論，就是受全體人民委托對(duì)各級(jí)政府及其各部門、使用公共資金的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其相關(guān)個(gè)人等受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行檢查、做出評(píng)價(jià)，有次派生出相應(yīng)的審計(jì)目標(biāo)”。

（二）國家經(jīng)濟(jì)安全的內(nèi)容與面臨主要問題

一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)安全內(nèi)容可以概括為兩個(gè)方面：一是本國內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)安全，即一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)可以健康穩(wěn)定、長(zhǎng)久均衡地發(fā)展；二是指國際經(jīng)濟(jì)安全，即一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴的國外相關(guān)資源和國外市場(chǎng)的穩(wěn)定與持續(xù)，不受供給不穩(wěn)定或者價(jià)格波動(dòng)的突然影響，在世界各地的投資等商業(yè)利益有所保障。具體來講，可以分為金融財(cái)政安全、國有資產(chǎn)安全、經(jīng)濟(jì)環(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)資源安全等內(nèi)容。

三、政府審計(jì)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的基本理論依據(jù)

自從我國政府審計(jì)開展工作以來，已經(jīng)在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全方面取得了令人矚目的成就，在保護(hù)國有資產(chǎn)的安全性、強(qiáng)化金融管理等領(lǐng)域起到了重要的作用。而相關(guān)的理論基礎(chǔ)本文認(rèn)為可以歸納如下。

（一）政府審計(jì)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全符合其原始目標(biāo)與基本目的

審計(jì)的最初目標(biāo)是“揭弊查錯(cuò)”，即揭露被審計(jì)對(duì)象是否有舞弊或者欺詐行為，保證財(cái)務(wù)賬目的正確性，其本質(zhì)就是為了保護(hù)資產(chǎn)的安全性和完整性。

公共受托責(zé)任理論是審計(jì)理論中最廣為接受的理論，而隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這一理論也具有了相應(yīng)的新時(shí)代特征，公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容已經(jīng)變成了維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容的擴(kuò)展要求政府來保證維護(hù)本國的經(jīng)濟(jì)安全，政府審計(jì)作為促進(jìn)政府履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的一種有效監(jiān)控機(jī)制，其作用也相應(yīng)擴(kuò)展，以符合公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任不斷加深的內(nèi)涵。

（二）政府審計(jì)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全是其法定職責(zé)的基本要求

2006年新頒布的《中華人民共和國審計(jì)法》在第一章第一條中將立法的目的規(guī)定為：“為了加強(qiáng)國家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”。從中可以看出，“國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序”與“廉政建設(shè)”是國家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分；“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”的前提就是國家經(jīng)濟(jì)安全，安全沒有保障發(fā)展就是一句空話。因此，政府審計(jì)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全是政府審計(jì)法定職責(zé)的基本要求。

四、政府審計(jì)在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全中的作用及發(fā)揮作用的方式

政府審計(jì)的職能體現(xiàn)在通過對(duì)國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的督查，來維護(hù)政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效實(shí)行。本文認(rèn)為，政府審計(jì)在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全方面發(fā)揮著監(jiān)控作用、預(yù)警作用、保障作用和修復(fù)作用。

（一）政府審計(jì)的監(jiān)控作用

政府審計(jì)機(jī)關(guān)是國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督者，在進(jìn)行審計(jì)工作的同時(shí)接受著數(shù)目龐大的信息量，對(duì)這些信息進(jìn)行專業(yè)系統(tǒng)的綜合分析評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀發(fā)展態(tài)勢(shì)和內(nèi)在規(guī)律，以及可能存在的問題，監(jiān)測(cè)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成威脅的各種因素。

（二）政府審計(jì)的預(yù)警作用

在經(jīng)濟(jì)狀態(tài)由安全轉(zhuǎn)向不安全之前發(fā)現(xiàn)這樣的變化趨勢(shì)，及時(shí)提示、預(yù)警可能的惡化，果斷采取相關(guān)有效措施使其轉(zhuǎn)向安全是非常必要的。政府審計(jì)部門可以充分、合理利用監(jiān)測(cè)活動(dòng)得到的相關(guān)信息，及時(shí)分析發(fā)現(xiàn)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全存在威脅的因素，并且依法行使審計(jì)部門的通告、公布審計(jì)結(jié)果權(quán)利，起到防患于未然的效果，從而達(dá)到政府審計(jì)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全的預(yù)警作用。

（三）政府審計(jì)的保障作用

政府審計(jì)的重要職能是維護(hù)、保障國家經(jīng)濟(jì)安全，這其監(jiān)督工作的主要目的。在危害國家經(jīng)濟(jì)安全的因素中，往往存在多種因素共同作用的復(fù)雜情況，這些因素一般來說是來自多方面的，因此政府審計(jì)機(jī)關(guān)就需要協(xié)調(diào)相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體與監(jiān)管機(jī)構(gòu)，為國家經(jīng)濟(jì)的安全平穩(wěn)發(fā)展保駕護(hù)航。

（四）政府審計(jì)的修復(fù)作用

政府審計(jì)具有法律賦予的獨(dú)立性，依據(jù)相關(guān)法律履行職責(zé)，行使監(jiān)督作用，能夠不受地方、部門、行業(yè)影響客觀獨(dú)立地反映國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的各種情況，預(yù)見性的反映各種處于萌芽狀態(tài)的不安全因素。通過這種獨(dú)立、全面的監(jiān)控，一方面可以通過對(duì)當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在問題的揭示披露為政府相關(guān)部門修復(fù)經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)制度中存在的缺陷提供依據(jù)；另一方面，政府審計(jì)本身也可以在適當(dāng)時(shí)候使用法律賦予的處理權(quán)等方式來對(duì)問題進(jìn)行相應(yīng)處理，進(jìn)行修復(fù)，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

五、政府審計(jì)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全過程中的缺陷

政府審計(jì)在開展工作以來已經(jīng)取得了重大成就，但由于政府審計(jì)受到當(dāng)下中國審計(jì)體系的制約，尚未確立以維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全為總體目標(biāo)，這就使得政府經(jīng)濟(jì)審計(jì)存在如下重大缺陷和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政府審計(jì)在審計(jì)過程中存在審計(jì)盲區(qū)

我國政府審計(jì)由于受到體制和審計(jì)人員自身素質(zhì)限制，盲區(qū)的出現(xiàn)不可避免，相應(yīng)表現(xiàn)為：屬于審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位大約有三萬多個(gè)，在絕對(duì)數(shù)量上還不到全國80萬個(gè)被審計(jì)單位的4%，但這些單位的資金量約占全國的70%左右，如各類銀行、石油等單位。由于目前中央審計(jì)力量有限，每年實(shí)際審計(jì)的單位不到3000個(gè)，審計(jì)覆蓋面只有10%左右。

（二）政府審計(jì)對(duì)安全性目標(biāo)涉及較少

政府審計(jì)監(jiān)督目前主要還集中在合規(guī)、合法性監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，經(jīng)濟(jì)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門的違規(guī)行為或經(jīng)營(yíng)管理存在的漏洞都對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全有著重大的威脅，政府審計(jì)過程中應(yīng)該把防范金融風(fēng)險(xiǎn)作為審計(jì)的重點(diǎn)，而不是單純的以合規(guī)、合法性監(jiān)督為主。

（三）政府審計(jì)的審計(jì)力度不夠及執(zhí)法職能軟化

在行政型審計(jì)體制中，審計(jì)機(jī)構(gòu)既接受政府領(lǐng)導(dǎo)，又監(jiān)督政府，因此在獨(dú)立性方面難以保證，從而相應(yīng)造成審計(jì)力度不夠，執(zhí)法職能軟化，具體表現(xiàn)在地方政府的保護(hù)屏障難以逾越，“審計(jì)難、處理更難、落實(shí)難上加難”等現(xiàn)象屢見不鮮，在國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)工作中，相應(yīng)表現(xiàn)為一些重大案件的審計(jì)難度大、一些經(jīng)濟(jì)決策的調(diào)整不易，保障國家的經(jīng)濟(jì)工作安全就變得很困難。

（四）審計(jì)結(jié)果落實(shí)力度不夠

審計(jì)機(jī)關(guān)的信息公開不僅符合當(dāng)下政務(wù)公開的大趨勢(shì)，更對(duì)民主法治建設(shè)有著戰(zhàn)略意義和深淵影響。但是目前由于缺乏法律法規(guī)的支撐規(guī)范、我國審計(jì)體制的固有缺陷、社會(huì)對(duì)審計(jì)信息的誤解增加審計(jì)公開的風(fēng)險(xiǎn)等原因造成了審計(jì)結(jié)果公開力度不足。

（五）審計(jì)問責(zé)制落實(shí)力度不夠

在當(dāng)前法律法規(guī)不完善、審計(jì)體制對(duì)審計(jì)權(quán)限約束等因素作用下，在審計(jì)問責(zé)的實(shí)際執(zhí)行過程中，往往出現(xiàn)對(duì)違規(guī)人員責(zé)任追究不到位、處理不合理、結(jié)果不透明等問題，并且以罰代刑的現(xiàn)象比較突出。

（六）審計(jì)環(huán)境中缺少完善的法律保障

近年來，我國的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)逐步健全，法律體系日趨合理，但是在部門立法體制下，很多關(guān)鍵領(lǐng)域存在制度交叉、法律規(guī)范缺失的情況，審計(jì)人員沒有根據(jù)，造成了審計(jì)評(píng)價(jià)被動(dòng)的局面。

六、政府審計(jì)發(fā)揮維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全作用的實(shí)現(xiàn)路徑

近年來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極開展政府審計(jì)和國家經(jīng)濟(jì)安全的相關(guān)研究，進(jìn)行了有效的理論和實(shí)踐探索，本文在這里對(duì)政府審計(jì)發(fā)揮維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全作用的可能實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行積極地探討。

（一）進(jìn)一步完善政府審計(jì)體制

一個(gè)國家采用何種審計(jì)體制是由深刻的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求共同決定的，行政型審計(jì)模式意味著審計(jì)機(jī)關(guān)接受政府的領(lǐng)導(dǎo)，因此審計(jì)的獨(dú)立性的保障很難做到，政府對(duì)審計(jì)部門的審計(jì)目標(biāo)、具體審計(jì)工作有著很大的影響。因此，為了進(jìn)一步完善我國審計(jì)體制，我國的行政模式應(yīng)該向更加獨(dú)立的模式轉(zhuǎn)變，來更好地在法律層次明確審計(jì)的地位和體制，賦予審計(jì)機(jī)構(gòu)充分的權(quán)利。

（二）完善相關(guān)經(jīng)濟(jì)、審計(jì)法律規(guī)定

全球金融危機(jī)表明，建立健全相關(guān)經(jīng)濟(jì)、審計(jì)法律已經(jīng)迫在眉睫，進(jìn)一步完善審計(jì)監(jiān)督的法律體系應(yīng)立足于當(dāng)前基本國情，通過廢除、修改、補(bǔ)充、制定等方式方法，對(duì)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、審計(jì)法律法規(guī)進(jìn)行完善升級(jí)，明確政府審計(jì)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的職責(zé)和權(quán)限，從而改善以往存在的政府審計(jì)和其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門間的交叉重復(fù)、效率低下、誤區(qū)和盲區(qū)并存的諸多問題。

（三）創(chuàng)新相關(guān)審計(jì)模式，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全

一國的經(jīng)濟(jì)安全是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，有著眾多的影響因素，涉及的區(qū)域也波及了國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方方面面。在當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，通過完善政府審計(jì)目標(biāo)、深化政府審計(jì)對(duì)象來推進(jìn)政府審計(jì)模式的創(chuàng)新，可以更好的維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

政府審計(jì)目標(biāo)并不是一成不變的，相反，國家的審計(jì)環(huán)境和審計(jì)職能的變化、發(fā)展對(duì)其有著非常大的影響。政府審計(jì)的主要目標(biāo)是維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全是當(dāng)前全球政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)該迎合這一目標(biāo)，保障維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

政府審計(jì)部門通過各項(xiàng)審計(jì)工作的組織開展，可以在相關(guān)領(lǐng)域維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，通過深化政府審計(jì)對(duì)象，我國審計(jì)機(jī)關(guān)可以在維護(hù)環(huán)境資源安全、制度政策安全及信息系統(tǒng)安全方面取得更長(zhǎng)遠(yuǎn)的成績(jī)，通過拓展審計(jì)對(duì)象范圍，能更加有效地維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

（四）構(gòu)建完善國家經(jīng)濟(jì)安全預(yù)警系統(tǒng)

政府審計(jì)機(jī)關(guān)在開展相應(yīng)審計(jì)工作時(shí)獲得了大量信息，信息評(píng)估部門利用收集到的經(jīng)濟(jì)安全信息，就可以對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，通過評(píng)估出的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，可以對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全做出綜合評(píng)價(jià)，進(jìn)而對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)出相應(yīng)的警報(bào)，這些構(gòu)成了完整的審計(jì)預(yù)警系統(tǒng)，這也是政府審計(jì)工作成果的深入利用。

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（作者單位：南京審計(jì)學(xué)院）