創(chuàng)新農(nóng)村土地管理 保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

裴浩良　房姍姍

摘要：我國(guó)農(nóng)村土地相關(guān)制度受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，二元特征十分明顯。通過(guò)研究不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地制度的二元性是轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的特有問(wèn)題，須要與二元結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)同步變革。對(duì)國(guó)家、集體、農(nóng)民間的土地關(guān)系進(jìn)行嚴(yán)格界定，會(huì)成為今后農(nóng)村土地相關(guān)制度創(chuàng)新的主題和重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；制度創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)： F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.19.032

1新時(shí)代背景下我國(guó)現(xiàn)有土地制度的特點(diǎn)

一是“二元性”特征十分顯著。我國(guó)憲法對(duì)于城鄉(xiāng)土地不同所有制的相關(guān)規(guī)定形成了土地二元管理的基本格局。對(duì)于城市土地而言，相關(guān)使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)形成拍賣(mài)等較為成熟的方法和市場(chǎng)。農(nóng)村土地所有權(quán)在法律上歸屬于農(nóng)民集體所有這一屬性意味著農(nóng)地相關(guān)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)局限于特定范圍的農(nóng)民。客觀上農(nóng)地在流轉(zhuǎn)的范圍、用途以及地域等方面存在較多的限制和障礙。農(nóng)村土地?zé)o法與城市相關(guān)建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)自由轉(zhuǎn)化，只有通過(guò)國(guó)家相關(guān)的征用程序才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫亍?/p>

二是我國(guó)在農(nóng)村土地所有權(quán)以及實(shí)質(zhì)處置權(quán)方面的“二元”結(jié)構(gòu)特征，致使農(nóng)民在土地所有權(quán)方面存在一定殘缺?？陀^的說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村土地制度一直在不斷改革及完善，農(nóng)民在各方面實(shí)際享有的權(quán)利不斷增多，但農(nóng)地最終處分權(quán)實(shí)際由國(guó)家擁有。一些地方也出現(xiàn)了公權(quán)力被濫用的問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)合同無(wú)法正常保護(hù)農(nóng)民相關(guān)土地權(quán)益，而且被少數(shù)人利用成為變相侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的手段。

三是我國(guó)農(nóng)村土地法律以及事實(shí)上的所有權(quán)間存在“二元”分離的現(xiàn)象，根源在于法律上的所有權(quán)與事實(shí)上的所有權(quán)相脫離，健全我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)問(wèn)題應(yīng)該是將兩者有機(jī)統(tǒng)一。農(nóng)地法律上屬于農(nóng)民集體所有，實(shí)際上變成了集體經(jīng)濟(jì)組織所有，有的甚至成了村干部小團(tuán)體所有。集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際擁有農(nóng)地事實(shí)上的所有權(quán)容易造成農(nóng)地具體分配關(guān)系易被集體經(jīng)濟(jì)組織頻繁調(diào)整；農(nóng)民實(shí)際土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)會(huì)受到集體經(jīng)濟(jì)組織限制。

家庭承包責(zé)任制實(shí)行以來(lái)，農(nóng)地相關(guān)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地所有權(quán)沒(méi)有明確加以界定，農(nóng)地相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是分割的，農(nóng)地在使用以及收益還有處分等方面一直存在農(nóng)民以外的其他利益主體，農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是事實(shí)上的農(nóng)地使用權(quán)，農(nóng)民在土地所有權(quán)方面的主體地位僅僅體現(xiàn)在法律意義上。

2正在轉(zhuǎn)型的農(nóng)村土地制度

一是我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村土地制度制約了農(nóng)村現(xiàn)存剩余勞動(dòng)力的實(shí)際轉(zhuǎn)移。我國(guó)城市化進(jìn)程促使大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，不僅農(nóng)民工數(shù)量龐大，而且占農(nóng)民總數(shù)的比例也越來(lái)越高，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工實(shí)際生存狀態(tài)與土地已經(jīng)有了質(zhì)的分離，但又都不愿意放棄土地。這些農(nóng)民的土地按照《農(nóng)村土地承包法》中第26條第3款相關(guān)規(guī)定均應(yīng)收回，但該規(guī)定難以實(shí)際執(zhí)行。農(nóng)民因并不擁有真正的土地所有權(quán)，造成大量“占有農(nóng)地的并不耕種，耕種的并不實(shí)際擁有農(nóng)地”現(xiàn)象的發(fā)生，并且在現(xiàn)有農(nóng)地制度條件下很難實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，沒(méi)有穩(wěn)定的權(quán)屬關(guān)系就很難保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)性投入。

二是我國(guó)現(xiàn)階段相關(guān)的農(nóng)村土地制度直接影響到農(nóng)地實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。規(guī)模化經(jīng)營(yíng)在成本控制和農(nóng)耕管理等方面具有十分明顯的優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益成熟對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提出了現(xiàn)實(shí)要求。

三是我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)農(nóng)村土地制度直接影響和制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展歷程告訴我們工業(yè)化進(jìn)程的不同階段其城鄉(xiāng)間實(shí)際存在的關(guān)系有所不同。工業(yè)化進(jìn)程直接改變了農(nóng)業(yè)在相關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主要地位，農(nóng)業(yè)剩余人口將直接流入工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)和城市，推動(dòng)了工業(yè)以及城市的快速發(fā)展。

3重構(gòu)國(guó)家、集體和農(nóng)民三者間相關(guān)的土地關(guān)系是我國(guó)農(nóng)村相關(guān)土地制度創(chuàng)新的著眼點(diǎn)和支撐點(diǎn)

我國(guó)農(nóng)地相關(guān)制度實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的根本思路是要構(gòu)建一個(gè)對(duì)于現(xiàn)階段二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有利的農(nóng)村土地相應(yīng)的制度體系。

一是新型農(nóng)村土地制度更好地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)業(yè)相關(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整，推進(jìn)城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是對(duì)政府相關(guān)的農(nóng)地方面的管理職能進(jìn)行嚴(yán)格界定，加快對(duì)農(nóng)地制定相應(yīng)的分區(qū)法，這是我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的必然要求。我國(guó)農(nóng)地相關(guān)制度的創(chuàng)新本質(zhì)上是國(guó)家以及集體和農(nóng)民間進(jìn)行博弈的過(guò)程，政府要積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，防止出現(xiàn)利益傾斜現(xiàn)象，防范農(nóng)民權(quán)益受損。

三是積極開(kāi)展對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新工作，對(duì)相關(guān)的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織法》進(jìn)行修改和完善，這是二元結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)重要轉(zhuǎn)型的客觀選擇。要把村民小組作為最基礎(chǔ)的單位逐步培育農(nóng)民相關(guān)的合作機(jī)構(gòu)，使之成為農(nóng)民和市場(chǎng)間的橋梁。村民小組內(nèi)的農(nóng)民彼此了解程度較深，能夠更好地發(fā)揮道德的約束力，對(duì)成員間的行為實(shí)施有效監(jiān)督，為村民小組共同利益而努力。

四是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行完善，保證農(nóng)民土地相關(guān)權(quán)利的完整性，保障二元結(jié)構(gòu)最終轉(zhuǎn)型成功。我國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的重點(diǎn)是結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要，將土地相關(guān)處分權(quán)逐步讓農(nóng)民實(shí)際享有。農(nóng)民可根據(jù)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和利用實(shí)際需要，實(shí)際占有以及經(jīng)營(yíng)和使用土地。亦可依法通過(guò)對(duì)農(nóng)地出租以及設(shè)定抵押權(quán)等方式獲得收益。采用給予農(nóng)民集體內(nèi)相關(guān)成員適當(dāng)優(yōu)先權(quán)等方式保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：裴浩良，本科學(xué)歷，長(zhǎng)春市國(guó)土資源局雙陽(yáng)分局，助理工程師，研究方向：土地管理；房姍姍，本科學(xué)歷，長(zhǎng)春市國(guó)土資源局雙陽(yáng)分局，助理工程師，研究方向：土地管理。