遼寧省耕地保護(hù)機(jī)制與政策創(chuàng)新模式思考

付博 等

【摘 要】2009年以后，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)先后上升為國(guó)家戰(zhàn)略，全省必將對(duì)土地將產(chǎn)生巨大需求。對(duì)于遼寧省耕地保護(hù)機(jī)制與政策創(chuàng)新模式的思考，本文從探索創(chuàng)新思路與方向，實(shí)施差異化區(qū)域耕地保護(hù)政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與耕地保護(hù)的積極性，保護(hù)耕地與保護(hù)生態(tài)并舉，依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地區(qū)受益分配等幾個(gè)方面進(jìn)行了闡述。

【關(guān)鍵詞】耕地保護(hù) 節(jié)約集約 生態(tài)平衡

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院高度重視耕地保護(hù)和糧食安全問題，嚴(yán)守土地紅線，嚴(yán)控各種破壞耕地、低效及違規(guī)利用土地的行為。而2009年以后，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)先后上升為國(guó)家戰(zhàn)略，全省必將形成新一輪發(fā)展熱潮，對(duì)土地將產(chǎn)生巨大需求。在這種新背景下和新的戰(zhàn)略指向下，保護(hù)耕地與發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的將是眾多“兩難問題”的難中之難。

1耕地保護(hù)傳統(tǒng)手段陷入桎梏，急需探索創(chuàng)新思路與方向

目前，僅憑儲(chǔ)備的耕地后備資源已無(wú)法滿足遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)兩大國(guó)家戰(zhàn)略和縣域經(jīng)濟(jì)、城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等全省戰(zhàn)略對(duì)土地的巨大需求。與此同時(shí)，近年來(lái)極端天氣頻發(fā)，加之耕地破壞嚴(yán)重，糧食安全問題被陡然突顯出來(lái)。從嚴(yán)控制土地使用，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)將是未來(lái)國(guó)家土地政策的重要方向。

在新背景和新戰(zhàn)略下，全省耕地保護(hù)的機(jī)制和政策創(chuàng)新的總體思路是：要打破現(xiàn)有耕地保護(hù)任務(wù)層層分解、逐級(jí)落實(shí)的監(jiān)督管理制度，按照對(duì)全省耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量實(shí)行“省內(nèi)統(tǒng)籌、大區(qū)域協(xié)調(diào)、全方位監(jiān)控”的原則，探索改革耕地管理制度，實(shí)施“省內(nèi)總量控制、突出重點(diǎn)區(qū)域”的耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)保護(hù)地區(qū)與保護(hù)者的補(bǔ)償，進(jìn)一步完善耕地保護(hù)政策體系，建立健全長(zhǎng)效的耕地保護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)耕地“數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高”的目標(biāo)，進(jìn)而保障區(qū)域糧食生產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

2實(shí)施差異化的區(qū)域耕地保護(hù)政策

2.1以區(qū)域“掛鉤”政策為試點(diǎn)，推進(jìn)省級(jí)耕地保護(hù)統(tǒng)籌

一是突破原有以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱卧_展“掛鉤”的限制，進(jìn)一步探索分別在三大區(qū)域內(nèi)開展農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤的試點(diǎn)工作；二是加大農(nóng)村宅基地和村莊整理，對(duì)整理節(jié)約的土地首先要復(fù)墾為耕地，部分調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合規(guī)劃、納入計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地，節(jié)余的指標(biāo)通過(guò)增減掛鉤置換給區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)使用；三是利用遼寧各區(qū)域內(nèi)發(fā)展水平差異與整理潛力優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步擴(kuò)大土地級(jí)差收益，增強(qiáng)城市反哺農(nóng)村的力量，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力較低、成本高的矛盾。

2.2統(tǒng)籌實(shí)施“占補(bǔ)平衡”，維系區(qū)域和諧發(fā)展

科學(xué)預(yù)留沿海地區(qū)的發(fā)展空間，保證耕地保有數(shù)量、基本農(nóng)田面積不明顯減少。合理調(diào)劑沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)域的發(fā)展空間，穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，使其在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)不出現(xiàn)明顯的波動(dòng)。嚴(yán)格遼東、遼西地區(qū)的耕地保護(hù)制度，保證耕地?cái)?shù)量絕對(duì)不減少，并有適度增加。對(duì)于沿海與沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)域內(nèi)地級(jí)市在各市實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡能力較弱的，可增加部分跨市域的占補(bǔ)平衡額度，或?qū)嵤┓潜臼械摹罢家谎a(bǔ)多”政策，適度提高耕地補(bǔ)償系數(shù)，彌補(bǔ)本地資源不足的硬性約束。

2.3挖掘非農(nóng)用地潛力，提高土地節(jié)約集約水平

推進(jìn)海域使用權(quán)、土地使用權(quán)整體出讓制度建設(shè)，探索填海造地新模式。鼓勵(lì)填海造地，鼓勵(lì)利用廢棄鹽田等廢棄地和未利用地，使用上述土地的，可以享受按最低價(jià)款30%來(lái)確定土地出讓價(jià)款；對(duì)土地利用率、容積率高的工業(yè)用地，不再增收土地價(jià)款；對(duì)在沿海經(jīng)濟(jì)帶確定的區(qū)域內(nèi)發(fā)展各市選定的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目，確定土地出讓底價(jià)時(shí)，可按不低于所在土地級(jí)別相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的70%執(zhí)行；對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的容積率等相關(guān)指標(biāo)超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，按1：1的數(shù)量給予相應(yīng)地區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。盤活城市內(nèi)部存量土地，加強(qiáng)對(duì)批而未建土地的監(jiān)管力度，減少新增建設(shè)用地對(duì)耕地的占用量。加強(qiáng)對(duì)城市污染嚴(yán)重土地的改造，努力恢復(fù)并補(bǔ)充為建設(shè)用地。進(jìn)一步完善城市低效用地的退出機(jī)制，將閑置、廢棄和使用效率較低的土地開發(fā)為新的建設(shè)用地，減少建設(shè)占用耕地的數(shù)量。

2.4建立區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)耕地保護(hù)區(qū)居民的補(bǔ)償

建立合理的補(bǔ)償機(jī)制和政策，加大對(duì)實(shí)施耕地保護(hù)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付，尤其是遼東、遼西北地區(qū)，努力使當(dāng)?shù)鼐用竦娜司杖胫饾u接近全省平均水平，增強(qiáng)其開展耕地保護(hù)工作的熱情與動(dòng)力。同時(shí)，控制該區(qū)域人口增長(zhǎng)，有序組織生態(tài)移民，減少區(qū)域的環(huán)境負(fù)荷，促進(jìn)耕地、草地、林地等有利于生態(tài)功能完善的土地快速恢復(fù)。

3變“要農(nóng)民保護(hù)”為“農(nóng)民要保護(hù)”

3.1探索期權(quán)補(bǔ)貼新方式

創(chuàng)新當(dāng)前對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼方式，通過(guò)建設(shè)完善的農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)，利用期貨市場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)的價(jià)格具有科學(xué)性、權(quán)威性和預(yù)期性的特點(diǎn)，以期貨市場(chǎng)形成的期貨價(jià)格作為補(bǔ)貼價(jià)格的參照，政府出資或部分出資為農(nóng)戶購(gòu)買看跌期權(quán)，通過(guò)運(yùn)用期貨市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)功能來(lái)扶持和“補(bǔ)貼”農(nóng)業(yè)。利用糧食期貨價(jià)格指導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把現(xiàn)貨市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到期貨市場(chǎng)?？蛇x擇新民、開原等農(nóng)業(yè)縣進(jìn)行期權(quán)補(bǔ)貼試點(diǎn)，探索補(bǔ)貼強(qiáng)度，積累推廣經(jīng)驗(yàn)。

3.2拓展農(nóng)民投入新形式

引導(dǎo)農(nóng)民增加耕地保護(hù)投入，并從保護(hù)耕地中受益。推進(jìn)農(nóng)田整理工程，加強(qiáng)免費(fèi)的耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)，拓寬農(nóng)業(yè)低息貸款發(fā)放領(lǐng)域、范圍與額度等，引導(dǎo)農(nóng)民積極開展或參與耕地整理，樹立長(zhǎng)久保護(hù)耕地、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的意識(shí)。

3.3推廣互助組織新模式

要選擇適當(dāng)規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村，以老黨員、老干部、村干部或村民小組長(zhǎng)等為代表，自發(fā)成立耕地保護(hù)組織或協(xié)會(huì)類民間團(tuán)體，利用成員來(lái)自基層民眾的特點(diǎn)，加大宣傳力度，增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民保護(hù)耕地的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，明確土地權(quán)利人保護(hù)耕地的義務(wù)，調(diào)動(dòng)全體農(nóng)民參與耕地保護(hù)的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民知法、守法并協(xié)助執(zhí)法的良性動(dòng)力。

4保護(hù)耕地與保護(hù)生態(tài)并舉

4.1增添生態(tài)耕?？己酥笜?biāo)

要在實(shí)施耕地保護(hù)中，不僅加強(qiáng)耕地的數(shù)量與質(zhì)量平衡考核，而且要加強(qiáng)生態(tài)功能修復(fù)指標(biāo)的考核，完善耕地保護(hù)政策體系?？梢栽谶|東山區(qū)、遼西生態(tài)脆弱區(qū)進(jìn)行先期試點(diǎn)，加入生態(tài)平衡測(cè)算指標(biāo)，統(tǒng)籌耕地保護(hù)任務(wù)。

4.2恢復(fù)耕地生態(tài)功能

第一，加強(qiáng)以改善生態(tài)環(huán)境為目的的土地整治。在遼西生態(tài)脆弱地區(qū)，優(yōu)先安排兼顧生態(tài)與提高耕地質(zhì)量的項(xiàng)目。加強(qiáng)對(duì)撫順、阜新、本溪、葫蘆島、鞍山、營(yíng)口等進(jìn)行煤、鐵、鉬、硼、菱鎂等礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)和部分災(zāi)毀耕地的復(fù)墾，防止地質(zhì)災(zāi)害并增強(qiáng)生態(tài)容量。

第二，加強(qiáng)耕地污染防治。重點(diǎn)防治沈陽(yáng)、鞍山等傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)周邊因工業(yè)“三廢”排放引起的土壤污染；防治東部山區(qū)、水源上游等區(qū)域農(nóng)藥和化肥過(guò)量施用引起的地力下降；防治阜新、本溪、北票等地區(qū)礦山廢棄設(shè)施、尾礦等對(duì)耕地的占用和污染；防治城市及中心城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)序堆放引起的污染等。

第三，加強(qiáng)耕地水土流失的治理。對(duì)于遼寧東部山區(qū)、中部平原區(qū)和西部丘陵地區(qū)因地制宜地采取生物措施與工程措施進(jìn)行綜合治理，減少水土流失對(duì)耕地的破壞。

4.3加強(qiáng)土地生態(tài)設(shè)計(jì)

要在研究遼寧土地類型結(jié)構(gòu)和演替規(guī)律的基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)學(xué)原理，從促進(jìn)土地向正向演替的角度出發(fā)，建立由人工調(diào)控的自然社會(huì)和經(jīng)濟(jì)復(fù)合的土地生態(tài)系統(tǒng)，并在其運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中使自然結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相互促進(jìn)，從而不斷地從土地取得更多的物質(zhì)財(cái)富。

5部門合作、齊抓共管

要跳出單獨(dú)由國(guó)土部門開展保護(hù)耕地的局限，制訂多部門合作的耕地保護(hù)政策管理體系。突破目前的耕地保護(hù)工作只局限于國(guó)土系統(tǒng)束縛，建立發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、交通、水利等多部門參與的耕地保護(hù)協(xié)同機(jī)制。讓更多涉及土地開發(fā)利用的部門（如交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、草原等）熟悉并了解全省耕地保護(hù)的總體目標(biāo)和主要任務(wù)；協(xié)調(diào)國(guó)土部門統(tǒng)籌使用與耕地保護(hù)、土地開發(fā)利用相關(guān)的資金，統(tǒng)籌投入進(jìn)行耕地保護(hù)與土地整治；逐步建立兩個(gè)或兩個(gè)以上的多部門預(yù)商和會(huì)商制度，通過(guò)定期和不定期舉行的協(xié)商，全面統(tǒng)籌需求與保護(hù)的問題，增加預(yù)期處理的能力；加強(qiáng)監(jiān)管的通報(bào)制度建設(shè)，充分利用各個(gè)部門基層監(jiān)管力量，對(duì)各類違法、違規(guī)破壞耕地的行為及時(shí)處置。

6依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地收益分配

要在加強(qiáng)行政監(jiān)管手段的同時(shí)，不斷引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段。要在耕地保護(hù)中增強(qiáng)“無(wú)形手”的力量，讓土地各相關(guān)方參與到土地價(jià)格的決定中來(lái)，讓利益相關(guān)方在彼此的博弈中找到利益平衡點(diǎn)，要讓留有耕地的人或地區(qū)享受到差距不是十分懸殊的收益，不輕易的放棄耕地。打破地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)性土地應(yīng)由交易雙方談判商定，公益性用地由農(nóng)民與政府直接進(jìn)行談判。通過(guò)立法形式賦予農(nóng)民在土地征用和征購(gòu)過(guò)程中與地方政府平等的法律地位，探索賦予被征地農(nóng)民參與土地價(jià)格談判的路徑、提高其話語(yǔ)權(quán)。