“縣管校聘”的制度安排與制度保障

郝保偉

伴隨著“公平與質量”成為主導我國基礎教育改革的基本價值取向，推進教師交流輪崗，統(tǒng)籌配置師資日益成為各級政府及其教育行政部門促進義務教育均衡發(fā)展的主要手段，界內學者的呼聲也日益高漲。2014年8月13日，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合頒發(fā)了《關于推進縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（教師[2014]號），《意見》指出，要全面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革。加強縣（區(qū)）域內義務教育教師的統(tǒng)籌管理，推進“縣管校聘”管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙。由此可見，試行“縣管校聘”，推進校長教師交流輪崗，促進義務教育均衡發(fā)展，已經上升為國家層面的政策舉措。

一、教師交流輪崗的體制性障礙催生了“縣管校聘”

教師交流輪崗，其本質是教師人力資源在校際之間的重新配置，是教師人力資源存量的二次配置?，F(xiàn)行教師人事管理體制下，人事部門對教師編制的管理，是以學校為單位，核編到學校的。教師的人事、檔案、日常任用與管理都由所在的學校負責，即每一位在編教師都屬于某一所學校的人，是“學校人”或“單位人”。這種情況下，教師一旦交流輪崗到其他學校，就涉及到人事、檔案、日常管理等一系列的變動。而這些變動，無論是對于教師本人，還是對于學校和教育行政部門來說，都必須付出較高的個人成本和行政管理成本。這些成本就構成了教師在校際之間交流輪崗的體制性障礙。

上述體制性障礙的存在，其根源在于教師的編制、人事檔案關系等的管理歸屬層級過低，在教師人事檔案關系的管理上，形成了一個一個的學?！肮聧u”，而學校之間相互調劑、動態(tài)配置的管理成本較高。其破解之策就在于將教師人事檔案、編制管理的權限和歸屬剝離出學校，提升到縣級教育行政部門。由縣級教育行政部門統(tǒng)一管理教師的人事檔案關系、編制等，可以打破教師在學校之間交流輪崗的“藩籬”，使教師由“學校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，成為一縣教育系統(tǒng)的人。如此，“縣管校聘”的制度創(chuàng)新，為縣級教育行政部門在縣域范圍內，根據(jù)當?shù)亟逃龑嵡?，統(tǒng)籌配置師資提供了制度保障，為順利推進教師在校際間的交流輪崗，破除了體制性障礙。“縣管校聘”作為一項新的制度選擇和制度創(chuàng)新，成為教師人事管理體制的一個重大變革，是深化教育領域綜合改革的重要內容。

我國《義務教育法》第三十二條規(guī)定，縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設。2014年8月13日頒發(fā)的《關于推進縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（教師[2014]號）指出，要全面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革。由此可見，“縣管校聘”制度既具有法律層面的依據(jù)，同時也具有國家政策層面的遵循。

二、“縣管校聘”：權限劃分與制度安排

1. 實施范圍與實施主體

“縣管校聘”，顧名思義，該制度的實施范圍是在縣域內，由縣級教育行政部門主導。依據(jù)國家義務教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略部署，當前的主要任務是推進縣域內義務教育的均衡發(fā)展，進行義務教育辦學條件標準化建設，均衡配置師資。此戰(zhàn)略任務決定了“縣管校聘”制度的實施范圍和實施主體。

2. 管理機構的設置

機構是制度的重要組成部分，同時也是制度貫徹落實的主體?！翱h管校聘”制度的主要機構主體是縣級教育行政部門和學校，縣級教育行政部門可以是直接管理機構，也可以下設一個事業(yè)單位代為管理，行使相應的管理權限。四川省成都市和福建省一些試點縣的做法是，縣級教育行政部門成立一個“教師管理中心”，負責統(tǒng)籌管理全縣師資隊伍建設，尤其是教師的交流輪崗工作。

3. 權限劃分：“縣管”管什么，“校聘”怎么聘

關于“縣管校聘”的制度安排，“縣管”管什么，“校聘”怎么聘，《關于推進縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（教師[2014]號）并沒有給出具體意見，只是提出了“縣級教育行政部門會同有關部門制定本縣（區(qū)）域內教師崗位結構比例標準、公開招聘和聘用管理辦法、培養(yǎng)培訓計劃、業(yè)績考核和工資待遇方案，規(guī)范人事檔案管理和退休管理服務。學校依法與教師簽訂聘用合同，負責教師的使用和日常管理。教師交流輪崗經歷納入其人事檔案管理”的要求，同時強調，“各地也要從本地實際情況出發(fā)，大膽探索教師隊伍管理新機制。”這為“縣管校聘”的具體制度安排提供了一定指導，同時也預留了諸多創(chuàng)新的空間。

制度創(chuàng)新必然涉及權限和利益的重新劃分與調整?！翱h管校聘”制度涉及到教師管理權限在教育行政部門與其他政府部門之間的橫向劃分以及縣級教育行政部門和學校之間的縱向劃分。橫向劃分上，編制部門改變編制的微觀管理，實行宏觀編制總量管理，將微觀管理權限交給教育行政部門，由教育行政部門負責編制在學校之間的動態(tài)調控;人事部門亦是如此，只負責崗位結構總量控制。

縱向管理權限的劃分上，主要是在教育系統(tǒng)內部將“縣管”與“校聘”界定清楚，明確教育行政部門和學校各自的權限、職責。依據(jù)政策文件要求、當下教師人事管理體制尤其是教師聘任制的內容以及教師交流輪崗的現(xiàn)實需求，“縣管”的內容主要包括教師的人事檔案、公開招聘、培訓、工資待遇、交流輪崗、退出機制等，即由縣級教育行政部門統(tǒng)一管理。“校聘”的內容主要包括教師與學校簽訂崗位聘任合同，教師的工作崗位在學校，學校負責對教師的日常管理、考核以及評職評優(yōu)的推薦?！翱h管校聘”制度下，盡管教師聘任制的內容發(fā)生了變革，但仍未違反《教育法》、《教師法》中關于“實行教師聘任制”的法律規(guī)定。

三、“縣管校聘”：仍需要系列配套制度和保障措施

“縣管校聘”制度并不等于是教師交流輪崗制度，而是后者的上位制度，構成后者的制度環(huán)境?！翱h管校聘”制度為教師在校際間交流輪崗掃除了體制性障礙，是交流輪崗制度的上位制度保障。從“縣管”的內容分析來看，交流輪崗只是其中的一部分。“縣管校聘”若要切實發(fā)揮上位制度的作用，保障教師交流輪崗制度的順利實施，仍需要一系列的配套制度和保障措施。

1. 統(tǒng)一城鄉(xiāng)教職工編制標準，統(tǒng)籌配置編制

長期以來，農村中小學校結構性缺編，新教師補充困難，骨干教師缺乏，這與城鄉(xiāng)倒掛的教職工編制標準大有干系，農村學校教職工編制標準偏緊，這不符合我國廣大農村地區(qū)地域廣闊、生源分散的特點。縣級教育行政部門在縣域范圍內統(tǒng)籌調劑編制，則必須實行統(tǒng)一的教職工編制標準，落實《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020）》的要求，并適當向農村、山區(qū)學校傾斜，確保規(guī)模小的學校（教學點）的編制最低保障數(shù)。

2. 統(tǒng)一學校崗位結構比例

不同學校之間崗位比例結構的差異嚴重阻礙著教師的交流輪崗，中高級崗位比例較高、評職晉級較寬松的學校，其教師在崗位晉升方面更有優(yōu)勢與空間，必然不愿意流動到中高級崗位比例較低、指標緊張的學校。教師交流輪崗到其他學校，而無法享受原有的崗位級別待遇，造成高職低聘，這種不公平現(xiàn)象，勢必打擊教師的積極性。

教育行政部門應該在人事部門核定的總體崗位結構內，通盤考慮教師隊伍結構、現(xiàn)行崗位比例結構，制定出一個合理的學校內部崗位比例結構和標準，然后逐步全縣統(tǒng)一。在統(tǒng)一的過程中，學校之間可以互補余缺，有富裕的學?？梢酝ㄟ^校際交流、自然減員等方式，逐步達到規(guī)定的結構比例。崗位比例結構應該適當向農村學校、薄弱學校傾斜，可以預留一定的中、高級崗位，用于評聘交流教師、優(yōu)秀教師，以鼓勵教師參與交流、鼓勵交流教師服務期滿后繼續(xù)留下從事農村教育工作。

3. 統(tǒng)一教師公開招聘制度

“縣管校聘”要求繼續(xù)完善、全面推行中小學新任教師公開招聘制度，實行教師職業(yè)準入和管理制度?？h級教育行政部門統(tǒng)一組織本縣域范圍內義務教育中小學教師的招聘工作，面向社會、面向應屆畢業(yè)生，多渠道發(fā)布用人需求，組織面試、筆試等環(huán)節(jié)，簽訂人事聘用合同。在統(tǒng)一招聘的同時，一定要擴大用人學校的自主權，根據(jù)學校的需求，派遣合格教師到學校任教，指導學校和教師簽訂崗位聘用合同。

4. 統(tǒng)一教師績效考核辦法和標準

縣級教育行政部門負責制定本縣域內義務教育教師績效考核辦法和考核標準，統(tǒng)一考核程序。由于用人權限屬于學校，對教師的日常管理和績效考核則應該由學校負責，縣級教育行政負責監(jiān)督，確?？己诉^程、結果的公平公正。同時，完善教師申訴機制，保障教師的合法權益不受侵害。

5. 統(tǒng)一教師工資待遇制度，建立農村、山區(qū)教師崗位補貼制度

工資待遇城鄉(xiāng)之間、校際的差距，是阻礙教師交流輪崗的一大障礙，因此必須繼續(xù)完善教師績效工資制度，建立縣域內統(tǒng)一的教師薪酬制度，使得教師同崗同酬、同職同酬，切實縮小直至消除差距。同時，要建立對農村教師、交流輪崗教師的崗位補貼制度，這種崗位補貼既具有獎勵、激勵、吸引的功能，也是對交流輪崗教師奉獻精神的一種補償。應適當提供農村地區(qū)、山區(qū)學校教師的補貼標準，確?？h域內農村教師的工資待遇有一定的吸引力，能夠起到激勵縣鎮(zhèn)學校教師赴農村學校任教的功能。

6. 建立健全教師退出機制，加強教師的培養(yǎng)培訓

在科學的績效考核、公平公正的評價基礎之上，逐步建立教師退出機制，對不能勝任教學崗位需要的教師實行離崗培訓。離崗教師由教育行政部門統(tǒng)一組織培訓學習，培訓之后再安排到學校任教;培訓后仍然不能適應教師崗位要求的，可實行調崗或另行安排工作。實行師德表現(xiàn)一票否決制，對有嚴重失德行為、影響惡劣者按有關規(guī)定予以嚴肅處理直至撤銷教師資格，剔除出教師隊伍。

“縣管校聘”作為一項制度創(chuàng)新，是對現(xiàn)行教師人事管理制度的重大變革，從長遠來看，勢必對教師專業(yè)發(fā)展、師資隊伍建設、學校管理以及教育均衡發(fā)展產生深遠影響。任何一個新的制度安排，都需要與之相應的配套制度和保障措施，以便充分釋放出制度創(chuàng)新的功效。因此，有必要以“縣管校聘”改革為切入點，深化教師人事制度綜合改革。目前，教育部已經確立了首批19個“縣管校聘” 管理改革示范區(qū)，這些示范區(qū)在具體的制度安排、政策實踐、改革成效等方面需要我們持續(xù)關注和研究。

（作者單位：北京教育科學研究院教師研究中心）

（責任編輯：江麗莉）