城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP模式研究

林 勁 松

（中共綿陽(yáng)市委學(xué)校， 四川 綿陽(yáng) 621000）

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步深入，社會(huì)對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷提升，為了強(qiáng)化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，與克服現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式的弊病，中央政府與相關(guān)部委連續(xù)表態(tài)和發(fā)文支持各地探索和應(yīng)用PPP模式。鑒于PPP模式對(duì)國(guó)內(nèi)多地還是比較新鮮的事物，短時(shí)間一些地方政府無(wú)法有效轉(zhuǎn)換自身角色，最終可能形成項(xiàng)目失敗也就難以避免。由此可見(jiàn)，為了確保城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)效益，促進(jìn)PPP模式更有效的實(shí)施，地方政府應(yīng)對(duì)如何應(yīng)用PPP模式有更加深入的了解。

一、PPP模式的相關(guān)概念

PPP模式（Public-Private-Partnership），又可稱之為PPP融資，目前國(guó)際上還沒(méi)有統(tǒng)一的定義。實(shí)質(zhì)是政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及收益的可調(diào)節(jié)性。

（一）PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式的內(nèi)涵可劃分為下述幾項(xiàng)內(nèi)容：（I）PPP模式屬于一類新型項(xiàng)目融資模式。PPP模式指的是由相關(guān)項(xiàng)目作為主體的融資行為，屬于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資的一類有效形式，實(shí)現(xiàn)融資通常受相關(guān)項(xiàng)目的資產(chǎn)、收益及政府鼓勵(lì)等因素影響，而不是該項(xiàng)目發(fā)起人、投資人資信來(lái)展開融資。其中，貸款的有效保障來(lái)源于項(xiàng)目公司的資產(chǎn)以及政府提出的一定承諾，償還貸款的資金則來(lái)源于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)所得收益以及經(jīng)由政府扶持所獲取的效益。（2）PPP模式能夠?qū)?shù)量眾多的社會(huì)資本引入進(jìn)至項(xiàng)目中，提升效率，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)?；谔卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，政府相關(guān)公共機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本展開全面合作，相互間對(duì)項(xiàng)目全面運(yùn)行情況予以負(fù)責(zé)。PPP模式推行方式促使社會(huì)資本可加入到城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一系列前期工作中，包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、確認(rèn)以及可行性研究等。如此一方面能夠縮減社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)，另一方面能夠使社會(huì)資本有效管理方法得以在項(xiàng)目中應(yīng)用等，有效達(dá)到縮減項(xiàng)目項(xiàng)目投資所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，確保社會(huì)與社會(huì)資本相關(guān)方的利益。

（二）PPP模式的分類

自廣義角度而言，可將PPP模式劃分成三個(gè)類別，即外包類PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)PPP模式以及私有化PPP模式，如圖1所示。其中，外包類PPP模式指的是通過(guò)政府投資，私人機(jī)構(gòu)對(duì)全體項(xiàng)目?jī)?nèi)一項(xiàng)或者幾項(xiàng)進(jìn)行承包，好比單單對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行復(fù)制，或在政府的委托下對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行代管、對(duì)一些公共服務(wù)進(jìn)行提供，最終由政府付出酬勞獲取利益。外包類PPP模式中，私人機(jī)構(gòu)所需要承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)不大。

特許經(jīng)營(yíng)PPP模式指的是引入社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行部分或者整體投資，并結(jié)合相應(yīng)的協(xié)同規(guī)則與政府公共部門對(duì)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一并承擔(dān)，對(duì)項(xiàng)目投資收益進(jìn)行一并分享。結(jié)合項(xiàng)目的切實(shí)收益狀況，政府公共可給予特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者向其收取相應(yīng)的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，這便要求政府公共部門應(yīng)當(dāng)調(diào)節(jié)完善項(xiàng)目建設(shè)公共服務(wù)性與私人利益相互間的平衡點(diǎn)。由此可見(jiàn)，特許經(jīng)營(yíng)PPP模式實(shí)施有效與否受政府公共部門管理能力高低很大程度影響。

私有化PPP模式指的是私人對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全權(quán)投資、負(fù)責(zé)，于政府監(jiān)督管理下，經(jīng)向消費(fèi)者收取費(fèi)用，收回投資實(shí)現(xiàn)營(yíng)利。受私有化PPP模式中私人永久擁有項(xiàng)目所有權(quán)，且不具有有限追索屬性影響，造成私人在私有化PPP模式推行過(guò)程中需要承擔(dān)極大的投資風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 PPP模式分類示意圖

（三）PPP模式的發(fā)起方式

PPP項(xiàng)目有兩種常見(jiàn)發(fā)起方式：應(yīng)標(biāo)式和自提式。

應(yīng)標(biāo)式是在傳統(tǒng)的“政府規(guī)劃——可行性研究——批準(zhǔn)立項(xiàng)”流程結(jié)束后，政府發(fā)布公告，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式公開招選PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)商，有意向參與且符合資格條件的社會(huì)資本方可以報(bào)名和參加投資競(jìng)爭(zhēng)。所有參與的社會(huì)資本方必須嚴(yán)格按照政府發(fā)布的投資人甄選文件中設(shè)定的交易結(jié)構(gòu)和核心邊界條件，在不對(duì)項(xiàng)目協(xié)議不可談判條款提出調(diào)整建議的前提下，提交技術(shù)方案、財(cái)務(wù)方案、管理方案和法律方案，通過(guò)各方案的綜合打分比較和后續(xù)談判獲得項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

自提式又稱民間自提,一般而言包括三種情形：沒(méi)有被邀請(qǐng)招標(biāo)的提議；可能不在政府預(yù)算或政策框架范圍內(nèi)；項(xiàng)目需求及目標(biāo)尚未被有效識(shí)別。民間自提項(xiàng)目中，社會(huì)資本以自提的方式發(fā)起PPP項(xiàng)目主要出于下列考慮：避免激烈的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，順利獲得項(xiàng)目；社會(huì)資本擁有項(xiàng)目所需關(guān)鍵技術(shù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)；由于項(xiàng)目規(guī)模小、位置偏遠(yuǎn)或政治風(fēng)險(xiǎn)等因素，導(dǎo)致缺少感興趣的社會(huì)資本；組織公開招標(biāo)的費(fèi)用較大；通過(guò)民間自提的形式加快未納入規(guī)劃項(xiàng)目的開發(fā)速度。

二、PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用中的優(yōu)勢(shì)

PPP模式的應(yīng)用與推廣，社會(huì)資本能夠參與到政府的公共項(xiàng)目中，可提供給政府建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施有效的幫助，從而有效滿足社會(huì)對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求，PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用中的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）幫助政府建設(shè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用幫助政府建設(shè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，PPP模式既可以用于擴(kuò)建修繕、更新改造的城市基礎(chǔ)設(shè)施，又可以用于新型建設(shè)的、設(shè)計(jì)現(xiàn)代化的、收取用戶費(fèi)用的營(yíng)利性城市基礎(chǔ)設(shè)施。在逐利的驅(qū)使作用下，社會(huì)資本主觀能動(dòng)性被極大的激發(fā)，去獲取、參與建設(shè)此類城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并且社會(huì)資本能在滿足有效需求的情況下提供服務(wù)。倘若城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完全沒(méi)有社會(huì)資本的加入，很大一部分項(xiàng)目可能會(huì)受資金不足影響而無(wú)法得到重新修繕或更新建設(shè)。值得一提的是，相較于社會(huì)資本參與建設(shè)的項(xiàng)目，政府獨(dú)自建設(shè)的新興項(xiàng)目通常存在投資效益不足的問(wèn)題，承擔(dān)的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，而在PPP模式下，社會(huì)資本能一定程度的轉(zhuǎn)移政府部門的投資風(fēng)險(xiǎn)。另外社會(huì)資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)期間，不受政府公共部門相關(guān)采購(gòu)規(guī)定的限制，項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)更為的自由，不存在政府公共部門大規(guī)模冗員所造成的管理費(fèi)用，可一定程度上縮減建設(shè)成本。

（二）彌補(bǔ)政府財(cái)政資源的不足

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用彌補(bǔ)政府財(cái)政資源的不足。PPP模式推廣的重要背景就是當(dāng)前各地方政府均面臨巨大的財(cái)務(wù)壓力，2014年9月21日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，明確規(guī)定地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則?！兑庖?jiàn)》剝離地方投融資平臺(tái)的融資職能，關(guān)閉地方政府預(yù)算外的融資渠道，提出對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行規(guī)范和治理的思路，主要是要加強(qiáng)推廣PPP模式。一般情況而言，PPP模式運(yùn)營(yíng)下的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，能長(zhǎng)時(shí)間帶來(lái)穩(wěn)定的現(xiàn)金流量以及利益回報(bào)，這能極大的滿足民間資金的逐利需求。我國(guó)有著海量的民間資本，如果PPP項(xiàng)目模式應(yīng)用得當(dāng)，是政府、資本、社會(huì)幾方得益的好事情。

（三）促使政府部門更新觀念與提升管理水平

社會(huì)資本有著相對(duì)全面的經(jīng)營(yíng)管理理念，它們?cè)谄髽I(yè)自身經(jīng)營(yíng)發(fā)展過(guò)程中，通常是自商業(yè)運(yùn)作視野著手，更加切實(shí)的結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際收益狀況一步步擴(kuò)大項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，以確保項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)事先既定的經(jīng)濟(jì)效益。政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作，也是相互學(xué)習(xí)與監(jiān)督的過(guò)程，如果政府部門在PPP模式的應(yīng)用中，不及時(shí)更新觀念與提高管理水平，將會(huì)在與社會(huì)資本的合作談判中損害政府與社會(huì)利益。據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，這也將必然損害整個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作與運(yùn)行，最終會(huì)加大整個(gè)項(xiàng)目失敗的可能性。另外，政府在與社會(huì)資本合作中，社會(huì)資本還可以幫助政府部門培訓(xùn)管理人員，這也為政府部門更新觀念與提升管理水平提供了現(xiàn)實(shí)路徑。

（四）提升基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和利用效率

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用私營(yíng)部門帶來(lái)新的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)資本之所以投資項(xiàng)目，是為了可以還貸的同時(shí)還可以獲得最大的營(yíng)利，沒(méi)有營(yíng)利或者營(yíng)利極小的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是難以“誘惑”到社會(huì)資本的，故在項(xiàng)目建設(shè)期間它們更愿意采取先進(jìn)的建設(shè)技術(shù)。PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用不僅能夠改善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量及技術(shù)水平，還能夠極大地降低城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)周期。在現(xiàn)如今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)日趨白熱化，社會(huì)資本為能夠獲得最大化的收益，必須必然不斷對(duì)企業(yè)自身管理方法進(jìn)行更新完善，并不斷專心研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提升基礎(chǔ)設(shè)施的總體利用效率和價(jià)值。

三、政府在PPP模式項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)中的責(zé)任

政府在PPP模式時(shí)，需要正確認(rèn)識(shí)PPP模式的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，不可認(rèn)為自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越小越好，而將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本，根據(jù)國(guó)內(nèi)外運(yùn)營(yíng)PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)，政府需要與社會(huì)資本能在明確的契約關(guān)系下實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合作共贏。

（一）城市基礎(chǔ)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)

城市基礎(chǔ)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)，包括以下幾個(gè)方面：（1）政治風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)指的是本國(guó)國(guó)內(nèi)與國(guó)外的政治狀況、法律法規(guī)、政策出臺(tái)、政府公共部門對(duì)于PPP模式推行的扶持力度、簽訂合約以及稅收轉(zhuǎn)變等。細(xì)分政治風(fēng)險(xiǎn)，可分成：主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)以及政策風(fēng)險(xiǎn)等。（2）建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)指的是在項(xiàng)目建設(shè)期間，造成項(xiàng)目難以及時(shí)完結(jié)、建設(shè)成本超出預(yù)算或項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等一系列風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)可表現(xiàn)為：工期或者質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、成本風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)工藝風(fēng)險(xiǎn)、施工材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)以及施工現(xiàn)場(chǎng)安全風(fēng)險(xiǎn)等。（3）發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)指的是PPP模式在推行過(guò)程中面臨的一系列風(fēng)險(xiǎn)，包括運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)施設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等。（4）市場(chǎng)、收益風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式推行期間，項(xiàng)目收益受產(chǎn)品、服務(wù)在市場(chǎng)內(nèi)的定價(jià)及銷量很大程度影響，市場(chǎng)、收益風(fēng)險(xiǎn)是由于市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目及其產(chǎn)品、服務(wù)需求的轉(zhuǎn)變而引發(fā)的。細(xì)分市場(chǎng)、收益風(fēng)險(xiǎn)，可分成：行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)等。

（二）政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對(duì)措施

政府需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，如圖2所示，包括政治風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)和收益風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及信用風(fēng)險(xiǎn)等。面對(duì)這一系列風(fēng)險(xiǎn)，政府可采取以下應(yīng)對(duì)措施：（I）政治風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。為了確保PPP模式的有序推行，政府應(yīng)對(duì)強(qiáng)化建設(shè)穩(wěn)定政治環(huán)境的力度，確保扶持政策的系統(tǒng)性、持續(xù)性及維穩(wěn)性，同時(shí)要運(yùn)用法律的手段對(duì)其進(jìn)行明確，完善PPP模式實(shí)施流程，對(duì)自身行政審批流程及項(xiàng)目建設(shè)前期步驟進(jìn)行一定的簡(jiǎn)化，制定確切、工作的法律條文確保社會(huì)資本的營(yíng)利，有效促進(jìn)PPP模式的推行。（2）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)即是無(wú)法防止、無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，故此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由政府及社會(huì)資本一并承擔(dān)，倘若此類風(fēng)險(xiǎn)能夠承保，好比火災(zāi)、洪澇等，則由承保公司進(jìn)行承擔(dān)。對(duì)于一些無(wú)法承保的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)助性融資保證或給予相應(yīng)的資金補(bǔ)助。（3）金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。PPP模式推行期間，所產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由政府及社會(huì)資本一并承擔(dān)。政府可提供一定的利率保證，即當(dāng)出現(xiàn)社會(huì)資本融資利率大于基準(zhǔn)利率情況時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)該部利息差額進(jìn)行補(bǔ)貼，作用于緩解利率轉(zhuǎn)變引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。（4）市場(chǎng)和收益風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。結(jié)合金融風(fēng)險(xiǎn)而引發(fā)的項(xiàng)目產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格缺乏穩(wěn)定性的情況，政府應(yīng)當(dāng)按照一系列對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品服務(wù)進(jìn)行定價(jià)，有效確保項(xiàng)目的真實(shí)收益。

圖2 PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)

(三)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)中的政府保證

（1）價(jià)格調(diào)整方面的政府保證。這一政府保證指的是政府在特定時(shí)間、情況下給予社會(huì)資本，允許其結(jié)合相關(guān)規(guī)則對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的保證。PPP模式推行期間，項(xiàng)目收益受產(chǎn)品、服務(wù)在市場(chǎng)內(nèi)的定價(jià)及銷量很大程度影響，市場(chǎng)、收益風(fēng)險(xiǎn)是由于市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目及其產(chǎn)品、服務(wù)需求的轉(zhuǎn)變而引發(fā)的。項(xiàng)目要面臨十分長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)周期，各式各樣的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因此政府應(yīng)當(dāng)許可社會(huì)資本根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境轉(zhuǎn)變對(duì)價(jià)格展開一定的調(diào)整。（2）產(chǎn)品購(gòu)買方面的政府保證。PPP模式項(xiàng)目大部分是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些項(xiàng)目要消耗大量的投資，且回收周期十分長(zhǎng)，社會(huì)資本往往全憑項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段提供的產(chǎn)品服務(wù)，來(lái)回收前期項(xiàng)目建設(shè)投入。由于項(xiàng)目產(chǎn)品服務(wù)的市場(chǎng)需求缺乏足夠的穩(wěn)定性，為了確保社會(huì)資本的一定收益，政府會(huì)提供給社會(huì)資本以產(chǎn)品購(gòu)買的保證。該部分保證要納入政府預(yù)算或?qū)で蟮桨l(fā)展基金的支持。（3）外匯匯稅方面的政府保證。這一政府保證指的是政府給予社會(huì)資本，將企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目所得利潤(rùn)兌換成相應(yīng)的外應(yīng)的外幣，并將這些外幣匯到對(duì)應(yīng)國(guó)家的保證。

四、建立完善政府對(duì)PPP模式的監(jiān)督管理機(jī)制

政府在應(yīng)用PPP模式時(shí)，既要給予社會(huì)資本合作的信任，但同時(shí)也要建立完善對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)督管理。如果沒(méi)有對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)督管理或者監(jiān)督管理不完善，社會(huì)資本會(huì)在逐利的驅(qū)使下，毫不猶豫的損害政府與社會(huì)的利益。

（一）建立PPP模式的法律框架

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段監(jiān)管立法現(xiàn)狀，建立PPP模式的法律框架：（1）構(gòu)建一支高素質(zhì)、專業(yè)的立法團(tuán)隊(duì)，通過(guò)政府權(quán)力部門頒布一套行之有效的PPP模式專項(xiàng)立法，自城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目層面著手，該專項(xiàng)立法應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容：①對(duì)PPP模式推行的概念及適用范圍進(jìn)行有效界定，尤其是對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；②形成一套PPP模式實(shí)施合同規(guī)則范本，對(duì)相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)約定屬性、授予形式以及資質(zhì)條件等情況進(jìn)行規(guī)定；③構(gòu)建全面的項(xiàng)目評(píng)定制度，用以評(píng)定項(xiàng)目建設(shè)的可行性、規(guī)劃、建設(shè)等全面項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)中牽連的成本、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量等。（2）基于PPP模式專項(xiàng)立法，結(jié)合對(duì)應(yīng)的行業(yè)市場(chǎng)一一制定其他一系列配套的法律法規(guī)，構(gòu)建PPP模式實(shí)施的全面系統(tǒng)法律體系。為了確保政府監(jiān)督管理的實(shí)效性，就監(jiān)督管理人員還應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的法律約束，以防止防止政府公共部門在項(xiàng)目建設(shè)期間滋生尋租、腐敗等不良現(xiàn)象。

（二）設(shè)立PPP模式的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)

（1）設(shè)立政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。引入、借鑒國(guó)際先進(jìn)國(guó)家在PPP模式推行期間政府監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)PPP模式屬性及我國(guó)監(jiān)督管理機(jī)制實(shí)情，基于政府機(jī)構(gòu)設(shè)立原則，提出構(gòu)建系統(tǒng)獨(dú)立政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)的方向，形成等同于企業(yè)矩陣式管理政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架。在PPP模式推行的政府監(jiān)督管理期間，系統(tǒng)獨(dú)立政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自傳統(tǒng)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)中脫離出來(lái)，有目的性的推行監(jiān)督管理工作，如此可以有機(jī)的形成監(jiān)管主體。（2）劃分政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)利。①劃分傳統(tǒng)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)與新設(shè)立政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，政府設(shè)立構(gòu)建系統(tǒng)獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，適當(dāng)?shù)膶?duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分離，兩者共同履行監(jiān)管、政策制定職能；監(jiān)管機(jī)構(gòu)以獨(dú)立機(jī)構(gòu)的形式設(shè)立于政策部門內(nèi)部。②劃分監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互間的權(quán)力，引入、借鑒國(guó)際先進(jìn)國(guó)家在PPP模式推行期間政府監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，劃分出綜合性公共事業(yè)產(chǎn)業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、特定公共事業(yè)產(chǎn)業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及不設(shè)立任何形式的監(jiān)管機(jī)構(gòu)等權(quán)力配置。

（三）明確政府監(jiān)管方式、內(nèi)容與流程

（1）政府監(jiān)管方式。①合約監(jiān)管方式，以特許經(jīng)營(yíng)合同的形式，監(jiān)管城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)揮有效的制衡、約束功效；②調(diào)動(dòng)性監(jiān)管方式，調(diào)動(dòng)性監(jiān)管方式即通過(guò)科學(xué)合理的競(jìng)爭(zhēng)、獎(jiǎng)懲手段，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行有效的激勵(lì)、引導(dǎo)，例如區(qū)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、特許權(quán)競(jìng)標(biāo)以及價(jià)格上限監(jiān)管等方式。（2）政府監(jiān)管內(nèi)容。①價(jià)格監(jiān)管內(nèi)容，PPP模式推行過(guò)程中，價(jià)格監(jiān)管屬于政府監(jiān)管的核心內(nèi)容，項(xiàng)目收益受產(chǎn)品、服務(wù)在市場(chǎng)內(nèi)的定價(jià)及銷量很大程度影響，市場(chǎng)、收益風(fēng)險(xiǎn)是由于市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目及其產(chǎn)品、服務(wù)需求的轉(zhuǎn)變而引發(fā)的。由此可見(jiàn)，政府應(yīng)當(dāng)提升對(duì)價(jià)格監(jiān)管內(nèi)容的重視力度，制定出科學(xué)合理、行之有效的項(xiàng)目產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格機(jī)制。②項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管內(nèi)容，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有著一定的壟斷屬性，通常只由一些國(guó)有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這部分企業(yè)為了獲取利益，可能會(huì)降低項(xiàng)目產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量，對(duì)社會(huì)大眾利益構(gòu)成不良影響。鑒于此，為了保障社會(huì)大眾的切身利益，政府務(wù)必要做好PPP模式下的項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管工作。（3）政府監(jiān)管流程。①項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，在此階段，政府應(yīng)當(dāng)做好項(xiàng)目可行性研究、立項(xiàng)以及項(xiàng)目招標(biāo)等監(jiān)管工作；②項(xiàng)目建設(shè)階段，在此階段，政府應(yīng)當(dāng)做好施工進(jìn)度、項(xiàng)目質(zhì)量以及項(xiàng)目資金等監(jiān)管工作。

PPP模式的實(shí)質(zhì)即是政府通過(guò)與社會(huì)資本簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，而形成的公共私人合作伙伴關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP模式的有效性，地方政府有必要全面認(rèn)識(shí)PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用中的優(yōu)勢(shì)，充分明確政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對(duì)措施，不斷研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)監(jiān)管，積極促進(jìn)PPP模式的應(yīng)用發(fā)展。