從國(guó)防與生態(tài)安全的角度推進(jìn)甘肅城鎮(zhèn)化步伐

王軍軍+杜英

【摘 要】甘肅生態(tài)脆弱、靠近邊境，甘肅有處于西北的中心地帶，但城鎮(zhèn)化率低，在西北地區(qū)難以形成輻射帶動(dòng)作用。所以西北大開(kāi)發(fā)得先從甘肅著手，甘肅的城鎮(zhèn)化率低是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，本文分別從國(guó)防和生態(tài)兩個(gè)角度提出加快甘肅城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)與建議。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；生態(tài)；國(guó)防；甘肅

一、甘肅的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析

1.城鎮(zhèn)化水平低

2013年全國(guó)城鎮(zhèn)化率（按城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀?3.73%，西北五省區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為：寧夏：52.01%，陜西：51.31%，青海：48.51%，新疆44.47%，甘肅：41.3%。甘肅城鎮(zhèn)化率不僅低于全國(guó)平均水平，甚至低于其他西北四省區(qū)。甘肅的城鎮(zhèn)化率低，所以要發(fā)展就要加速城鎮(zhèn)化。

城市化是一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、環(huán)境建設(shè)等多因素全面轉(zhuǎn)變的過(guò)程，城市化測(cè)算的“城市人口”概念要與統(tǒng)計(jì)中的“城市人口”概念區(qū)分開(kāi)來(lái)，城市人口即不應(yīng)拘泥于戶籍概念，也不僅僅依據(jù)所從事的產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)該根據(jù)是否享用以及在多大程度上享用城市資源來(lái)確定，只有是享用到城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的人口都應(yīng)按一定比例劃入城市人口范圍。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針。小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)變單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為以人為本的社會(huì)發(fā)展。社會(huì)發(fā)展是致力于人民福祉、社會(huì)公平、包容可持續(xù)發(fā)展的一種理念。單純追求居住功能的城鎮(zhèn)化是扭曲發(fā)展的表現(xiàn)。

2.城市數(shù)量少

甘肅現(xiàn)有城市16座，其中地級(jí)市12座，縣級(jí)市4座，而國(guó)土面積為42.59萬(wàn)平方公里，平均每2.66萬(wàn)平方公里才有一座城市。對(duì)比同樣為西部大省四川和云南，四川現(xiàn)有城市33座，其中地級(jí)市18座，縣級(jí)市15座，平均每1.47萬(wàn)平方公里就有一座城市；云南現(xiàn)有城市19座，其中地級(jí)市8座，縣級(jí)市11座，平均每2.05萬(wàn)平方公里有一座城市。每一座城市所輻射的國(guó)土面積甘肅比云南多出29.7%，比四川多出80.7%，輻射面積太大，反而形不成輻射。尤其是縣級(jí)市，甘肅縣級(jí)市數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于云南和四川。城市數(shù)量少，縣級(jí)市培育不足是甘肅城鎮(zhèn)化偏低的一個(gè)重要原因。

3.城市地域分布不平衡

地處甘肅最西部的酒泉市，國(guó)土面積達(dá)19.2萬(wàn)平方公里，比我國(guó)一個(gè)中等省份的國(guó)土面積還要大，在如此廣袤的國(guó)土上，才零星點(diǎn)綴著3個(gè)城市，再加上嘉峪關(guān)市，整個(gè)酒嘉地區(qū)國(guó)土面積為19.4萬(wàn)平方公里，每個(gè)城市的輻射面積達(dá)到4.85萬(wàn)平方公里。而隴東地區(qū)（包括慶陽(yáng)市、平?jīng)鍪泻吞焖校┛倗?guó)土面積5.28萬(wàn)平方公里，平均每個(gè)城市的輻射面積才1.76萬(wàn)平方公里。酒嘉地區(qū)和隴東地區(qū)的城市輻射面積相差約1.76倍，甘肅東西部城市分布不平衡之大由此可見(jiàn)一斑。

4.城市政治地位低

甘肅地處我國(guó)西北地區(qū)，分別與我國(guó)陜西、寧夏、青海、新疆、四川五省區(qū)以及蒙古國(guó)接壤，是我國(guó)西北地區(qū)的核心地帶，甘肅的發(fā)展所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)必將波及周邊數(shù)省區(qū)，甘肅的省會(huì)城市蘭州是我國(guó)西北軍區(qū)所在地，與我國(guó)七大軍區(qū)本部駐地城市相比，只有蘭州是地級(jí)市，其他均為省級(jí)或副省級(jí)城市。再說(shuō)隴東地區(qū)，歷史上曾屬于陜甘寧邊區(qū)，是當(dāng)時(shí)的政治特區(qū)，一度成為全國(guó)革命的中心，政治地位與重慶相當(dāng)。重慶自1997年直轄以來(lái)，政治地位得以恢復(fù)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。而今隴東的政治地位與重慶不可同日而語(yǔ)，政治地位低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主裁量權(quán)小是阻礙蘭州、隴東甚至整個(gè)甘肅跨越式發(fā)展的一大障礙，所以不妨在隴東地區(qū)成立隴東直轄市，使之成為西北前沿地區(qū)的革命圣地和經(jīng)濟(jì)高地。

總體上看，甘肅省城鎮(zhèn)化水平低、城鎮(zhèn)數(shù)量少、城鎮(zhèn)地域分布不平衡以及主要城市的政治地位低等仍然是突出的問(wèn)題。出于現(xiàn)實(shí)考量，甘肅城鎮(zhèn)化迫在眉睫。

二、甘肅的生態(tài)治理

甘肅地處黃土高原，按人文及地理環(huán)境可以劃分為河西走廊、隴中黃土高原丘陵區(qū)、隴東黃土高原區(qū)、隴南山地區(qū)和甘南高原區(qū)幾大區(qū)域。全省地形復(fù)雜，地勢(shì)起伏較大，山地和高原占全省土地總面積的70%以上，干旱區(qū)、戈壁、沙漠廣布，綠洲僅占5—8%，受水資源的約束較大，城鎮(zhèn)主要依托大小不等的綠洲而發(fā)展，城鎮(zhèn)的發(fā)展受自然條件的制約較為突出，所以要因地制宜的推進(jìn)各地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱是甘肅的基本省情。甘肅絕大部分地區(qū)處于限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，在《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)名錄》中甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)和秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)涉及甘肅省所轄區(qū)縣36個(gè)。在《國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域名錄》中，甘肅有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)15個(gè)，涉及甘肅20個(gè)區(qū)縣市。以上二者疊加，所涉區(qū)縣40個(gè)，占到全省86個(gè)區(qū)縣的46.5%，幾近一半。國(guó)家限制或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域在甘肅占比過(guò)大，這在一定程度上減緩了甘肅省的城鎮(zhèn)化步伐。

根據(jù)2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，要求：限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域要實(shí)施積極的人口退出政策，鼓勵(lì)到重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域就業(yè)并定居。同時(shí)，要引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)人口向縣城和中心鎮(zhèn)集聚。甘肅的生態(tài)治理與城鎮(zhèn)化具有相關(guān)性強(qiáng)、耦合度高的特點(diǎn)，基于城鎮(zhèn)化程度低和地處生態(tài)脆弱帶的現(xiàn)實(shí)，甘肅的城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)與生態(tài)治理同步推進(jìn)。

我國(guó)作為一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)體和生態(tài)圈，甘肅和全國(guó)各省一道共同組成了一個(gè)利益共同體和生命共同體。甘肅以城鎮(zhèn)化為犧牲給下游及平原發(fā)達(dá)地區(qū)帶來(lái)了生態(tài)安全，東中部在消費(fèi)生態(tài)安全的同時(shí)也要為甘肅生態(tài)治理所做出的犧牲進(jìn)行補(bǔ)償，可以通過(guò)政府干預(yù)手段和市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)貼支持和加速甘肅的生態(tài)建設(shè)，市場(chǎng)通過(guò)碳排放交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)省際間碳排放權(quán)的交易。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)建設(shè)關(guān)系我國(guó)宏觀區(qū)域的生態(tài)安全，對(duì)此我國(guó)已經(jīng)制定了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。

所以甘肅的城鎮(zhèn)化要與生態(tài)建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)，東中部的生態(tài)化與城鎮(zhèn)化也要與西部統(tǒng)籌推進(jìn)。endprint

三、推進(jìn)具有甘肅特色的城鎮(zhèn)化

甘肅城市數(shù)量少、城鎮(zhèn)化水平低，因而甘肅的城鎮(zhèn)化既要“城”又要“化”，并在生態(tài)安全的范圍內(nèi)讓“城”帶動(dòng)“化”，最終完成甘肅省城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

將城鎮(zhèn)化落實(shí)在以人為本的基礎(chǔ)上是歷史的必然。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的逐步落實(shí)，城鎮(zhèn)化已由人口數(shù)量的城鎮(zhèn)化深入到人口質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，即要在觀念上充分重視人的城鎮(zhèn)化。要在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，就要建立專項(xiàng)基金用于失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)，統(tǒng)籌解決城鎮(zhèn)化中的財(cái)政問(wèn)題。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，將就業(yè)和公共服務(wù)納入社會(huì)保障制度改革中予以整體考慮。

甘肅靠近邊境，城鎮(zhèn)化過(guò)程不得不考慮國(guó)防安全的需要，引導(dǎo)省域內(nèi)人口均衡分布。出于國(guó)防的需要應(yīng)避免人口向特大城市中心區(qū)過(guò)度集聚，出于生態(tài)治理的需要在生態(tài)脆弱區(qū)還要完成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。對(duì)于小城鎮(zhèn)則要加強(qiáng)人口集聚和吸納能力，對(duì)于特大城市要建立人口退出機(jī)制，要切實(shí)保障流入與退出的流動(dòng)人口與本地人口享有均等的公共服務(wù)。

四、對(duì)策建議

1.實(shí)行兵團(tuán)制

針對(duì)甘肅城市數(shù)量少和分布不均衡的問(wèn)題，不妨效仿新疆的建設(shè)兵團(tuán)，組建甘肅建設(shè)兵團(tuán)，在人煙稀少的酒嘉地區(qū)實(shí)行屯兵制，運(yùn)用軍事強(qiáng)制力在軍事要地布局定點(diǎn)，在師團(tuán)農(nóng)場(chǎng)的基礎(chǔ)上改制為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高地——城市。城市是免費(fèi)的軍事堡壘，而城市中的人民是這片國(guó)土的忠誠(chéng)衛(wèi)士，在酒嘉、在人煙稀少的邊遠(yuǎn)地區(qū)多布局幾個(gè)城市，譬如繼續(xù)開(kāi)放開(kāi)發(fā)馬鬃山口岸，設(shè)立馬鬃山市。甘肅的城鎮(zhèn)化率低，加速城鎮(zhèn)化那是必然，但并不以消滅農(nóng)村為代價(jià)，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，以消滅農(nóng)村來(lái)加速城鎮(zhèn)化無(wú)異于犧牲國(guó)防安全。甘肅過(guò)低的城鎮(zhèn)化率是由過(guò)少的城市數(shù)量造成的，選擇具有戰(zhàn)略地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將之培育為固守邊疆的“釘子戶”、具有城市功能的中小城鎮(zhèn)。

2.進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整

行政區(qū)劃不合理，阻礙了甘肅的發(fā)展，甘肅中間狹，兩頭闊，狀如如意，東西蜿蜒1600多公里，國(guó)土面積過(guò)長(zhǎng)增加了行政成本，隴東地區(qū)和隴中地區(qū)被寧夏隔開(kāi)，幾成飛地?，F(xiàn)階段，甘肅全境作為一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)體，在隴東地區(qū)成立隴東直轄市，培育出隴東與非隴東兩個(gè)新的相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，將使全甘地區(qū)整體效益最大化。展開(kāi)中國(guó)地圖，會(huì)發(fā)現(xiàn)隴東地區(qū)與重慶地區(qū)處在同一經(jīng)度上，重慶作為整個(gè)西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心帶動(dòng)了全西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而在西北地區(qū)尚缺乏能夠帶動(dòng)西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直轄市，甘肅處在西北的中心地帶，西北要出一個(gè)直轄市，只能出自甘肅。

由于省域的分離而使整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力四射在我國(guó)早有先例，重慶直轄之后，由于成渝兩地的競(jìng)爭(zhēng)，使全川地區(qū)生發(fā)了競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)動(dòng)力，從而激發(fā)出了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第四級(jí)——成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)。海南從廣東剝離出來(lái)后，海南立足本區(qū)域特色，走出了一條極富自身特色的海島經(jīng)濟(jì)之路。同一區(qū)域內(nèi)兩地的分離可以使兩地的經(jīng)濟(jì)總量在短短數(shù)年之內(nèi)數(shù)倍于基數(shù)之和。以1996年為基期，到2013年底，川渝地區(qū)GDP總量增長(zhǎng)了8.36倍，年均增長(zhǎng)率達(dá)到了49.16%；粵瓊地區(qū)GDP總量增長(zhǎng)了8.09倍，年均增長(zhǎng)率達(dá)到了47.57%；而甘肅的GDP總量增長(zhǎng)了7.76倍，年均增速為45.66%，低于川渝地區(qū)和粵瓊地區(qū)增速。從發(fā)達(dá)省份的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以預(yù)知，隴東直轄市的成立將會(huì)促進(jìn)全甘地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

3.成立碳排放交易平臺(tái)

要在全國(guó)范圍內(nèi)成立碳排放交易平臺(tái)，省份之間、地市之間要實(shí)行碳匯交易，國(guó)家對(duì)各省的二氧化碳排放指標(biāo)進(jìn)行分配，人口密集、工業(yè)發(fā)達(dá)的省份要向人口稀疏、限制或禁止開(kāi)發(fā)的省份購(gòu)買碳排放權(quán)，若實(shí)際碳排放低于碳排放基線，可以將剩余碳信用額度進(jìn)行交易獲取收益；若企業(yè)實(shí)際碳排放超過(guò)設(shè)定碳排放基線，就必須購(gòu)買缺口的碳排放量，從而通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償，保證履行國(guó)家設(shè)定的碳減排目標(biāo)。

五、總結(jié)

城鎮(zhèn)化過(guò)程是一個(gè)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步過(guò)程，其核心是推進(jìn)公共服務(wù)均等化。甘肅的城鎮(zhèn)化就是要提高甘肅人民的福利，讓甘肅人民活的有尊嚴(yán)，讓甘肅人民在履行保土守邊和生態(tài)治理義務(wù)，同時(shí)也能享受到分享改革開(kāi)放紅利的權(quán)利，并爭(zhēng)取在中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年時(shí)讓甘肅和全國(guó)一道進(jìn)入小康社會(huì)。

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作者簡(jiǎn)介：

王軍軍（1987-），男，漢族，山西省呂梁市人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)，城市經(jīng)濟(jì)與管理。endprint