略論檢委會(huì)的專業(yè)化建設(shè)

陳宏鈞

內(nèi)容摘要：堅(jiān)持并不斷完善檢委會(huì)制度，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色司法制度的必然要求，是保證檢察工作堅(jiān)持正確的政治方向、更好地服務(wù)黨和國(guó)家工作大局的重要保障。針對(duì)當(dāng)前檢委會(huì)制度行政色彩濃厚、司法屬性淡薄的問(wèn)題，需要從專業(yè)化的視角，強(qiáng)化檢委會(huì)的司法屬性。由此，以明晰檢委會(huì)的審議范圍、構(gòu)建科學(xué)的檢委會(huì)決策機(jī)制為前提，構(gòu)建檢委會(huì)委員專業(yè)化履職機(jī)制為保障，有效推進(jìn)檢委會(huì)專業(yè)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：檢委會(huì) 專業(yè)化 建設(shè)

檢委會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要組成部分，是檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持民主集中制的司法組織形式。堅(jiān)持并不斷完善檢委會(huì)制度，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色司法制度的必然要求，是保證檢察工作堅(jiān)持正確的政治方向、更好地服務(wù)黨和國(guó)家工作大局的重要保障。檢察工作實(shí)踐表明，檢委會(huì)的決策水平和工作效率，對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作有著直接而深刻的影響，在推動(dòng)檢察工作發(fā)展方面發(fā)揮著十分重要的作用。目前，檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)、檢察權(quán)是司法權(quán)已成為國(guó)內(nèi)的共識(shí)，但檢察權(quán)仍具有行政性與司法性的雙重屬性。檢委會(huì)作為檢察權(quán)行使的一種組織形式，自然也具有這兩種屬性。而現(xiàn)行檢委會(huì)制度在議事范圍、委員選任、決策機(jī)制等方面過(guò)于濃厚的行政化色彩卻阻礙了其職能的進(jìn)一步有效發(fā)揮。只有按照司法改革的要求和規(guī)律，對(duì)檢委會(huì)進(jìn)行去行政化的改造，才能有效解決現(xiàn)有的種種弊端，真正建立起科學(xué)的、符合現(xiàn)代司法規(guī)律的運(yùn)行機(jī)制。

一、強(qiáng)化檢委會(huì)的司法屬性

加強(qiáng)檢委會(huì)的司法功能，檢察機(jī)關(guān)必須淡化行政色彩，根據(jù)檢察權(quán)本身運(yùn)行的客觀規(guī)律構(gòu)建內(nèi)部機(jī)制，合理配置權(quán)力。

一是進(jìn)一步理順檢察長(zhǎng)與檢委會(huì)的關(guān)系。以檢委會(huì)為檢察業(yè)務(wù)最高決策機(jī)構(gòu)、檢察長(zhǎng)為行政決策和法律職務(wù)雙重身份的原則劃分規(guī)范二者的權(quán)力，重大檢察業(yè)務(wù)問(wèn)題實(shí)行檢委會(huì)負(fù)責(zé)制，重大行政問(wèn)題實(shí)行檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，檢委會(huì)作為檢察院這一機(jī)關(guān)法人的權(quán)力機(jī)構(gòu)和智囊機(jī)構(gòu)，應(yīng)在檢察院黨組和檢察長(zhǎng)的宏觀領(lǐng)導(dǎo)之下依法獨(dú)立地履行微觀的檢察職能。檢察長(zhǎng)在被任命的同時(shí)即賦予其檢委會(huì)委員資格，可以主持檢委會(huì)并對(duì)重大檢察問(wèn)題的討論行使一票表決權(quán)，但不應(yīng)存在現(xiàn)行有關(guān)立法中設(shè)置的最后排眾請(qǐng)示權(quán)或檢察實(shí)踐中出現(xiàn)的檢察長(zhǎng)一票否決權(quán)，檢委會(huì)的決定一經(jīng)討論通過(guò)即應(yīng)予以執(zhí)行。

二是建立檢委會(huì)委員選任制。消除弊端的首要方法必然是解決好“人”這一核心問(wèn)題。檢委會(huì)的決策職能要求檢委會(huì)委員都應(yīng)該是精英化的檢察官，具有較高的政治素質(zhì)和良好的品性，熟悉法律知識(shí)，同時(shí)還要有相當(dāng)豐富的法律工作經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的分析問(wèn)題、判斷問(wèn)題以及總結(jié)問(wèn)題的能力。借助主任檢察官改革步伐，選拔為檢委會(huì)委員都應(yīng)由資深檢察官擔(dān)任，必須具備專業(yè)的法學(xué)教育背景和檢察實(shí)務(wù)工作經(jīng)歷，同時(shí)還必須符合一定量化指標(biāo)體系的要求，如在法學(xué)期刊上發(fā)表文章的數(shù)量、辦理案件的數(shù)量和質(zhì)最等等。這樣的以專業(yè)人員組成的檢委會(huì)才能從根本上杜絕憑經(jīng)驗(yàn)斷案的現(xiàn)象，在組織上構(gòu)建真正的法律職業(yè)共同體，形成一定范圍內(nèi)的法治生態(tài)環(huán)境，使得委員們能用統(tǒng)一的法治話語(yǔ)進(jìn)行交流和討論。

三是完善檢委會(huì)議事決策程序。利用檢察信息化優(yōu)勢(shì)，通過(guò)充分發(fā)揮現(xiàn)代科技的先進(jìn)積極作用，推動(dòng)檢委會(huì)議程更加科學(xué)化、司法化是加強(qiáng)和改進(jìn)檢委會(huì)工作的重要方向，因此引入科技手段就是這種邏輯的體系。其中最重要的方面是開(kāi)展網(wǎng)上審議方式改革。所謂檢委會(huì)網(wǎng)上審議方式，就是指對(duì)于部分符合一定條件的擬作相對(duì)不起訴決定的案件，不再集中召開(kāi)檢委會(huì)會(huì)議，而是由檢委會(huì)辦公室通過(guò)“議事系統(tǒng)”將議題案件的有關(guān)信息傳輸給檢委會(huì)委員，各位委員在規(guī)定時(shí)間內(nèi)分別在網(wǎng)上對(duì)檢委會(huì)議題共同開(kāi)展審查、討論、表決，檢察長(zhǎng)根據(jù)網(wǎng)上表決情況依法作出檢委會(huì)決定的一種檢委會(huì)案件議題審議、決定方式。[1]

四是基于平衡基礎(chǔ)上的議事議案分流。檢委會(huì)的職能主要包括議事和議案兩個(gè)方面，由于2008年修訂的《檢委會(huì)組織條例》依然未對(duì)何為“重大案件”及“重大問(wèn)題”給出明確界定，在檢察實(shí)踐中各院又對(duì)此認(rèn)識(shí)不一，而對(duì)重大案件及重大問(wèn)題的談?wù)摷皼Q定又是檢委會(huì)的根本職責(zé)，因此，一方面對(duì)于有重大影響的自偵案件、抗訴案件、撤訴案件、決定不起訴案件及司法賠償案件等應(yīng)當(dāng)提交檢委會(huì)討論決定，對(duì)于其他案件可由案件承辦部門討論后依次提請(qǐng)主管副檢察長(zhǎng)及檢察長(zhǎng)決定或者積極探索建立“檢委會(huì)議事簡(jiǎn)易程序”。[2]另一方面，檢委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檢察工作中帶有宏觀指導(dǎo)作用及事關(guān)檢察工作之根本性、全局性的重大問(wèn)題進(jìn)行討論決定的職能，改變目前檢委會(huì)重議案、輕議事的局面。

五是確立檢委會(huì)的權(quán)威。由于檢委會(huì)實(shí)際上承擔(dān)著議事和議案的最終“裁判者”角色，因此樹(shù)立其法律權(quán)威就成為提升專業(yè)化的重要舉措。第一，建議廢除議案的請(qǐng)示審批程序，實(shí)行一級(jí)檢委會(huì)定案。對(duì)議案的定性處理出現(xiàn)多種意見(jiàn)的，按多數(shù)委員的意見(jiàn)作出決定；檢察長(zhǎng)不同意多數(shù)委員意見(jiàn)的，原則上也不再報(bào)請(qǐng)上級(jí)院決定，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則盡量實(shí)現(xiàn)一級(jí)檢委會(huì)定案，避免案件久拖不決。第二.建議取消復(fù)議程序，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)檢委會(huì)決定應(yīng)當(dāng)無(wú)條件嚴(yán)格執(zhí)行，不應(yīng)享有復(fù)議權(quán)，以此增強(qiáng)檢委會(huì)決定的確定性和執(zhí)行力，提高司法權(quán)威。為防范錯(cuò)誤決策風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制來(lái)警示和規(guī)制。

六是細(xì)化檢委會(huì)的法律責(zé)任。依法治國(guó)意味著各級(jí)組織和機(jī)關(guān)必須要“有權(quán)有責(zé)，權(quán)責(zé)平衡”。決策意味著風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，而檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)實(shí)施決策的組織形式，本身就避不開(kāi)所承擔(dān)的責(zé)任，因?yàn)閺?qiáng)化檢委會(huì)決策的責(zé)任是決策質(zhì)量的重要保障。檢委會(huì)決策要敢于兌現(xiàn)責(zé)任，但要建立科學(xué)的責(zé)任追究機(jī)制，應(yīng)當(dāng)將集體責(zé)任分解兌現(xiàn)到個(gè)人，在《檢察人員執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究條例》的基礎(chǔ)上制定實(shí)施細(xì)則，明確檢委會(huì)委員執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定、責(zé)任劃分與追究程序，做到追究責(zé)任有依據(jù)。此外，還應(yīng)對(duì)檢委會(huì)委員進(jìn)行績(jī)效管理，委員每年年終都應(yīng)當(dāng)向檢委會(huì)以及同級(jí)人大常委會(huì)述職；政工部門會(huì)同檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)對(duì)委員的履職情況如參會(huì)次數(shù)、發(fā)表意見(jiàn)的情況、紀(jì)律作風(fēng)等進(jìn)行匯總測(cè)評(píng)，報(bào)給人大作為考評(píng)依據(jù)，以此增強(qiáng)委員的決策責(zé)任心，提高決策質(zhì)量。

二、明晰檢委會(huì)的審議范圍

在檢委會(huì)的審議范圍方面，重點(diǎn)要明確以下三點(diǎn)：

一要對(duì)不同級(jí)別的檢委會(huì)審議內(nèi)容應(yīng)有所區(qū)分。我國(guó)設(shè)有四級(jí)檢察機(jī)關(guān)，不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)，其工作職責(zé)和特點(diǎn)有很大區(qū)別。最高人民檢察院主要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職能，保證國(guó)家法律的統(tǒng)一和正確實(shí)施，其工作特點(diǎn)是宏觀性、全局性、指導(dǎo)性。省級(jí)人民檢察院，主要職責(zé)也是領(lǐng)導(dǎo)本省各級(jí)人民檢察院的工作，辦案的比例相對(duì)較少，案件期限也比較寬松。而地市級(jí)人民檢察院與基層人民檢察院，主要工作是辦案，而且辦案期限緊迫。因此，不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢委會(huì)，審議議題的范圍應(yīng)有所區(qū)別。省級(jí)以上檢委會(huì)的主要功能是“議事”，討論決定重大問(wèn)題是其主要職責(zé)，地市級(jí)及基層的主要功能是“議案”，重點(diǎn)在于決策重大案件。所以，不能把“重議案、輕議事”作為基層院檢委會(huì)存在的一個(gè)問(wèn)題，也不能在考核中人為地設(shè)定議案與議事的比例。

二要明確“重大案件”和“其他重大問(wèn)題”這兩個(gè)基本概念。需要用法律語(yǔ)言對(duì)這兩個(gè)基本概念進(jìn)行界定，或者列舉出具體案件類型，列舉出應(yīng)該由檢委會(huì)審議的具體事項(xiàng)，便于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)工作中具體執(zhí)行。省級(jí)以下檢察院的檢委會(huì)審議的“重大問(wèn)題”范圍應(yīng)盡量縮小，可限定為三類：一是向本級(jí)人大及其常委會(huì)提交的報(bào)告、議案；二是向上級(jí)人民檢察院或其他上級(jí)機(jī)關(guān)送交的有關(guān)檢察業(yè)務(wù)工作的報(bào)告、請(qǐng)示；三是本地區(qū)檢察業(yè)務(wù)、管理等方面的規(guī)范性文件。“重大案件”的范圍應(yīng)該集中在重大、疑難、復(fù)雜案件，將《人民檢察院檢委會(huì)議事和工作規(guī)則》的“重大社會(huì)影響”、“重大意見(jiàn)分歧”標(biāo)準(zhǔn)定量細(xì)化。為充分發(fā)揮檢委會(huì)的監(jiān)督職能，可以將不批捕、不起訴、職務(wù)犯罪撤案等情形納入檢委會(huì)的審議范圍。

三要嚴(yán)格劃分檢委會(huì)與黨組會(huì)、檢察長(zhǎng)辦公會(huì)、院務(wù)會(huì)等會(huì)議的職責(zé)范圍。檢委會(huì)議決的是“業(yè)務(wù)”方面的重大問(wèn)題；黨組議決的是“黨務(wù)”方面的重大問(wèn)題，如貫徹黨的各項(xiàng)工作部署、組織人事及紀(jì)檢監(jiān)察等；而檢察長(zhǎng)辦公會(huì)議決的是“事務(wù)”方面的重大問(wèn)題，如行政管理、裝備設(shè)施及基建等；院務(wù)會(huì)主要是討論檢察院各部門之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

三、構(gòu)建科學(xué)的檢委會(huì)決策機(jī)制

在主任檢察官辦案責(zé)任制與檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、檢委會(huì)制度共存的前提下，對(duì)議案的決策程序上進(jìn)行司法化改造。

一是改變案件決策方式，即限制檢委會(huì)討論重大疑難復(fù)雜案件的范圍，并且限制其討論的內(nèi)容，檢委會(huì)僅討論案件所涉及的法律問(wèn)題，而不能討論案件的所涉及的事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)采信問(wèn)題，案件的事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)采用由主任檢察官負(fù)責(zé)；限制檢委會(huì)討論結(jié)果的法律效力，其討論形成的結(jié)果僅具有供主任檢察官辦案組織參考的作用，而對(duì)其決定案件的結(jié)果不具有法律上的拘束力。

二是建立特定案件的公開(kāi)聽(tīng)證程序。借鑒現(xiàn)代司法所應(yīng)具備的典型樣態(tài)，將案件特定相對(duì)人引入到?jīng)Q策程序之中，采取適當(dāng)?shù)穆?tīng)證程序，使得重大案件的決策模式從封閉走向適度開(kāi)放。檢委會(huì)在討論決定不起訴案件，賠償案件以及錯(cuò)案責(zé)任追究案件時(shí)，為了給犯罪嫌疑人、利害關(guān)系人、責(zé)任人提供發(fā)表自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，可以舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取犯罪嫌疑人、利害關(guān)系人、責(zé)任人的辯解、陳述質(zhì)證和辯論。這是一項(xiàng)體現(xiàn)檢委會(huì)運(yùn)行訴訟化、決策民主化的改革舉措，體現(xiàn)了直接原則、言辭原則和親歷性原則，有利于當(dāng)事人維護(hù)自己的合法權(quán)益。

三是引入辯論機(jī)制?！度嗣駲z察院檢委會(huì)議事和工作規(guī)則》規(guī)定了委員發(fā)表意見(jiàn)的順序，但是沒(méi)有規(guī)定辯論等程序。但是若是每位委員只發(fā)言一次，委員間的不同意見(jiàn)很難展開(kāi)討論。檢委會(huì)委員在討論案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)可以就案件事實(shí)的認(rèn)定、法律的適用等疑難問(wèn)題展開(kāi)交鋒和進(jìn)行辯駁，讓各種觀點(diǎn)進(jìn)行碰撞與交流，從而使檢委會(huì)在充分考慮各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出公正、合理的決定。四是賦予檢察長(zhǎng)對(duì)異議問(wèn)題的獨(dú)立決定權(quán)。對(duì)于檢委會(huì)討論“重大案件”的，可以賦予檢察長(zhǎng)在不同意多數(shù)委員的意見(jiàn)時(shí)或者委員通過(guò)辯論后仍形不成統(tǒng)一意見(jiàn)時(shí)其自行決策的權(quán)力，但檢察長(zhǎng)要對(duì)該決策承擔(dān)全部責(zé)任。同時(shí)應(yīng)將決策報(bào)上級(jí)檢察院備案，若檢察長(zhǎng)也無(wú)法做出決定的，也可以不作決定，而直接提請(qǐng)上級(jí)院決定。這樣可以有效地調(diào)和民主集中制和檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的沖突，也有利于及時(shí)解決異議問(wèn)題，提高司法效率。

四、構(gòu)建專業(yè)化履職機(jī)制

一項(xiàng)制度的改革，除了基本的思路和框架外，關(guān)鍵在于具體工作的落實(shí)。檢委會(huì)制度改革也一樣，建立專業(yè)化的履行機(jī)制，才是最終的落腳點(diǎn)，也是改革成果固化的根本保障。

一是堅(jiān)持委員直接辦案的制度，隨著主任檢察官辦案責(zé)任的實(shí)施，為體現(xiàn)司法的親歷性，檢委會(huì)委員通過(guò)直接辦理案件，增強(qiáng)討論案件的權(quán)威性和公信力。

二是加強(qiáng)聽(tīng)庭評(píng)議。凡由檢委會(huì)討論決定的本院立案?jìng)刹榈穆殑?wù)犯罪案件、本院提出抗訴、支持抗訴的案件以及其他重大案件，擔(dān)任分管副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的委員應(yīng)當(dāng)參加聽(tīng)庭評(píng)議，其他委員也應(yīng)有選擇地參加聽(tīng)庭評(píng)議，全面把握決策案件在法庭審理過(guò)程控辯雙方的意見(jiàn)，通過(guò)直觀聽(tīng)取案件設(shè)立過(guò)程，一方面可以反思在案件決策過(guò)程是否審慎，促使議案決策水平的提高；另一方面可以宏觀把握出庭檢察官在庭審中的表現(xiàn)，并對(duì)出庭檢察官的綜合表現(xiàn)予以考量，促使出庭檢察官業(yè)務(wù)能力的提升。

三是實(shí)行非檢委會(huì)委員的業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人列席制度。為增強(qiáng)檢委會(huì)宏觀業(yè)務(wù)指導(dǎo)的落實(shí)效果，檢委會(huì)在研究審議全院性業(yè)務(wù)工作部署、專項(xiàng)工作等重大事項(xiàng)時(shí)，可邀請(qǐng)非檢委會(huì)委員的業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人列席檢委會(huì)會(huì)議，既可以聽(tīng)取列席人員的意見(jiàn)和建議，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和民主性，也可使業(yè)務(wù)處室正確領(lǐng)會(huì)決策思路，增強(qiáng)執(zhí)行決策的自覺(jué)性和有效性。

注釋：

[1]參見(jiàn)郭文祥：《應(yīng)建立檢察委員會(huì)網(wǎng)上審議工作方式》，載《人民檢察》2011年第6期。

[2]參見(jiàn)王若銘：《檢察委員會(huì)之狀況分析及改革芻議》，載《法制與社會(huì)》2011年第11期。