淺議北京地區(qū)行政公益訴訟的案件線索

于靜　高鵬志

內(nèi)容摘要：本文通過對北京市檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案件線索的收集和整理，分析了行政公益訴訟的案件線索所呈現(xiàn)特點、存在的問題及對策，總結(jié)了北京市檢察機關(guān)在探索行政公益方面出現(xiàn)的新情況和新困難，確保檢察機關(guān)提起行政公益訴訟工作的有效開展，推動行政檢察工作的創(chuàng)新開展。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 案件線索 對策

自十八屆四中全會中明確檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟，北京市檢察機關(guān)對全市行政公益訴訟相關(guān)情況進行了收集和梳理。從此結(jié)果看，北京市檢察機關(guān)在探索行政公益訴訟方面體現(xiàn)出了一些新情況和新特點，也遇到了一些新困難。

一、實踐中行政公益訴訟案件的線索及其特點

（一）實踐中行政公益訴訟的案件線索

十八屆四中全會以后，北京市檢察機關(guān)就北京地區(qū)行政公益訴訟的案件線索進行了收集。從收集的情況看只有以下三件案件具備提起行政公益訴訟的條件：第一件是違法開采礦場資源，嚴(yán)重破壞了國家礦產(chǎn)資源和景觀環(huán)境。經(jīng)法院審理，追究了相關(guān)人員的刑事責(zé)任，但法院通過刑事處罰的方式對責(zé)任人予以處罰，追回的僅是已盜礦產(chǎn)資源的損失，并不是上述人員違法行為造成的實際損失。第二件是石油公司在渤海灣發(fā)生漏油事件，給海洋漁業(yè)資源和海水養(yǎng)殖業(yè)造成了極大的經(jīng)濟損失，相關(guān)監(jiān)管部門可能存在監(jiān)管不力問題。后續(xù)的清污及善后處理工作不盡如人意，檢察機關(guān)擬采用檢察建議、提起訴訟或督促起訴意見書的形式，督促其履行職責(zé)，直至提起民事訴訟。第三件是違法者大量搭建違章建筑，行政負責(zé)人知道情況后未及時上報，并在拆遷評估過程中對違章建筑情況刻意隱瞞，騙取國家拆遷補償款330余萬元，檢察機關(guān)有必要對土地資源保護管理主體在履行職責(zé)中存在的問題，通過公益訴訟或者督促起訴的方式予以監(jiān)督。

（二）行政公益訴訟案件線索呈現(xiàn)的特點

從上述實踐中的案件線索看，北京地區(qū)的檢察機關(guān)在探索行政公益訴訟上進行了一些階段性的嘗試，呈現(xiàn)出以下特點。

一是行政公益訴訟并未實際提起。從上述實踐探索的情況看，三起案件中都符合造成了國家或者社會公共利益的侵害，具備了提起行政公益訴訟的條件，并且檢察機關(guān)敏銳的捕捉到了這些案件，但并沒有向法院直接提起訴訟，啟動相關(guān)行政訴訟程序。二是案件集中于生態(tài)環(huán)境保護和國有資產(chǎn)保護。從損害的對象類型看，三起案件都集中于環(huán)境破壞和國有資產(chǎn)損害，前兩件是公共壞境的損害和海洋環(huán)境的破壞，第三件則是國家拆遷款的損失。

二、行政公益訴訟案件特點的原因分析

從上述案件呈現(xiàn)的特點看，最重要的原因在于行政公益訴訟還不成熟，缺乏理論、法律等實體和程序上的支撐，致使行政公益訴訟仍處于孕育階段。

（一）缺乏理論支持

1.公益的界定尚存爭議。對公益的界定，學(xué)界存在較大分歧，有學(xué)者認(rèn)為，公共利益無非是個人利益的總和，包含國家利益、社會公共利益和群體性利益，只要侵犯多數(shù)人利益且無人維護自身利益時即可納入公益范圍。也有學(xué)者認(rèn)為，公益是獨立于個人利益之外，是整體的而不是局部的利益，應(yīng)當(dāng)包括社會公共利益、國家利益，而不包括群體性利益，否則將會侵犯私益。還有學(xué)者認(rèn)為，公益只包含社會公共利益，國家利益也應(yīng)當(dāng)排除在外。因為公益意在強調(diào)社會性和公眾性，而國家利益關(guān)系到的是國防安全、國際政治、民族利益等層面的權(quán)益。公益是公益訴訟的前提概念，公益的界定將會直接影響到公益訴訟的界定和發(fā)展方向，也會決定公益訴訟的主體，訴訟程序，公益訴訟案件范圍等，比如，公益包含國家利益，在現(xiàn)行法律體系下，檢察機關(guān)作為國家司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)更適合成為訴訟主體，更有利于維護國家利益。如果只包含社會公共利益，各公益組織作為訴訟主體將會更加契合。如果包含群體性利益，個人也能成為公益訴訟的主體，“私人檢察長”學(xué)說無疑是這方面最好的例子。因此，對于公益界定的爭論，致使行政公益訴訟也處于不斷博弈的階段。

2.公益訴訟的請求類型不明確。《行政訴訟法》第101條規(guī)定，對于《行政訴訟法》沒有規(guī)定的可以依據(jù)《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，據(jù)此，原則上行政公益訴訟，原告可以以公共利益為出發(fā)點，依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第15條的規(guī)定，請求法院判令被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失等方式承擔(dān)責(zé)任。但是公益訴訟本身的特點就是原告自身權(quán)益并未受到侵害，這就出現(xiàn)了矛盾，誰作為公益訴訟的利益享有者。例如，行政機關(guān)違法行使職權(quán)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到破壞，檢察機關(guān)提起公益訴訟要求行政機關(guān)對于環(huán)境破壞進行賠償，此時誰可以作為賠償?shù)氖芤嬲撸绻菄?，那么該賠償沒有實質(zhì)意義，因為行政機關(guān)和檢察機關(guān)都屬于國家機關(guān)。如果是環(huán)境破壞地區(qū)的公民，那么檢察機關(guān)提起訴訟就侵害了這些不特定個體的訴訟權(quán)利。因此，學(xué)者將公益訴訟的請求類型分為了行為請求和財產(chǎn)請求，前者包括了停止侵害、排除妨礙、消除危害和恢復(fù)原狀等，后者包含了損害賠償、返還財產(chǎn)等。有些學(xué)者認(rèn)為，檢察機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括損害賠償?shù)蓉敭a(chǎn)請求，我國《海洋環(huán)境保護法》、《刑事訴訟法》中規(guī)定的公益訴訟，均屬于損害賠償型公益訴訟。但有些學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟的請求類型不能包括財產(chǎn)請求，只能是行為請求，因為財產(chǎn)請求的最后受益者無法確定，也侵害了具體受害群體賠償請求的訴訟權(quán)利。由此，可以看出，對于檢察機關(guān)提起公益訴訟可以提出行為性的請求基本沒有分歧，但是能否提起財產(chǎn)性的請求就出現(xiàn)了很大爭議，這也導(dǎo)致公益訴訟的請求類型還不明確。

（二）法律沒有明確規(guī)定

1.檢察機關(guān)的主體資格不確定。從近幾年我國出現(xiàn)的民事公益訴訟案件來看，啟動者有很多為檢察機關(guān)，也取得了較好的社會效應(yīng)，但其主體資格仍是一個非常關(guān)鍵的問題，飽受爭議，甚至法院內(nèi)部對于檢察機關(guān)是否能作為公益訴訟的原告就存在很大分歧。如果檢察機關(guān)在公益訴訟中沒有了主體資格就無從談起提起公益訴訟，比如《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條，明確規(guī)定檢察機關(guān)不能直接提起環(huán)境公益訴訟，只能支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，也就是檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中已經(jīng)不具備主體資格。而對于行政公益訴訟，十八屆四中全會精神已經(jīng)明確檢察機關(guān)對一些行政機關(guān)違法行使職能可以提起公益訴訟，但是這只是政策性文件，沒有具體可操作性。而在現(xiàn)行法律上也沒有規(guī)定檢察機關(guān)可以作為行政公益訴訟的原告，甚至《行政訴訟法》在設(shè)計初衷就排斥檢察機關(guān)作為原告，這使得檢察機關(guān)提起行政公益訴訟連基本的切入口都不明確，這無疑讓還在孕育階段的檢察機關(guān)提起行政公益訴訟增加了幾分不確定性。

2.提起公益訴訟的案件范圍不明確。比照新修改的《行政訴訟法》第12條、第13條對于行政訴訟受案范圍所作出的規(guī)定和十八屆四中全會對行政公益訴訟的界定，可以看出，十八屆四中全會中所規(guī)定的受案范圍有些類型可以作為傳統(tǒng)行政訴訟受案范圍的一部分，例如認(rèn)為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭從而侵犯公共權(quán)益的。而有些類型則不屬于行政訴訟法的受案范圍，例如行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成生態(tài)環(huán)境的破壞，法院完全可以以沒有法律依據(jù)為由拒絕受理此類案件。由此可見，新修改的《行政訴訟法》受案范圍并不能完全包含行政公益訴訟的案件范圍，但是根據(jù)現(xiàn)行法律體制，行政公益訴訟的案件范圍必將由《行政訴訟法》所調(diào)整，因此行政公益訴訟出現(xiàn)了受案范圍的矛盾。

3.公益訴訟程序未建立。訴訟程序，特別是審判程序是完善公益訴訟的關(guān)鍵。從行政公益訴訟的內(nèi)在屬性來看，其應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟程序的原則，但是現(xiàn)行的行政訴訟程序設(shè)計中，并沒有考慮檢察機關(guān)作為原告，也就意味著對于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟在我國訴訟體制中尚無具體制度可循。即便這樣，能否按照現(xiàn)行行政訴訟程序來進行行政公益訴訟，筆者覺得應(yīng)該不是問題，但是應(yīng)當(dāng)充分考慮檢察機關(guān)作為國家司法機關(guān)成為訴訟原告的特殊性，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，相對于個人而言，在收集和調(diào)取證據(jù)上有天然的優(yōu)勢，檢察機關(guān)一旦加入行政訴訟就打破了現(xiàn)行行政訴訟程序?qū)τ谠V訟雙方制度設(shè)計的平衡性，所以行政公益訴訟可以適用現(xiàn)行的行政訴訟制度但必須加入特殊的程序設(shè)計，使其能夠修補由于檢察機關(guān)的加入而導(dǎo)致訴訟雙方地位的失衡，并且更加符合公益訴訟的特點和內(nèi)在屬性，例如適當(dāng)增加檢察機關(guān)的舉證責(zé)任、規(guī)定檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)和建立訴前建議程序，所以從這個方面看，行政公益訴訟程序并未建立。

4.缺乏實際案例。從實際案例看，行政公益訴訟第一案是1996年丘建東訴郵電局案，此后，2000年嚴(yán)正學(xué)訴臺州市文體局案、2001年東南大學(xué)兩教師狀告南京市規(guī)劃局案、沈李龍訴浙江省桐鄉(xiāng)市國稅局案等，但是這些案件的原告主體都是公民，不是檢察機關(guān)。而對于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，直到2014年10月才出現(xiàn)了第一案——四川省金沙縣檢察機關(guān)以行政公益訴訟原告將金沙縣環(huán)保局訴至法院，要求環(huán)保局履行處罰職責(zé)，成為了全國首例檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟案例，但是這件案例因環(huán)保局履行職責(zé)，檢察機關(guān)撤訴告終，并未進入實體審判程序。所以，從上述可以看出，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案例寥寥無幾，并且在2015年1月頒布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確排除了檢察機關(guān)作為原告的主體資格，所以法院對于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟非常審慎。因此，實踐案例的缺乏將成為檢察機關(guān)探索提起行政公益訴訟的重要障礙。

三、對策建議

十八屆四中全會已經(jīng)明確檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，但是行政公益訴訟在我國尚處于一種新的訴訟方式，只有通過不斷探索，對所面臨的問題以及在制度建設(shè)中所要解決的關(guān)鍵點進行分析和研究，從而找出更加符合社會需要和司法規(guī)律的解決措施，以此建立成熟的行政公益訴訟制度。

（一）明確相關(guān)法律規(guī)定

最先應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)法律規(guī)定，使行政公益訴訟能夠進入到實體程序，對于一些特殊的問題可以邊實踐邊探索，逐漸完善。

1.明確檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格。近10年來，出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失造成的國家利益損失、環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施工程重復(fù)建設(shè)等問題日趨嚴(yán)重，需要檢察機關(guān)以提起行政公益訴訟予以解決和監(jiān)督，這也是符合十八屆四中全會的精神，同樣確認(rèn)檢察機關(guān)的主體資格是進行相關(guān)實踐探索的前提，因此首先在法律層面上應(yīng)當(dāng)明確檢察機關(guān)的主體資格。

2.初步規(guī)定行政公益訴訟的受案范圍。對于處于探索階段的行政公益訴訟受案范圍可以參照十八屆四中全會的相關(guān)精神，在國有資產(chǎn)流失、生態(tài)環(huán)境和土地資源保護三類案件中展開，初步規(guī)定該三類案件可以作為行政公益訴訟的受案范圍，等行政公益訴訟逐步成熟以后，再對案件范圍進行調(diào)整。

3.明確遵循《行政訴訟法》相關(guān)程序的原則。從行政公益訴訟的特點和屬性看，其應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟中的一種訴訟程序，所以法律應(yīng)當(dāng)明確行政公益訴訟程序原則按照行政訴訟的相關(guān)程序進行，而對那些需要根據(jù)行政公益訴訟特點設(shè)計的特殊程序制度可以在實踐探索中不斷建立和完善。

4.明確具體的訴訟請求類型。檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟時應(yīng)當(dāng)有明確的訴訟請求，在確保不侵犯行政私益和符合實踐操作的前提下，可以將檢察機關(guān)的訴訟請求類型局限于以下三種，即撤銷之訴、履行之訴和確認(rèn)違法或無效之訴。

5.適當(dāng)增加檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的舉證責(zé)任。行政訴訟的舉證責(zé)任原則上是被告舉證，但是在行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加檢察機關(guān)的舉證責(zé)任，而增加的舉證責(zé)任應(yīng)集中在如何證明其是該案件適格的原告。首先，證明存在公共利益或者國家利益受到損害。其次，證明具體的行政機關(guān)怠于行使職權(quán)或者未依法行使職權(quán)。應(yīng)當(dāng)舉證證明是由哪個具體行政機關(guān)怠于行使職權(quán)或者違法行使職權(quán)導(dǎo)致，從而確定具體的被告。最后，行政機關(guān)怠于行使職權(quán)或者違法行使職權(quán)與國家利益或者公共利益受損存在因果關(guān)系。該因果關(guān)系才能最終確定某一具體案件是否屬于行政公益訴訟的范疇。

（二）加強理論研究

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟屬于法學(xué)的前沿領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)加強相關(guān)的理論研究，同時借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，作為實踐的理論基礎(chǔ)。例如確定公益的范圍、行政公益訴訟的案件管轄、舉證責(zé)任和調(diào)查權(quán)證權(quán)，借鑒美國的“私人檢察長”制度、法國的多元化主體啟動行政公益訴訟制度以及德國的公共利益代表人制度等。

（三）加強與相關(guān)部門的溝通和協(xié)作

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟涉及最多的部門將會是政府和法院，所以在探索階段，對于提起訴訟的案件范圍、程序設(shè)計、監(jiān)督目的等相關(guān)問題，應(yīng)當(dāng)多與政府和法院進行溝通、交流，通過多部門之間的協(xié)作，使行政公益訴訟能夠盡快發(fā)展和成熟，避免一些不具備操作性的程序或制度設(shè)計，從而浪費資源。

注釋：

[1]參見肖建國：《民事公益訴訟制度的具體適用》，載《人民法院報》，2012年10月10日。

[2]參見王蓉、陳世寅：《關(guān)于檢察機關(guān)不應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的法理分析》，載《法學(xué)雜志》2010年第6期。