破解“新東北現(xiàn)象”之簡政放權(quán)重要措施盤點
——以遼寧為例

于 紅

（中共沈陽市委黨校，遼寧 沈陽 110036）

新中國成立以后，東北三省曾以它作為中國工業(yè)原料和裝備高地的優(yōu)勢在國家工業(yè)化進(jìn)程中起到了舉足輕重的作用，我國許多重工業(yè)建設(shè)項目都曾集中在這里：北京天安門上的中華人民共和國國徽，共和國第一爐鋼水、第一部汽車、第一架飛機(jī)，產(chǎn)量占全國2/5的原油、1/2木材……這些輝煌的“東北制造”幾乎曾經(jīng)占據(jù)全國經(jīng)濟(jì)的半壁江山。

然而，1979年改革開放以后，計劃經(jīng)濟(jì)體制弊端凸顯，建立在煤礦、石油等原材料工業(yè)基礎(chǔ)上的東北老工業(yè)基地逐漸陷入困境，許多傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)品由于競爭力差開始逐漸喪失市場，大批職工下崗失業(yè)，再加上民眾思想上的普遍被動保守，導(dǎo)致東北三省工業(yè)總產(chǎn)值開始一路下滑，在全國排序不斷向后移。以遼寧為代表的東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐漸落后于東部沿海地區(qū)，出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的“東北現(xiàn)象”。改革開放之前的1978年，廣東省的經(jīng)濟(jì)總量只有遼寧省的80%；而到東北振興戰(zhàn)略實施之前的2002年，遼寧、吉林、黑龍江三省經(jīng)濟(jì)總量加起來僅有廣東省的85%。有鑒于此，國家提出了東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略。2003年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，東北地區(qū)加快了發(fā)展步伐。東北三省經(jīng)濟(jì)增速甚至一度超過全國平均水平，從2003年到2012年，東北三省地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值翻了兩番多，年均增長達(dá)12.7%，高出全國平均增速兩個百分點。三省GDP都超過萬億元，遼寧更直逼3萬億元。但是，近年來特別是2013年開始，在全國經(jīng)濟(jì)整體下行，能源價格下跌、鋼鐵產(chǎn)能過剩的情況下，使得依賴這些產(chǎn)業(yè)的東北經(jīng)濟(jì)猶如釜底抽薪，各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)開始加速下滑。去年，遼寧、吉林、黑龍江的經(jīng)濟(jì)增長速度分別降為5.8%、6.5%、5.6%，降到了全國底部。東北經(jīng)濟(jì)遭遇寒潮，成為被廣為關(guān)注的“新東北現(xiàn)象”。三省對于2015年的預(yù)期目標(biāo)都不高，依然達(dá)不到國家平均水平。今年前兩個季度，遼寧經(jīng)濟(jì)增速更在全國墊底。對這種“新東北現(xiàn)象”，再單憑以往的外在刺激手段顯然已經(jīng)不靈，必須在自己身上尋找拉動經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動力源。

一、簡政放權(quán)是破解“新東北現(xiàn)象”的鑰匙

（一）簡政放權(quán)是破除行業(yè)進(jìn)入障礙，鼓勵民間投資的唯一途徑

由于歷史因素，東北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長期存在“兩高”，即“國有經(jīng)濟(jì)占比高”與“重工業(yè)占比高”，一直以來接受著國家政策的傾斜扶持，這也是東北在計劃經(jīng)濟(jì)時期的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢所在。但隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，這些優(yōu)勢已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱觿荩椅泊蟛坏?，成為?dǎo)致“東北現(xiàn)象”和“新東北現(xiàn)象”產(chǎn)生的元兇。反觀東南沿海地區(qū)則大有不同，它們沒有過多體制包袱，反而容易去掉條條框框，率先順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分利用自身“船小好調(diào)頭”的優(yōu)勢發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，在政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間找到了平衡，充分保障了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的彈性空間，民間投資者思維活躍、勇于嘗試、游刃有余，甚至一度被戲稱為“法無禁止皆可為”。大中小微型企業(yè)都能找到自己的生存空間。我們平日網(wǎng)上購物如衣服鞋襪日雜等商品會發(fā)現(xiàn)，淘寶網(wǎng)店的賣家大部分在東南沿海地區(qū)，浙江、廣東最多，東北的幾乎很少。顯而易見，東北民營經(jīng)濟(jì)并沒有像他們那樣真正活在每一個領(lǐng)域，即使在啟動了第一輪的振興中，東北經(jīng)濟(jì)得到高速增長甚至超過了全國平均水平，但是，背后長期制約東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舊體制、舊觀念依然存在，只不過這一切被高速增長的表象所掩蓋。以遼寧為例，即使已實施多輪適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的行政體制改革，但是，行業(yè)進(jìn)入困難依然普遍存在。審批手續(xù)極其繁瑣、政府管理部門服務(wù)意識弱，成為抑制民間投資熱情的重要障礙。老百姓要辦一個企業(yè)項目，往往需要很大的勇氣、很多的耐心和很長的時間，致使很多小投資者因恐懼輾轉(zhuǎn)奔波而止步于“高高在上”的審批門檻之外。

體制束縛對經(jīng)濟(jì)的影響有多大？簡政放權(quán)到底有多么迫在眉睫？去年，遼寧省以一個“蝸牛審批”案例說明了這一切：錦州市養(yǎng)老綜合服務(wù)中心是省級養(yǎng)老示范工程，也是市政府確定的2014年重點民生工程，原計劃當(dāng)年5月1日動工?？蓮?013年10月開始，盡管領(lǐng)導(dǎo)高度重視，并且由民政局一名副局長重點協(xié)調(diào)各種審批，可歷時8個月，經(jīng)過39個單位，加蓋了133個公章，仍然沒有完成審批工作；下一步審批還要涉及7個單位，辦理12大項審批手續(xù)。(《人民日報》6月30日)。這項總投資約1.5億元、設(shè)計建筑面積36920平方米的養(yǎng)老綜合服務(wù)中心的建設(shè)，本來是一件拉動經(jīng)濟(jì)、惠及民生的大工程，卻經(jīng)歷了一個這樣艱苦卓絕的審批“長征”！可想而知，那些小企業(yè)入門審批豈不是更加舉步維艱！這個案例充分暴露了遼寧省乃至整個東北的民營經(jīng)濟(jì)不活躍的一個大大“短板”。

實際上，東北經(jīng)濟(jì)要實現(xiàn)真正意義上的振興，從表面上看是要解決經(jīng)濟(jì)指標(biāo)失速的問題，但從根本上講，是要在政府干預(yù)的“有形之手”和市場調(diào)節(jié)的“無形之手”之間找到平衡。當(dāng)前，困境中的東北經(jīng)濟(jì)，唯一的出路便是縮回伸得過長的“有形之手”，給市場“松綁”。那便是進(jìn)一步簡政放權(quán)，通過政府部門上對下的放權(quán)、政府向市場的放權(quán)以及國有資本向民營資本的放權(quán)，不僅能增強(qiáng)民營經(jīng)濟(jì)活力，還能減弱貨幣的投放需求，既能“穩(wěn)增長”又能“抑通脹”。可以說，簡政放權(quán)是進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革、處理好政府與市場的關(guān)系、破解“新東北現(xiàn)象”的真正鑰匙。

（二）簡政放權(quán)是充分發(fā)揮市場功能，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的有效手段

政府的有形之手為何會長期處于主導(dǎo)地位？從政府層面來看，由于東北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的“兩高”特征、長期享受政府扶持的慣性心理及近乎嚴(yán)苛的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，保障國有經(jīng)濟(jì)與重工業(yè)平穩(wěn)發(fā)展便成為各級政府經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)，在一定程度上也算不得已而為之。長期以來，東北國有經(jīng)濟(jì)與重工業(yè)效益存在“一幫就好、一放就差”的情況，政府很難放心大膽地讓市場“無形之手”發(fā)揮作用。國有企業(yè)層面，偏安一隅與長期享受政府扶持的“等、靠、要”的慣性心理阻礙了其徹底革新，企業(yè)自生能力形成慢、創(chuàng)新動力小。在此環(huán)境中，由于政府干預(yù)始終處于主導(dǎo)地位，“無形之手”無法發(fā)力，導(dǎo)致市場毫無生氣，民營企業(yè)在缺少公平、公正、公開的競爭環(huán)境中必然處于不利地位，往往受到歧視、更談不上得到扶持和保護(hù)，只能自生自滅。只有通過簡政放權(quán)，給市場經(jīng)濟(jì)松綁，市場環(huán)境更寬松、更公平、更開放，使各市場主體處于相對同等位置，這樣才能真正進(jìn)行良性競爭，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

（三）簡政放權(quán)是規(guī)范權(quán)力、遏制腐敗的治本之策

簡政放權(quán)，顧名思義，就是政府要精簡機(jī)構(gòu)部門、下放由此派生出來的權(quán)力。簡政放權(quán)有利于明確政府機(jī)構(gòu)職能、權(quán)利、責(zé)任和程序等，實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”，能夠有效防止權(quán)力濫用。權(quán)利越多越大，越容易滋生腐敗，從去年遼寧省審計發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)案件線索看，70%以上都發(fā)生在行政管理權(quán)或?qū)徟鷻?quán)集中的單位。簡政放權(quán)的手段對于腐敗分子就猶如釜底抽薪，使他們失去腐敗的資本。試想，如果真的放權(quán)到政府“無租可尋”的程度，政府就不會有機(jī)會搞腐敗，這就是為什么“治腐要先治權(quán)”。簡政放權(quán)之后，一些企業(yè)的“攀官員”“傍政府”的行為也會隨之消失。因此，如果減少政府審批關(guān)卡，必將有助于廉政的推行。

二、遼寧當(dāng)前推進(jìn)簡政放權(quán)的情況

（一）取消和下放多個行政審批事項

民營經(jīng)濟(jì)不夠活躍一直是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板。遼寧省民營經(jīng)濟(jì)的比重在東北三省中已算較高的，但也不過67%。民營資本存在行業(yè)進(jìn)入困難已是共識。自去年遼寧錦州的“蝸牛審批”事件披露以后，李克強(qiáng)總理和王珉書記都做了重要批示，省政府提出以這一案例為突破口，大力推進(jìn)審批制度改革，簡政放權(quán)速度和力度空前，行政審批事項能取消的都取消，能下放的都下放。去年，省政府分兩批共取消和下方省級行政審批權(quán)783項，取消118項。其中一半以上為“含金量”很高的行政審批職權(quán)。去年年底統(tǒng)計，兩年來全省分4批共取消、下放和調(diào)整行政職權(quán)1220項，取消的行政審批事項占原來審批事項總數(shù)的40%左右。各市各縣也積極行動，截至目前，已取消、下放和調(diào)整行政職權(quán)3683項。這種大刀闊斧的誠意改革已立竿見影，在2014年年末全國各地公布的權(quán)力清單中，比如以科技審批來看，山西有37項，安徽39項目，遼寧少了很多，只有9項。

簡政放權(quán)的效果是顯而易見的。自打注冊登記便利化以來，民間投資創(chuàng)業(yè)的一潭死水瞬間呈“井噴”式爆發(fā)，去年上半年，全省新登記各類市場主體19.7萬戶，比去年同期增長21.4%，其中，新登記公司制企業(yè)42783戶，同比增長88.4%。更令人欣慰的是，從新增市場主體行業(yè)類別看，第三產(chǎn)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增幅很大，這對于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式大有裨益。今年一季度，全省新登記各類內(nèi)資市場主體7.8萬戶，同比增長5.1%?？梢姡灰帜_利落，不再無休止地踢球甚至尋租，減少人為羈絆，民營企業(yè)就將如雨后春筍般遍地冒出來，給市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)不斷地注入活力。

（二）制定和完善各類“清單”制度，做到放管結(jié)合

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳要求全國各級省政府在2015年年底以前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的行政事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。公布“權(quán)力清單”后，政府部門則是“法無授權(quán)不可為”，不會再有清單之外的審批行為。當(dāng)然，緊接著也要制定和公布政府部門的“責(zé)任清單”，防止各政府部門被“削權(quán)”之后相互推諉、這張清單敦促他們“法定職責(zé)必須為”。簡政放權(quán)之后，政府權(quán)力必然減少，而監(jiān)管任務(wù)卻是更重了。放權(quán)并不意味著政府今后就可以做甩手掌柜的，權(quán)力放下去了，會緊接著產(chǎn)生一個管理的問題，市場的秩序只有得到有效監(jiān)管和維護(hù)才能正常運(yùn)行。依據(jù)“法定責(zé)任必須為”的原則制定的“責(zé)任清單”規(guī)范了政府的監(jiān)管責(zé)任，明確了監(jiān)管范圍，該管的事項，政府絕不可以推諉。只有放管結(jié)合，才能真正達(dá)到建立健全市場經(jīng)濟(jì)秩序的目的。

如今，打開遼寧省政府網(wǎng)站，政府部門的各項行政審批事項逐條可查，設(shè)定依據(jù)、審批對象、是否收費等一目了然。審批目錄是“權(quán)力清單”的重要組成部分,是遼寧省簡政放權(quán)工作的重要階段性成果。接下來，還要分階段進(jìn)一步完善“三項清單”（權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單）制度。

（三）拓寬基層群眾參與監(jiān)督的渠道

為方便群眾監(jiān)督，全省整合各政府部門投訴熱線，以“12345”市民熱線為載體，著手建設(shè)成統(tǒng)一便民高效的消費投訴、經(jīng)濟(jì)違法行為舉報和行政效能投訴平臺，“多臺合一”實現(xiàn)統(tǒng)一接聽、按責(zé)轉(zhuǎn)辦、限時辦結(jié)，現(xiàn)在已經(jīng)開始運(yùn)行。

（四）不斷嘗試管理服務(wù)新形式

遼寧省從群眾反映強(qiáng)烈的建設(shè)工程審批入手，繪制并向社會公布了《建設(shè)工程項目審批流程圖》，改串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，大幅減少中間環(huán)節(jié)，壓縮審批時限從以往的275個工作日到如今的40多個工作日。今后，政府的每一項行政審批，都將制定清晰的流程圖，方便群眾辦事和監(jiān)督。

在全國率先試點工商營業(yè)執(zhí)照、組織代碼證和稅務(wù)登記證“三證合一”登記制度，將由工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)部門分別負(fù)責(zé)辦理改為由工商部門統(tǒng)一受理、聯(lián)動審批、核發(fā)一照，切實解決了企業(yè)辦理證照手續(xù)多、時間長的問題。如今，全省各地區(qū)、各部門普遍實行“一窗式受理、一站式審批、一條龍服務(wù)”，極大地方便了基層和群眾辦事，全省政府部門辦結(jié)業(yè)務(wù)時長平均縮小76%。

三、簡政放權(quán)依舊面臨新困擾

（一）權(quán)力“放下難”和“接收難”的情形同時存在

一是“放下難”。盡管歷經(jīng)多次放權(quán)，遼寧全省現(xiàn)有各級行政審批事項還是達(dá)10000多項，其中，省本級630項，市級2000多項，平均每個縣區(qū)也有100多項，數(shù)量依然龐大。更要注意的是，有些權(quán)力是名放暗不放，尤其是“含金量”高的審批權(quán)，更是被牢牢抓著不愿放。也有的審批權(quán)，名義上取消了，但換了“馬甲”，又以備案的名目出現(xiàn)。因為，改革必然會觸動一些部門和一部分人的利益，一些失去權(quán)力的部門和人員感覺如同被“割了肉”，往往會進(jìn)行千方百計的阻撓，甚至還有個別部門自設(shè)權(quán)利，消解簡政放權(quán)成效?？梢姡喺艡?quán)的推進(jìn)絕不會一帆風(fēng)順，更不會一勞永逸。

二是“接收難”。權(quán)力從上級下放到地方，基層能否“接得好”也是個問題。令人擔(dān)憂的是往往“一放就亂”。上面大刀闊斧地放權(quán)下來，有時會讓基層措手不及，沒有做好相關(guān)的準(zhǔn)備，對他們來說，這就如同在還沒挖好渠的時候上游就開閘“放了水”，成為接不住的“負(fù)擔(dān)”。這種情況下，基層對權(quán)力要么是接不好，要么是干脆閑置不接，這就很容易導(dǎo)致權(quán)力被“放羊”。

（二）法律沒有及時跟進(jìn)，容易再走“放——收”循環(huán)的老套路

目前，中國的法律還很不健全，建國60多年來，一共立法250部左右，國務(wù)院的行政法規(guī)700多項，而其他一般國家都是2000多部，可見，我國的法律法規(guī)缺失極其嚴(yán)重，只是初步建立了社會主義的法制體系。正是因為有些東西沒有明確法律來規(guī)范，我國才有了大量的“紅頭文件”來填充法律空白。其實，“三項清單”也屬此類，眼下推行“清單”實屬無奈之舉，規(guī)范權(quán)力最終還是需要以“補(bǔ)法”“修法”的方式來徹底解決，而這又難以一時完成。

只有法律才是最可靠的。對于簡政放權(quán)有了思想觀念的認(rèn)識到位和政府職能的轉(zhuǎn)變這兩點還不夠，權(quán)利的無限誘惑使得一些政府部門不知會在什么時候就會走回頭路，沒有法律固化，僅依靠一時施政方針轉(zhuǎn)變也是難以長久的。只有把簡政放權(quán)以立法形式加以固化才能更權(quán)威、更長久。所以，無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)定、權(quán)力劃分還是責(zé)任的履行等，都要立法；簡政放權(quán)后賦予了企業(yè)、社會和市場的權(quán)利又怎樣保證落到實處，也要立法。只有以立法形式明確下來，才能凡事做到有法可循，并對違法者進(jìn)行追究。因此，只有把簡政放權(quán)納入法制化軌道，才能算是真正把這項工作做到位，避免權(quán)力放了收、收了再放這種周而復(fù)始的怪圈?？偠灾?，法律必須要跟上改革步伐，把簡政放權(quán)取得的成果以法律形式“固化”，否則，就會前功盡棄。