對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的探討及對策

李麗

【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題既是一個經(jīng)濟(jì)問題，又是關(guān)系基層政權(quán)運(yùn)行和穩(wěn)定的政治問題。受多種因素制約，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題多年積攢，總額巨大、償還困難越來越大，嚴(yán)重影響了政府形象，制約了基層政權(quán)的正常運(yùn)行和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如何祛除這個痼疾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甩掉包袱、輕裝上陣，全力投入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和富民增收工作，是各級政府必須面對和思考的重要課題。筆者堅持問題導(dǎo)向，認(rèn)真分析問題及成因，提出了合理化對策，以期有所借鑒。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù);特征危害;原因剖析;對策

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的主要特征及危害 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題由來已久，根源復(fù)雜、牽涉面廣、化解難度大，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的嚴(yán)重制約。概括起來，主要有四個方面：

一是債務(wù)數(shù)額龐大，負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多。有關(guān)資料顯示，日前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面達(dá)70%以上，債務(wù)總額保守估計在2000億元以上。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至資不抵債，運(yùn)轉(zhuǎn)困難重重，處在崩潰的邊緣，影響了正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增加了整個財政的的風(fēng)險。

二是債務(wù)資金來源復(fù)雜，用途多種多樣。有向金融機(jī)構(gòu)貸款、融資平臺借款形成的債務(wù)，有向單位職工和企業(yè)借款形成的債務(wù)，有因為前些年鎮(zhèn)辦企業(yè)虧損形成的債務(wù)，渠道非常多;貸款有的用于道路、水利等項日建設(shè)，有的用于扶持產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，有的用作了政績工程、亮點(diǎn)工程，去向多種多樣。這些債務(wù)問題，極大地加重了農(nóng)民群眾和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

三是債務(wù)基本沒有公開，透明度差。在舉債環(huán)節(jié)缺乏征求意見，對成本效益不認(rèn)真分析，全憑主觀意志，超越了財政承受能力;在資金使用和償還環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)督，容易造成舉債人調(diào)整后，接任者不清楚、也不認(rèn)賬、不愿償還，而且往往為了發(fā)展又舉債，久而久之造成舊債未還又添新債，陷入惡性循環(huán)。同時，由于透明度差，極易引發(fā)腐敗等問題。

四是制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮，負(fù)面影響大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題形成渠道多、跨度時間長、數(shù)額大、原因復(fù)雜，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以償還，到期只能拖著，債務(wù)違約率高，一方面影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府誠信形象和權(quán)威，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮職能;另一方面，南于一些債務(wù)不能償還，也損害了債權(quán)方的利益，一些工程拿不到資金，農(nóng)民工工資問題得不到保障，極容易引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的主要原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的形成，有政策上的因素，有體制上的因素，還有人為的因素。具體有三個方面：

一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債較多。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍財力薄弱，支付能力有限，多數(shù)是吃飯財政，但在道路、農(nóng)田水利、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上群眾有要求，不投入不行，這方面的欠帳象“滾雪球”一樣越來越大。特別是爭取的上級項目，都要求當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)按一定比例配套資金，項日爭取得越多，配套資金也越多，造成的債務(wù)就越多，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至不再去爭取項日，十事創(chuàng)業(yè)積極性受到損害。

二是超越財力興辦事業(yè)。為了應(yīng)對上級考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不開展“亮點(diǎn)工程”、“形象工程”和各種配套項日的達(dá)標(biāo)升級活動，寅吃卯糧，加重了債務(wù)負(fù)擔(dān)。這些項目大多為公益性項日，農(nóng)戶受益不均，債務(wù)償還責(zé)任無法落實(shí)到農(nóng)戶，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。

三是轉(zhuǎn)移支付制度不完善。財政轉(zhuǎn)移支付制度是為了彌補(bǔ)分稅制財政體制不足而建立的一項制度，日的就是促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均等化，但由于日前財政轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能獲得的財政轉(zhuǎn)移支付收入少且不穩(wěn)定，很多專項支出缺乏依據(jù)和制度約束，隨意性大，往往誰爭取的力度大就得到的多，一定程度上造成偏遠(yuǎn)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的專款少，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的款多，平衡作用缺失。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解的對策與建議

在當(dāng)前全面深化改革的新形勢下，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作，既是農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在要求，也是改革重點(diǎn)內(nèi)容，必須上下齊心協(xié)力，采取切實(shí)可行的措施，強(qiáng)力攻堅解決。

1.抓緊開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題調(diào)查摸底、鎖定債務(wù)。以縣為單位，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作班子，明確清理的日標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、時間步驟等要求，本著全覆蓋、不留死角的原則，抓緊組織對轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類債務(wù)問題進(jìn)行全面調(diào)查摸底，摸清數(shù)量、來源等詳細(xì)底子，并逐個建立檔次，把現(xiàn)有債務(wù)鎖定住，為上級出臺政策、制定化解方案提供借鑒和參考，同時為下一步化解打好基礎(chǔ)。

2.上下聯(lián)動、分類處置。清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的情況看，光靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難完成，必須上下聯(lián)動，齊心協(xié)力去解決。建議在托清底子的基礎(chǔ)上，制定分類處置的方案。一方面，將債務(wù)化解列入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣區(qū)綜合考核的內(nèi)容，加大考核分值，嚴(yán)格兌現(xiàn)獎懲，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“增收是政績、化債也是政績”的主體責(zé)任，千方百計做好債務(wù)化解工作;另一方面，充分聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級等基層的意見，研究出臺支持政策，特別是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常滯后的革命老區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)，建議上級本著治標(biāo)化解眼前債務(wù)、治本增強(qiáng)發(fā)展能力的原則，在政策和資金上加大傾斜力度。

3.完善規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理制度機(jī)制。一是建立償債準(zhǔn)備金制度和政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性定期進(jìn)行動態(tài)評估和監(jiān)控，減少債務(wù)給政府運(yùn)轉(zhuǎn)帶來的風(fēng)險。二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取實(shí)施的農(nóng)田水利、道路交通等公益性項日，減少直至免除項日配套投入，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級要求不惜借債，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)。三是進(jìn)一步完善鄉(xiāng)財縣管等制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)范化管理，強(qiáng)化對財務(wù)運(yùn)行特別是舉債問題的監(jiān)管，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的監(jiān)管力度，嚴(yán)格控制政府新增債務(wù)發(fā)生，形成長效機(jī)制。endprint