農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良性運(yùn)行中的政府財(cái)政責(zé)任

湯兆云

（華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州362021）

農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良性運(yùn)行中的政府財(cái)政責(zé)任

湯兆云

（華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州362021）

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由于所需經(jīng)費(fèi)十分龐大，各級(jí)政府一定的財(cái)政投入是必要的，也是必須的。一段時(shí)期以來(lái)，從政府財(cái)政責(zé)任角度來(lái)說(shuō)，雖然這一時(shí)期政府也通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)在一定程度上承擔(dān)著城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障，但政府所承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任十分有限。測(cè)算結(jié)果表明，我國(guó)中央財(cái)政、地方財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的財(cái)政補(bǔ)貼比例都是比較低的。要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)我國(guó)新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良性穩(wěn)定發(fā)展，中央財(cái)政要更進(jìn)一步加大投入力度，并妥善處理好地方政府、特別是中西部地方政府的補(bǔ)貼問(wèn)題。

農(nóng)村居民；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；政府財(cái)政責(zé)任

一、國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)具有重要意義

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由于所需經(jīng)費(fèi)十分龐大，各級(jí)政府一定的財(cái)政投入是必要的，也是必須的。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行平穩(wěn)的國(guó)家和地區(qū)，政府的財(cái)政投入都占到了相當(dāng)?shù)谋壤?994-2002年數(shù)十年間，法國(guó)社會(huì)保障和福利占GDP比重達(dá)到了12.7%；同期，波蘭、美國(guó)分別為17.4%、5.4%；1995年，德國(guó)、英國(guó)、西班牙、美國(guó)等國(guó)家的社會(huì)養(yǎng)老金支出占GDP的比重都保持在12.0%及以上的水平［1］?？傮w上來(lái)說(shuō)，我國(guó)不同時(shí)期各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任是非常低的。建國(guó)以后至20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)農(nóng)村居民的養(yǎng)老方式延續(xù)著數(shù)千年封建社會(huì)的家庭養(yǎng)老的事實(shí)。從政府財(cái)政責(zé)任角度來(lái)說(shuō)，雖然這一時(shí)期政府也通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)在一定程度上承擔(dān)著城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障，但政府所承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任十分有限。這一時(shí)期，我國(guó)約有90%以上農(nóng)業(yè)人口的老年保障都是依靠家庭保障來(lái)進(jìn)行的。1990年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)有老人的家庭只從國(guó)家得到補(bǔ)貼，大約占老人家庭收入的1.0%-2.5%［2］；2000年，我國(guó)社會(huì)保障和福利占GDP的比重僅為3.0%；2000年、2003年，我國(guó)國(guó)家養(yǎng)老金支出占GDP比重分別只有0.0035%、0.0072%［1］。這個(gè)比例不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至還低于一些發(fā)展中國(guó)家。由于政府財(cái)政在我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的缺位，使得這一時(shí)期我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老基本上依托于土地、家庭和自身等三個(gè)方面。這也是該時(shí)期我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老保障水平十分低下的重要原因。

文獻(xiàn)研究表明，國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)村居民參加農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有著重要影響，與參保人數(shù)之間呈現(xiàn)著顯著的正相關(guān)關(guān)系，即：適當(dāng)?shù)恼?cái)政投入會(huì)促使更多的農(nóng)村居民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)［3］。但我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)較低的財(cái)政投入，是否是因?yàn)檎疀](méi)有這種財(cái)政投入能力呢？學(xué)者們的研究結(jié)果是否定的。以2008年為例，如果按照相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)所設(shè)計(jì)的制度框架對(duì)新農(nóng)保進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助的話(huà)，該年中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼僅占其全部支出的1.64%。特別地，在中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入大頭的情況下（該年中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的53.3%，但其支出只占全部支出的21.3%），由此更看出這一比例是比較低的。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2005年度我國(guó)財(cái)政總收入的近1/4都被用于公務(wù)消費(fèi)，2012年，我國(guó)行政管理費(fèi)用支出占各級(jí)財(cái)政支出的比重高達(dá)18.6%。也就是說(shuō)，中央一級(jí)財(cái)政以擴(kuò)及地方財(cái)政都有能力承擔(dān)起農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助［4］。

作為一項(xiàng)重大的惠農(nóng)優(yōu)農(nóng)政策，我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于提高農(nóng)村居民晚年生活質(zhì)量有著重要意義。但是，由于我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)時(shí)間不長(zhǎng)、公共財(cái)政投入不足以及缺乏總體上的制度設(shè)計(jì)，呈現(xiàn)出明顯的“功能性弱化”、“結(jié)構(gòu)性貧血”等問(wèn)題，這在相當(dāng)程度上影響了農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的擴(kuò)面工作。要實(shí)現(xiàn)黨的十八大及十八屆三中全會(huì)提出的實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋、區(qū)域全覆蓋、保障人群全覆蓋”宏偉目標(biāo)，各級(jí)政府切實(shí)落實(shí)必要的財(cái)政投入具有重要的意義。

二、“老農(nóng)?！背尚跷⒃谟谡疀](méi)有承擔(dān)相應(yīng)財(cái)政責(zé)任

1990年代以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、外出流動(dòng)人口的增多以及人口生育控制政策在全國(guó)范圍內(nèi)的推進(jìn)，我國(guó)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式也遭遇到了不少問(wèn)題，如家庭人口規(guī)模的減少使老年撫養(yǎng)系數(shù)急劇提升，農(nóng)村成年人口大量外出使家庭養(yǎng)老功能空心化等等。為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)契約的分化以及農(nóng)村青壯勞動(dòng)年齡人口大量外出對(duì)農(nóng)村家庭養(yǎng)老所造成的破壞性沖擊，國(guó)家“七五計(jì)劃”提出了建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)想。這一時(shí)期，政府還在江浙地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的嘗試。至1989年底，共有19個(gè)省級(jí)單位的800多個(gè)鄉(xiāng)、8 000多個(gè)村進(jìn)行了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作。但是，這一時(shí)期我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金主要由參保的農(nóng)村居民支付，可想而知，其效果是非常有限的。

1991年6月，民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)“老農(nóng)?！敝贫龋╊C布實(shí)施。該“基本方案”對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌措、養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇的發(fā)放以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理等方面作了明確的規(guī)定，其基本思想體現(xiàn)著個(gè)人繳費(fèi)為主、集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼輔為以及國(guó)家政策予以支持（通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)）這三個(gè)方面的統(tǒng)一。參保農(nóng)村居民繳納的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金以?xún)?chǔ)備積累的形式全部記在個(gè)人名下；年滿(mǎn)60周歲的農(nóng)村居民根據(jù)積累資金總額和預(yù)期平均領(lǐng)取年限領(lǐng)取養(yǎng)老金。該“基本方案”的頒布，對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展起到了不可忽視的作用。截止到1998年底，全國(guó)約有65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不同程度上開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作，參保農(nóng)村居民的人數(shù)達(dá)到8 025萬(wàn)人，全年收取保險(xiǎn)基金31.4億元，支出5.4億元，累計(jì)積累保險(xiǎn)基金達(dá)166.2億元［5］。至2007年末，參保農(nóng)村居民的人數(shù)達(dá)到了5000多萬(wàn)人，當(dāng)年將近有400萬(wàn)參保農(nóng)村居民領(lǐng)取了養(yǎng)老保險(xiǎn)金，全年共支付養(yǎng)老金40億元；年末累計(jì)結(jié)存保險(xiǎn)基金為412億元［6］。

但是，如果從參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的絕對(duì)或者相對(duì)人數(shù)來(lái)看，都是比較低的，且投保人數(shù)呈現(xiàn)出下降的態(tài)勢(shì)（見(jiàn)表1）。1993年，農(nóng)村居民參保人數(shù)占全國(guó)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力比例為11.30%，1997年達(dá)到最高值的17.84%，到2007年持續(xù)下降到7.11%。特別地，這一時(shí)期，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)條件不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的參保率是比較低的。

表1　主要年份我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)情況

這種情況的出現(xiàn)和民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》對(duì)于制度運(yùn)行過(guò)程中政府財(cái)政的主體責(zé)任的缺失有著直接的聯(lián)系。該“基本方案”規(guī)定，參保農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助以及國(guó)家政策支持等三個(gè)部分。但是在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，由于農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)能力弱，而相當(dāng)部分集體經(jīng)濟(jì)漠然置之（其原因在于在農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，集體經(jīng)濟(jì)無(wú)力支付），而“國(guó)家政策支持”主要通過(guò)對(duì)參保農(nóng)民居民所給予的一些政策優(yōu)惠，但沒(méi)有承擔(dān)明確的財(cái)政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼（如在保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)工作中免征增值稅）。在參保農(nóng)民居民主要采用個(gè)人賬戶(hù)基金儲(chǔ)備積累的模式下，由于存在著資金方面難以?xún)冬F(xiàn)等問(wèn)題，這一時(shí)期的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)完全偏離了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能和要求，由此淪為變相的、強(qiáng)制性的參保農(nóng)民居民的個(gè)人銀行儲(chǔ)蓄［4］。且同一時(shí)期，在農(nóng)民手中剩余資金不多以及銀行儲(chǔ)蓄率較低的情況下，這一設(shè)計(jì)難以取得預(yù)期的成效。因此，在沒(méi)有各級(jí)政府財(cái)政投入的情況下，該“基本方案”關(guān)于參保農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集所設(shè)計(jì)的“自愿性”參保原則，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集成為農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度難以逾越的主要阻礙，極大影響了農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性。這不僅表現(xiàn)為這一時(shí)期農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)呈現(xiàn)出下降的態(tài)勢(shì)，而且領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的人數(shù)、支付養(yǎng)老金以及農(nóng)?；鹌谀L存結(jié)余增長(zhǎng)的速度都極其緩慢（見(jiàn)表2）。

表2　主要年份我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行的基本情況

另一方面，由于這一時(shí)期我國(guó)參保農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采用完全儲(chǔ)金制（full-funded）的個(gè)人帳戶(hù)，參保農(nóng)村居民養(yǎng)老金待遇則直接和其個(gè)人繳費(fèi)多少、投保時(shí)間長(zhǎng)短以及銀行利率波動(dòng)有著直接關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)，個(gè)人繳費(fèi)越多、投保時(shí)間越長(zhǎng)且銀行利率越高，參保農(nóng)村居民養(yǎng)老金待遇則越多。例如，一位18歲的農(nóng)村居民每年繳納100元保費(fèi)，到60歲時(shí)其個(gè)人帳戶(hù)為4200元，即使加上每年的銀行利息，這位參保農(nóng)村居民每月能夠拿到的養(yǎng)老金大約在40元左右。如果年齡為50歲的農(nóng)村居民，每年也繳納100元保費(fèi)，到其年滿(mǎn)60歲時(shí)，每月能夠拿到的養(yǎng)老金大約在10元左右。由此可見(jiàn)，沒(méi)有各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)行個(gè)人完全儲(chǔ)金制的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無(wú)法解決年老農(nóng)村居民的養(yǎng)老問(wèn)題。這也成為這一時(shí)期我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成效甚微的重要原因。文獻(xiàn)研究也表明，“老農(nóng)?！敝贫仁〉脑蛴泻芏喾矫?，但沒(méi)有處理好涉費(fèi)項(xiàng)目是其失敗的主要因［7］。其教訓(xùn)極其深刻，必須要吸取。

三、國(guó)家財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民補(bǔ)貼項(xiàng)目及其測(cè)算

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)多年高速持續(xù)發(fā)展，國(guó)家財(cái)力顯著增長(zhǎng)。在這一背景下，國(guó)務(wù)院2009年《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)中央財(cái)政、地方財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼項(xiàng)目、補(bǔ)貼比例作了明確的規(guī)定。這也是區(qū)別于1991年民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》的最大的地方。這里分別對(duì)中央財(cái)政、地方財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)算。

1.國(guó)家財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下參保農(nóng)村居民補(bǔ)貼項(xiàng)目及其比例。相對(duì)于1991年民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》來(lái)說(shuō)，《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》在資金籌措方面作了較大改進(jìn)和完善，即在“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助”的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定各級(jí)政府要對(duì)參保農(nóng)村居民實(shí)行一定的補(bǔ)貼（見(jiàn)表3），并明確規(guī)定了各級(jí)政府的補(bǔ)貼項(xiàng)目（中央財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)參保農(nóng)村居民補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每年不低于30元）、補(bǔ)貼比例 （東部地區(qū)中央財(cái)政及地方財(cái)政各補(bǔ)貼50%，中西部地區(qū)中央財(cái)政全額補(bǔ)貼）。

表3　中央財(cái)政、地方財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼項(xiàng)目及其比例

由于國(guó)家在一定程度上承擔(dān)著新農(nóng)保的財(cái)政責(zé)任，其實(shí)施效果較為明顯，可以從以下二個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)：（1）“新農(nóng)?！敝贫雀采w、區(qū)域覆蓋、保障人群覆蓋方面：截至2011年底，全國(guó)27個(gè)省一級(jí)地區(qū)有將近2000個(gè)縣一級(jí)單位不同程度地開(kāi)展了 “新農(nóng)保”試點(diǎn)工作，其中京、蘇、寧、浙、藏等9個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)保”制度的全覆蓋。參加新農(nóng)保的人數(shù)為32 643.5萬(wàn)人，其中達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡參保人數(shù)為8 921.8萬(wàn)人；“新農(nóng)?！被鹗杖霝? 069.7億元，基金支出為587.7億元，累計(jì)結(jié)余為1 199.2億元［8］。（2）“新農(nóng)保”制度的進(jìn)展方面：國(guó)務(wù)院2009年《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》下發(fā)之時(shí)，預(yù)計(jì)到2009年底“新農(nóng)?！敝贫缺Ｕ先巳焊采w面為全國(guó)10%的縣一級(jí)單位；2020年之前基本上完成對(duì)所有農(nóng)村適齡人建的全覆蓋。由于有了各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼（實(shí)際上，有不少地區(qū)地方政府對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)），“新農(nóng)保”制度覆蓋、區(qū)域覆蓋、保障人群覆蓋的進(jìn)度遠(yuǎn)超前于國(guó)務(wù)院此前的工作計(jì)劃。到2010年底，“新農(nóng)?！敝贫缺Ｕ先巳焊采w面即達(dá)到為23%，2012年底達(dá)到了90%以上 （東部沿海省市保障人群覆蓋面達(dá)到了98%以上）。于是，順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，國(guó)務(wù)院加快了“新農(nóng)?！钡脑圏c(diǎn)進(jìn)度，提出在2013年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)?！敝贫雀采w、區(qū)域覆蓋、保障人群覆蓋100%的目標(biāo)。2014年2月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》頒布實(shí)施，將農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2.國(guó)家財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼數(shù)額的測(cè)算。按照新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)框架，中央一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，2015年已調(diào)整至每人每月70元）進(jìn)行補(bǔ)貼，其中對(duì)東部地區(qū)①按照相關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等11個(gè)行政區(qū)。參保農(nóng)村居民補(bǔ)貼50%、對(duì)中西部地區(qū)②按照相關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個(gè)行政區(qū)；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古等12個(gè)行政區(qū)。參保農(nóng)村居民實(shí)行全額補(bǔ)貼。中央一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼總數(shù)額=（東部省市60歲及以上農(nóng)村人口數(shù)×55元）/2×12月+中西部省區(qū)60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55元×12月。

表4　2013年國(guó)家財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民財(cái)政補(bǔ)貼的測(cè)算情況

按照新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)框架，地方一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼分為兩大部分，分別為：（1）東部地區(qū)地方財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額=東部省市16-59歲農(nóng)村人口數(shù)×30元+（東部省市60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55元）/2×12月；（2）中西部省區(qū)地方財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額=中西部省區(qū)16-59歲農(nóng)村人口數(shù)×30月［4］。本文以2012年為例，分別對(duì)中央財(cái)政、地方財(cái)政對(duì)各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下參保農(nóng)村居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助情況進(jìn)行測(cè)算（如表4所示）。

從表4數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2013年中央一級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額為303.70億元，占該年中央財(cái)政支出比例為1.61%（該年中央財(cái)政總支出為18 764.6億元）。該年各省（直轄市、自治區(qū)）地方一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金以及按參保農(nóng)村居民人頭的財(cái)政補(bǔ)助大約為230.88億元，占該年地方財(cái)政總收入的0.38%（該年地方財(cái)政總收入為61078.3億元）。但東部地區(qū)及中西部地區(qū)地方財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼比例不盡相同。東部11省區(qū)地方財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼比例為0.41%；中西部地區(qū)地方財(cái)政的補(bǔ)貼比例為0.33%。由于農(nóng)村人口比重及財(cái)政收入不同，各地區(qū)地方財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼比例也相差較大。如中西部地區(qū)的內(nèi)蒙古自治區(qū)、陜西省只有0.14%，而甘肅省卻高達(dá)1.76%；東部地區(qū)的上海市、北京市較低，只有0.05%、0.06%，而河北省卻高達(dá)1.27%，遠(yuǎn)高于許多中西部地區(qū)地方財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼比例。

四、進(jìn)一步完善對(duì)參保農(nóng)村居民的政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任

可以說(shuō)，各級(jí)政府的明確財(cái)政補(bǔ)貼是新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以快速擴(kuò)面的重要保證。基于2013年中央財(cái)政、地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助情況的測(cè)算表明，目前我國(guó)各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是比較低的。要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)我國(guó)新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良性穩(wěn)定發(fā)展，中央財(cái)政要更進(jìn)一步加大投入力度，并妥善處理好地方政府、特別是中西部地方政府的補(bǔ)貼問(wèn)題。

1.在農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的不同標(biāo)準(zhǔn)下，中央一級(jí)財(cái)政以及地方一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助情況。2015年，中央將參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每人每月55元提高到每人每月70元，中央財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍沿襲以前規(guī)定，沒(méi)有發(fā)生變化。在國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助每人每月55元和70元的不同標(biāo)準(zhǔn)下（這里仍以2013年的人口數(shù)以及2013年的中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)），中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額從297.73億元上升到378.93億元，增長(zhǎng)幅度為27.27%；地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額從 226.67億元上升到501.84億元，增長(zhǎng)幅度為121.39%，地方財(cái)政補(bǔ)貼占地方財(cái)政收入的比例從0.33%上升到0.73%（見(jiàn)表5）。

表5　國(guó)家財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民財(cái)政補(bǔ)貼測(cè)算情況的比較

由于不同地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)情況以及財(cái)政收入不同，因此不同地區(qū)的地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額及其所占比例也不盡相同。在國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助每人每月55元和70元的不同標(biāo)準(zhǔn)下，中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)、中西部地區(qū)的農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額分別從98.11億元、195.2億元上升到124.86億元、248.40億元，增長(zhǎng)幅度分別為27.26%、27.25%；地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額分別從141.12億元、85.56億元上升到167.87億元、333.96億元，增長(zhǎng)幅度分別為18.96%、290.32%。同時(shí)，在國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助每人每月55元和70元的不同標(biāo)準(zhǔn)下，東部地區(qū)、中西部區(qū)地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼占地方財(cái)政收入的比例從0.33%上升到0.73%。

2.進(jìn)一步加大中央財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下參保農(nóng)村居民的投入力度。中央財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是否合理，主要考慮到中央一級(jí)財(cái)政的承受能力。2013年，中央一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助總額為297.73億元，占當(dāng)年中央財(cái)政收入60198.48億元的0.49%，占當(dāng)年中央財(cái)政支出20471.76億元的1.45%。即使按照每人每月70元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2013年，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助總額為378.93億元，分別占當(dāng)年中央財(cái)政收入及支出的0.62%和1.85%?？梢哉f(shuō)，這一比例也是比較低的。特別地，我國(guó)中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重較高 （2008、2013年分別為53.3%、47.9%），但其支出卻只占總支出的比重卻較低（2008、2013年分別為21.3%、14.9%）。也就是說(shuō)，中央財(cái)政支出占總支出比重還有較大的提升空間。隨著中央財(cái)政支出占總支出比例的提高，屆時(shí)，中央財(cái)政能夠拿出的更多的資金對(duì)參保農(nóng)村居民進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。

另一方面，與世界上其他國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)保障支出還有相當(dāng)?shù)奶岣呖臻g。1994—2002年間，美國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、波蘭、巴西等國(guó)社會(huì)保障和福利占GDP的比重分別為 5.4%、16.5%、9.5%、17.4%、12.7%；2002年，我國(guó)僅為3.0%［1］。如果中央一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼能夠達(dá)到中央財(cái)政支出的3.0%，那么該年中央財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼數(shù)額為562.93億元，出只占同年GDP的0.11%；如果繼續(xù)按照現(xiàn)有的補(bǔ)貼項(xiàng)目及其比例，那么參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月的標(biāo)準(zhǔn)將可以提高到100元以上。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于中央財(cái)政來(lái)說(shuō)，其壓力并不大不大，還有繼續(xù)提高的空間。

與此同時(shí)，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額及其比例還要根據(jù)財(cái)政收入的年增長(zhǎng)速度適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。2009—2012年間，我國(guó)GDP增長(zhǎng)幅度為152.62%，中央一級(jí)財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度為122.99%。到2015年，中央將參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月的標(biāo)準(zhǔn)提高到70元，增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)低于同期我國(guó)GDP增長(zhǎng)幅度和中央一級(jí)財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度。特別地，2009年國(guó)家規(guī)定的參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助每人每月55元標(biāo)準(zhǔn)就比較低。如果其增長(zhǎng)速度繼續(xù)低于我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值、中央一級(jí)財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度，參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的含金量將大打折扣。因此，可考慮依照我國(guó)GDP、中央一級(jí)財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度的一定比例，適時(shí)提高中央一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額，讓參保農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇能夠與社會(huì)經(jīng)濟(jì)成正比例得高。

3.妥善處理好地方一級(jí)政府、特別是中西部地方政府對(duì)參保農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金的補(bǔ)貼問(wèn)題。按照相關(guān)規(guī)定，地方一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的補(bǔ)貼包括兩大部分：（1）地方一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民（16-59歲）每人每年30元的補(bǔ)貼（目前相當(dāng)多的省市補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這一標(biāo)準(zhǔn)）；（2）東部11個(gè)省市地方一級(jí)財(cái)政對(duì)中央確定的參保農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金（每人每月55元，目前實(shí)行70元的標(biāo)準(zhǔn)）標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼50%。地方一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是否合理，也主要考慮到地方一級(jí)財(cái)政能夠承受得了。這里以福建省、河北省地方一級(jí)財(cái)政為例作具體說(shuō)明。2011年底，福建省省一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼總數(shù)為35 213.4萬(wàn)元（該年參保農(nóng)村居民為1 173.78萬(wàn)人），占其該年財(cái)政總收入的0.14%（該年財(cái)政總收入為596.12億元）；同年，河北省省一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼總數(shù)為1 737.77萬(wàn)元（該年參保農(nóng)村居民為3 288.98萬(wàn)人），占其該年財(cái)政總收入的0.56%（該年財(cái)政總收入為98 669.4億元）。如果分別將兩省省一級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼比例提高到2.0%，那么，兩省級(jí)財(cái)政對(duì)參保農(nóng)村居民的補(bǔ)貼分別達(dá)到34.64億元、51.92億元。在這種情況下，參保農(nóng)村居民能夠拿到的養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇將可以提高到每人每月100元以上的水平。

另一方面，地方政府要對(duì)參保農(nóng)村居民也要并根據(jù)財(cái)政收入的年增長(zhǎng)速度適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。改革開(kāi)放三十多年以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)時(shí)期的快速穩(wěn)定增長(zhǎng)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1978—2013年間，我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)9.8個(gè)百分點(diǎn)［9］。前面已經(jīng)提及，雖然2015年中央規(guī)定的參保農(nóng)村居民養(yǎng)老金待遇提高到了每人每月100元的標(biāo)準(zhǔn)，但這不僅遠(yuǎn)低于GDP的增長(zhǎng)速度，也和目前消費(fèi)水平極不成比例。?

［1］張敬一，趙新亞.農(nóng)村養(yǎng)老保障政策研究［M］.上海：上海交通大學(xué)出版社，2007：97.

［2］［美］蓋爾.約翰遜.農(nóng)村老年人的社會(huì)保障問(wèn)題［J］.徐滇慶主編：中國(guó)社會(huì)保障體制改革［C］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1990：698.

［3］李冬妍.“新農(nóng)?！敝贫龋含F(xiàn)狀評(píng)析與政策建議［J］.南京大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（1）.

［4］鄧大松，薛惠元.新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額的測(cè)算與分析——基于2008年的數(shù)據(jù)［J］.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（2）.

［5］陳佳貴.中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告（1997-2001）［R］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001：252.

［6］勞動(dòng)和社會(huì)保障部，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2007年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［R］.

［7］汪柱旺.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn).供給主體與制度創(chuàng)新［J］.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2006（10）.

［8］勞動(dòng)和社會(huì)保障部，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2012年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［R］.

［9］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013［R］.中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013：5.

The Old-age Insurance System for Rural Residents the Benign Operation of the Government's Responsibility

TANG Zhao-yun
（College of Public Administration，Huaqiao University，F(xiàn)ujian Quanzhou，362021）

The process of the construction of the social endowment insurance system，the government must bear the responsibility of corresponding finance investment.Our government financial input to rural old-age insurance has been a relatively low.“Farmer”success lies in the government did not take the corresponding fiscal responsibility.The government financial subsidy is“the new agricultural insurance”important differences in the old agricultural insurance，but also the new agricultural insurance is the important guarantee for rapid expansion.The calculated results show that，China's central government，local governments of rural residents financial subsidy rates are relatively low.Realize benign development of old-age insurance system for rural residents，to further increase the financial investment on the rural residents，and properly handle the local government，especially in central and western local government subsidies.

the rural residents；the pension insurance system；the government fiscal responsibility

F840.612

A

1007-0672（2015）06-0075-06

2015-05-13

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)研究”（編號(hào)13BSH095）。

湯兆云，男，湖南辰溪人，博士，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：社會(huì)政策、社會(huì)保障。