基層院檢委會(huì)的現(xiàn)狀及改革方向

李文艷　楊新強(qiáng)

編者按：當(dāng)下，以保障檢察權(quán)依法公正獨(dú)立行使為目的的檢察改革正在順利推進(jìn)之中，去行政化、回歸司法屬性乃是改革的基點(diǎn)。為此，作為檢察機(jī)關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)——檢委會(huì)的改革也必須按照檢察改革大局，進(jìn)行司法化改造，加強(qiáng)規(guī)范化和專業(yè)化建設(shè)。本期專題選取5位基層院檢察長及部分負(fù)責(zé)檢委會(huì)工作的同志，在切實(shí)分析檢委會(huì)制度存在的問題的基礎(chǔ)上，緊扣檢察改革，提出了一些改進(jìn)措施，以期有益于檢委會(huì)的改革建設(shè)。

內(nèi)容摘要：基層院檢委會(huì)大多因案召開，臨時(shí)性的情況比較多，導(dǎo)致對案件的定性效率和質(zhì)量欠佳；同時(shí)，基層院檢委會(huì)基本上以討論案件為主，忽視了對事項(xiàng)的審議。檢委會(huì)如此履行職權(quán)，一定程度上影響到承辦檢察官的積極性和主動(dòng)性，集體決定之下也會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清。對存在的這些問題，圍繞檢察改革大局，進(jìn)一步明確檢委會(huì)審議事項(xiàng)和案件的范圍，設(shè)置提請審議的時(shí)限，保障主任檢察官和主辦檢察官的主體地位，優(yōu)化檢委會(huì)組成人員，突出專職檢委會(huì)委員的法律身份，加強(qiáng)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)等，應(yīng)成為改革的方向。

關(guān)鍵詞：基層院檢委會(huì) 現(xiàn)實(shí)問題 改革方向

基層檢察院（本文主要指縣級(jí)院）檢委會(huì)如何圍繞檢察改革大局，在五年過渡期內(nèi)加強(qiáng)自身建設(shè)，適應(yīng)新形勢、新常態(tài)，正確、有效處理好與主任檢察官、主辦檢察官的關(guān)系，保證檢察官的辦案主體地位，發(fā)揮好執(zhí)行法律政策的導(dǎo)向作用和復(fù)雜疑難案件辦理的指導(dǎo)作用等，是一個(gè)值得探討的問題。

一、當(dāng)前基層院檢委會(huì)工作中存在的問題

2009年《人民檢察院檢委會(huì)議事和工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）在《人民檢察院檢委會(huì)組織條例》（以下簡稱《條例》）的基礎(chǔ)上，就賦予基層人民檢察院檢委會(huì)的職責(zé)進(jìn)一步明確和界限，可以概況為三項(xiàng)權(quán)力：即事項(xiàng)審議權(quán)、案件定性權(quán)、回避決定權(quán)。司法實(shí)踐活動(dòng)中，基層院檢委會(huì)關(guān)于“兩長”的回避決定程序因客觀情形很少啟動(dòng)外，事項(xiàng)審議的職權(quán)履行不力、案件定性的效率和質(zhì)量不理想、集體決定之下的檢察官辦案主體權(quán)責(zé)不清晰等問題尚比較明顯。

1.檢委會(huì)的事項(xiàng)審議權(quán)履行不力。表現(xiàn)為檢委會(huì)的事項(xiàng)審議權(quán)常常被黨組會(huì)取代，以致其工作效率和作用，更多的體現(xiàn)在對重大復(fù)雜疑難案件的定性把握上。究其原因：一是對檢委會(huì)的職責(zé)權(quán)限更多的理解為研究案件；二是對檢委會(huì)工作的意義認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為檢委會(huì)審議的事項(xiàng)可以拿到黨組會(huì)上研究通過并無大礙；三是對違背相關(guān)規(guī)定的情形缺失擔(dān)責(zé)和懲戒條款，《規(guī)則》和《條例》均無對不履行職權(quán)或轉(zhuǎn)嫁權(quán)力的處分規(guī)定。

2.檢委會(huì)定案的質(zhì)量不高。司法實(shí)踐中，多方因素直接影響基層院檢委會(huì)研究決策案件的質(zhì)量。第一，個(gè)案結(jié)論不明確，模棱兩可，承辦人把定性的責(zé)任全部推給檢委會(huì)。第二，受辦案人員自身素質(zhì)的局限，匯報(bào)主觀色彩重、客觀性不足；再加上匯報(bào)表現(xiàn)形式單一，“一張紙”現(xiàn)象普遍，多數(shù)情況下是臨時(shí)召開檢委會(huì)，讓委員們表決，確勉為其難。第三，部分案件上會(huì)只是一種形式，實(shí)質(zhì)意義不大。如上呈審查起訴案件、自偵案件，絕大多數(shù)情況下都是事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，偵（查）訴（審查起訴）之間無異議，提請檢委會(huì)基本上都是一致性意見。

3.因案召開的“臨時(shí)”性大。，《規(guī)則》和《條例》均有“定期”召開的規(guī)定。司法實(shí)踐活動(dòng)中，基層院檢委會(huì)的召開“不定期”往往成為常態(tài)，并大多為“臨時(shí)”召開。因案件的訴訟情形而定，或受辦案期限所左右。以上會(huì)率高達(dá)90%以上的公訴環(huán)節(jié)案件為例：一方面，受訴訟時(shí)限的影響，對于重大復(fù)雜疑難案件，要求短時(shí)間內(nèi)審查終結(jié)本身就有一定的難度；另一方面，基層院人少案多的狀況尚未改變，一人手中同時(shí)具有兩個(gè)以上的案件現(xiàn)象普遍。造成公訴人把時(shí)間用完再提請檢委會(huì)研究討論往往成為不應(yīng)該的“必然”。上會(huì)之“急”，直接影響檢委會(huì)的質(zhì)量。

4.辦案人員主觀能動(dòng)性和積極性受挫。當(dāng)前基層院檢委會(huì)的工作模式是集體定案、集體擔(dān)責(zé)，而集體擔(dān)責(zé)之下，辦案人個(gè)體擔(dān)當(dāng)精神時(shí)有缺失、職業(yè)責(zé)任感弱化，瑕疵案件或錯(cuò)案責(zé)任難追究，無形是對法律嚴(yán)肅性的損害。依據(jù)規(guī)定，辦案人員是當(dāng)然的檢委會(huì)“意見”執(zhí)行者，然而當(dāng)辦案人員與檢委會(huì)的意見相悖時(shí)，可能會(huì)因辦案人員主觀因素影響“意見”執(zhí)行的效力。這種結(jié)果，顯然是與檢委會(huì)的設(shè)置宗旨相違背。

5.檢委會(huì)專門性不強(qiáng)。檢委會(huì)作為檢察官中的一個(gè)群體，無論是議事還是定案，都應(yīng)該有高明與獨(dú)到的見解，具有宏觀指導(dǎo)、個(gè)案修正、正確決策的綜合素能。然而，目前基層院檢委會(huì)成員并非都是按照嚴(yán)格的選拔和競爭程序而被任命，一定程度上被賦予行政色彩，成為身份的象征。就連一些專職檢委會(huì)委員的作用沒有發(fā)揮好、不能發(fā)揮好，也與此有關(guān)。沒有辦案任務(wù)，疏于學(xué)習(xí)，脫離司法實(shí)踐活動(dòng)。顯然，檢委會(huì)的引領(lǐng)導(dǎo)向作用大打折扣。

6.檢委辦的審查作用體現(xiàn)不夠。司法實(shí)踐活動(dòng)中，基層院檢委辦在承擔(dān)會(huì)議通知、會(huì)議記錄和材料歸檔等事務(wù)性工作之外，要做到對需討論的案件提出“法律意見”、對擬提交討論的規(guī)范性文件提出“審核意見”是有一定難度的。第一，時(shí)間原因。全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，對檢委會(huì)業(yè)務(wù)進(jìn)行了規(guī)范而細(xì)致的流程規(guī)定。檢委辦上網(wǎng)走“接、報(bào)、審、批、傳”等形式需要花費(fèi)一定的時(shí)間。由于即時(shí)召開的會(huì)議居多，單純走程序已是疲于應(yīng)付，對于“其他”的審查也基本無從談起。第二，檢委辦審查之后的“法律意見”是指什么不明確，具有怎樣的效力？當(dāng)不具備上會(huì)“條件”而案件又到期時(shí)，如何處理退回與避免超期的關(guān)系？檢委辦的審查“意見”的執(zhí)行力應(yīng)當(dāng)怎樣體現(xiàn)？這些問題均令檢委辦無所適從。

二、過渡期內(nèi)基層院檢委會(huì)改革的方向

依法治國需要進(jìn)行司法改革，司法改革離不開檢察改革。作為既是改革決策者、又是改革執(zhí)行者的檢委會(huì)，在五年的過渡時(shí)間內(nèi)，改革的總體方向應(yīng)當(dāng)是：正確履行職權(quán)，切實(shí)為檢察工作開展提供決策依據(jù)，服務(wù)檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展；尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)檢察官辦案主體地位，確保檢察權(quán)的監(jiān)督制約責(zé)任制度落實(shí)到位。具體而言，筆者以為應(yīng)當(dāng)從以下方面考慮：

1.嚴(yán)格劃分基層院檢委會(huì)的職責(zé)和權(quán)限?；鶎訖z委會(huì)的工作要突出對國家法律政策的理解把握、突出對同級(jí)人大決議的執(zhí)行情況審議、突出貫徹執(zhí)行上級(jí)檢察機(jī)關(guān)部署重大活動(dòng)開展情況的審議、突出對檢察院工作報(bào)告和專項(xiàng)工作報(bào)告的審議，避免只討論案件而不或很少審議事項(xiàng)，去單一化為多元化。關(guān)鍵要明確規(guī)定檢委會(huì)和黨組會(huì)的職權(quán)界限，應(yīng)當(dāng)由檢委會(huì)審議的事項(xiàng)就不要拿到黨組會(huì)上提議，需要黨組會(huì)討論決定的也不要安排在檢委會(huì)上。對于“兩會(huì)”權(quán)限不分，執(zhí)行隨意的情形應(yīng)視為違規(guī)和執(zhí)法不規(guī)范的表現(xiàn)。

2.明確界定提請檢委會(huì)審議的事項(xiàng)和案件范圍。最高人民檢察院研究室近期擬對《人民檢察院檢委會(huì)會(huì)議議題標(biāo)準(zhǔn)（試行）》進(jìn)行修改。筆者以為，該“標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)細(xì)化。關(guān)于提請檢委會(huì)審議的事項(xiàng)問題，修改稿對提請檢委會(huì)審議的人民檢察院工作報(bào)告、專項(xiàng)工作報(bào)告有明確的規(guī)定，但是對下級(jí)院的請示事項(xiàng)并沒有具體的說明，哪些問題應(yīng)當(dāng)請示？司法實(shí)踐中，有些請示事項(xiàng)并沒能得到上級(jí)院的答復(fù)或批示，而理由常是不應(yīng)請示。關(guān)于提請檢委會(huì)審議的案件問題，應(yīng)當(dāng)明確范圍。對于涉嫌犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿充分、適用法律無異議的案件，則可明確規(guī)定不需要提請檢委會(huì)研究，避免走形式、走過場的情形發(fā)生，以節(jié)約訴訟資源。案件上會(huì)的目的，在于主辦檢察官和主任檢察官通過聽取檢委會(huì)的意見，冰疑化難，對案件審查辦理之中發(fā)現(xiàn)的疑難問題找到破解的理由或方法，對法律適用中存在的分歧有更加理性的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確的判斷，由此堅(jiān)定對案件應(yīng)如何處理的信心和勇氣。也正是通過檢委會(huì)的法律和政策引導(dǎo)、大家的集思廣益，幫助主任檢察官和主辦檢察官正確行使法律監(jiān)督權(quán)，減少乃至杜絕錯(cuò)案發(fā)生，切實(shí)取得辦案法律效果和社會(huì)效果的最大化。

3.設(shè)置議題提請檢委會(huì)審議的時(shí)限。為了提高檢委會(huì)審議事項(xiàng)和案件的質(zhì)量和效率，對議題擬提請檢委會(huì)審議的時(shí)間、方式和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有明確而硬性的規(guī)定。除了個(gè)別特殊類型案件之外（如具有潛在緊急上訪隱患的），一般議題的提出都要在召開檢委會(huì)至少3日之前提出。承辦人應(yīng)當(dāng)將相關(guān)材料報(bào)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，檢委辦在及時(shí)審查之后，從速將“議題報(bào)告”發(fā)送至各委員手中并進(jìn)行提醒告知，以確保檢委會(huì)委員對議題特別是案件提前了解，熟悉卷宗中的證據(jù)情況和意見分歧等，為查閱資料、發(fā)表意見、形成共識(shí)奠定基礎(chǔ)。從當(dāng)前情況看，設(shè)置時(shí)限可能會(huì)給跟承辦人增加壓力，但也促進(jìn)辦案人員不斷努力提升規(guī)范執(zhí)法的水平。

4.科學(xué)處理與主任檢察官和主辦檢察官的關(guān)系。 實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制和主任檢察官制是檢察改革的新要求，在尊重主任檢察官、主辦檢察官主體地位，充分調(diào)動(dòng)工作積極性的同時(shí)，確保檢察權(quán)運(yùn)行在新體制下的有效監(jiān)督制約機(jī)制之中，而不被濫用：第一，強(qiáng)化檢委會(huì)的指導(dǎo)功能，弱化案件定性責(zé)任。對于提請上會(huì)的重大復(fù)雜疑難案件，檢委會(huì)應(yīng)當(dāng)提出對事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)把握、法律適用的意見以及對政策的理解和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析。檢委會(huì)的形成意見，必須記錄在卷，由主任檢察官和主辦檢察官參考，而不作為必然執(zhí)行的依據(jù)。第二，主任檢察官和主辦檢察官最終對案件的處理意見，如捕與不捕、訴與不訴、抗與不抗、賠與不賠等，必須在該情形發(fā)生或產(chǎn)生法律效力的法定訴訟程序啟動(dòng)之前報(bào)告給檢委辦，由檢委辦及時(shí)反饋到各檢委會(huì)成員，以接受監(jiān)督。對于與檢委會(huì)意見不一致，明顯違背事實(shí)、違法認(rèn)定證據(jù)、適用法律不當(dāng)，可能導(dǎo)致錯(cuò)案或上訪發(fā)生以及造成其他不良影響的，檢察長有權(quán)決定召開檢委會(huì)并責(zé)令主任檢察官和主辦檢察官更改意見。

5.優(yōu)化檢委會(huì)的人員組成。檢委會(huì)作為一個(gè)在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下、實(shí)行民主集中制的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，確保議事質(zhì)量，提高工作效率，首要的是人員組成問題。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定檢委會(huì)委員的政治素質(zhì)、職業(yè)操守、辦案能力、從業(yè)經(jīng)歷、學(xué)歷等基本資格條件以及禁入規(guī)定，通過把檢委會(huì)身份與行政職級(jí)脫鉤，避免任命行政化、福利化，突出法律化、專業(yè)化。真正把政治素質(zhì)過硬、大局意識(shí)強(qiáng)、法理水平高、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、群眾基礎(chǔ)扎實(shí)、作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)、清正廉潔、品行正派的檢察官選任到檢委會(huì)隊(duì)伍中。對于長期不接觸案件，不適宜從事檢委會(huì)工作的檢委會(huì)委員，可以考慮位置的另行安排。

6.突出專職檢委會(huì)委員的法律身份。專職檢委會(huì)委員是檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的專門指導(dǎo)檢察業(yè)務(wù)開展的具有獨(dú)立和獨(dú)特身份的檢察官。《人民檢察院檢委會(huì)專職委員選任及職責(zé)暫行規(guī)定》對擔(dān)任專職檢委會(huì)委員的任職條件專門明確要求，除了具備公務(wù)員法、檢察官法和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的任職條件外，還對其檢察官身份和職務(wù)、任職時(shí)間作出要求，同時(shí)要“具有較深厚的法學(xué)理論功底、豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和辦理復(fù)雜疑難案件的能力，并且“身體健康”。那么，這就要求基層人民檢察院在選任專職檢委會(huì)委員時(shí)，必須按照資格設(shè)置門檻。為了保證專職檢委會(huì)委員依法、高效、正確履職，對專職檢委會(huì)委員“協(xié)助辦理重大疑難案件”進(jìn)行細(xì)化量化，即賦予辦案權(quán)，讓其承擔(dān)一定的辦案任務(wù)。建議每年參與重大職務(wù)犯罪案件偵查不少于1件、參與辦理民事行政檢察案件不少于1件、獨(dú)立出庭支持公訴不少于2件。

7.加強(qiáng)基層院檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)著承上啟下、協(xié)調(diào)溝通、服務(wù)保障的任務(wù)，對于檢委會(huì)正常、高效開展工作起著積極而重要的作用。當(dāng)前，基層院檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)有的專門設(shè)立、有的歸屬于辦公室、有的歸屬于研究室，但是無論設(shè)置在哪個(gè)部門，都應(yīng)重視加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)，并為他們開展工作創(chuàng)造良好的辦公環(huán)境。第一，任用檢委辦工作人員，應(yīng)選擇具有較好政治素質(zhì)、較高業(yè)務(wù)水平和較強(qiáng)協(xié)調(diào)能力的同志，以增強(qiáng)其從業(yè)責(zé)任感和榮譽(yù)感。第二，關(guān)心并支持檢委辦開展工作。特別是統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的使用，檢委辦的工作量倍增。其中網(wǎng)上議題的簽批、檢委會(huì)成員意見的會(huì)簽、通知的發(fā)送等程序的流轉(zhuǎn)，需要大家的共同努力和配合。檢委辦不能代簽，也不允許代簽。這就要求議題和案件的提請人、各位檢委會(huì)委員都要充分認(rèn)識(shí)檢委辦工作的重要性和繁瑣性，尊重檢委辦工作人員的勞動(dòng)，及時(shí)而負(fù)責(zé)的簽收和簽批。第三，盡量減少臨時(shí)召開會(huì)議，給檢委辦留有一定的工作時(shí)間，而不讓其感到措手不及。第四，明確檢委辦對議題的審查意見具有法律效力并入卷。