政府須變“土地財政”為“數(shù)據(jù)財政”

朱揚勇

十八屆五中全會提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”是從綜合國際環(huán)境、技術(shù)趨勢和中國形勢而做出的戰(zhàn)略決策，必須把握大數(shù)據(jù)帶來的戰(zhàn)略機會，提升政府治理能力、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級

國務(wù)院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（以下簡稱《綱要》）是國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的一個頂層設(shè)計，十八屆五中全會公報提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”則進一步明確，發(fā)展大數(shù)據(jù)是國家戰(zhàn)略。經(jīng)過30多年的信息化進程，信息化已經(jīng)被廣泛認識、接受并掌握。然而，信息化是生產(chǎn)數(shù)據(jù)的，大數(shù)據(jù)是開發(fā)數(shù)據(jù)的，二者有很大的區(qū)別。

大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的落實需面對哪些挑戰(zhàn)？

大數(shù)據(jù)是一個新生事物，對于各級領(lǐng)導(dǎo)干部而言，落實大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略面臨諸多挑戰(zhàn)。

一是對數(shù)據(jù)資源的特性不了解。不同于煤炭、石油等天然資源，數(shù)據(jù)資源有很多特性：數(shù)據(jù)資源不能直接觀察，按物體的標準來說它是無形的；數(shù)據(jù)資源的定價目前還是一個難題，并且也很難將其計入固定資產(chǎn)或流動資產(chǎn)；數(shù)據(jù)資源擁有者可以以極低的成本大量復(fù)制并傳播數(shù)據(jù)資源；數(shù)據(jù)資源不會因為使用而減少，也不會因為不用而增值。因此，不能按照對待煤炭、石油等天然資源的方式來對待數(shù)據(jù)資源，要盡早、盡快、盡量使用數(shù)據(jù)資源，而不是囤積待漲。

二是對數(shù)據(jù)資源的用途不了解。一個部門的數(shù)據(jù)資源是本部門長期信息化工作積累起來的，信息化進入常態(tài)，數(shù)據(jù)積累也是常態(tài)。長期以來，沒有重視和使用數(shù)據(jù)資源，工作仍可照常進行。因此，并不知道數(shù)據(jù)資源還可以服務(wù)于其他部門或者社會各界，更不知道可以用數(shù)據(jù)資源來做很多創(chuàng)新業(yè)務(wù)。所以要鼓勵甚至強制數(shù)據(jù)資源的跨部門、跨領(lǐng)域使用，這正是《綱要》倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)資源開放共享。

三是沒有形成可開發(fā)的數(shù)據(jù)資源?！毒V要》要求政府數(shù)據(jù)資源開放共享，但具體落實的時候就會發(fā)現(xiàn)很多地方政府并沒有形成可開發(fā)的數(shù)據(jù)資源。另外，絕大部分數(shù)據(jù)資源被放到了備份中心，備份中心的數(shù)據(jù)資源并不能用于開發(fā)利用。因此，需要加快建設(shè)可供開發(fā)的數(shù)據(jù)資源。

四是法律法規(guī)缺失。開發(fā)利用數(shù)據(jù)這種資源，首先需要解決的問題是數(shù)據(jù)屬于誰？在數(shù)據(jù)權(quán)屬不清的情況下，數(shù)據(jù)的流通交易、開發(fā)利用都存在法律風(fēng)險。關(guān)于數(shù)據(jù)的權(quán)屬，在法律上目前還是空白，所能夠參照的只有知識產(chǎn)權(quán)法和物權(quán)法。由于數(shù)據(jù)資源的獨特性質(zhì)，這些法律用于數(shù)據(jù)顯然不合適。數(shù)據(jù)非天然，情理上屬于數(shù)據(jù)生產(chǎn)者，但有多個生產(chǎn)者的情形，權(quán)屬問題很難界定。數(shù)據(jù)權(quán)屬問題是影響數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的關(guān)鍵問題，需要法律界盡早解決。

五是思想上還沒有充分準備好。多年的信息化，在所有的領(lǐng)域都積累了大量的數(shù)據(jù)，形成了數(shù)據(jù)資源。因此，數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，所有的領(lǐng)域幾乎都同時起跑，大家還沒有準備好，大數(shù)據(jù)就來了?，F(xiàn)在《綱要》要求政府帶頭開放共享數(shù)據(jù)資源、帶頭開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源，這對各級領(lǐng)導(dǎo)干部是一個大挑戰(zhàn)。要樹立愿意開放數(shù)據(jù)、敢于開放數(shù)據(jù)的觀念，同時數(shù)據(jù)開放要注意數(shù)據(jù)安全，但數(shù)據(jù)安全不能作為不開放數(shù)據(jù)的借口。

要正確認識大數(shù)據(jù)帶來的戰(zhàn)略機遇

2011年以來，聯(lián)合國、達沃斯論壇、跨國公司巨頭紛紛看好數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，主要發(fā)達國家提出了大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。十八屆五中全會提出的“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”是從綜合國際環(huán)境、技術(shù)趨勢和中國形勢而做出的戰(zhàn)略決策。必須把握大數(shù)據(jù)帶來的戰(zhàn)略機會，提升政府治理能力、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

一是政府數(shù)據(jù)資源開放共享是提升政府治理能力的有效途徑。改革進入深水區(qū)后，需要解決一些深層次的問題。例如，公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化的問題；又如，各部門協(xié)調(diào)解決一些突發(fā)事件（災(zāi)害救助、股市救市）需要數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。政府數(shù)據(jù)資源開放共享將有利于上述問題的解決。另外，依據(jù)大數(shù)據(jù)分析結(jié)果制定政策和法規(guī)，將社會管理從事后處罰轉(zhuǎn)向事前防備（尤其對于社會治安、防范腐敗等方面）。養(yǎng)成用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的工作習(xí)慣，實現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，將大幅度提升政府的治理能力。

二是加快培育數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用將形成一個戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)——數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集第一產(chǎn)業(yè)的資源性、第二產(chǎn)業(yè)的加工性和第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)性為一體，是新型的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。基于大數(shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)整合正如火如荼地進行，成為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的典范，例如：精準廣告改變了傳統(tǒng)廣告業(yè)，余額寶改變了銀行的活期存款，支付寶改變了刷卡消費，小米手機和樂視電視沖擊了傳統(tǒng)制造業(yè)，滴滴打車顛覆了出租車，電子商務(wù)讓傳統(tǒng)門店關(guān)門的同時也帶動了物流業(yè)的發(fā)展。

三是推進政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用，變“土地財政”為“數(shù)據(jù)財政”。當前，推進政府數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的一個主要障礙是“數(shù)據(jù)不愿意開放共享”，其本質(zhì)是利益分配的問題。數(shù)據(jù)收集、管理和維護是有成本的，數(shù)據(jù)開放也是有成本的。因此，需要理性看待“數(shù)據(jù)不愿意開放共享”問題，允許數(shù)據(jù)資源擁有部門在數(shù)據(jù)開放共享過程中獲得一定的利益。近20年來，政府通過盤活土地資源，實現(xiàn)了經(jīng)濟高速發(fā)展，城市現(xiàn)代化進程得以加快。雖然“土地財政”被人詬病，但不能否認“土地財政”在這些年經(jīng)濟發(fā)展中的貢獻。當前，“土地財政”已經(jīng)難以為繼，但“盤活政府數(shù)據(jù)資源，建立數(shù)據(jù)財政”的時機可能已經(jīng)到來。和土地不同，數(shù)據(jù)不會越用越少，并且數(shù)據(jù)本身會日益增加，因此盤活數(shù)據(jù)資源，建立“土地財政”可能是政府數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的有效手段。

加快推進中國數(shù)據(jù)能力的建設(shè)

人類的競爭正加快轉(zhuǎn)向?qū)W(wǎng)絡(luò)空間的競爭，網(wǎng)絡(luò)空間的競爭就是數(shù)據(jù)資源的爭奪和掌握。未來的數(shù)據(jù)武器將直接摧毀敵國的電力系統(tǒng)、讓銀行資金流出、讓股市崩盤，從而摧毀一個國家的經(jīng)濟；未來的數(shù)據(jù)技術(shù)將加工出大量的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，提供眾多數(shù)據(jù)服務(wù)，創(chuàng)新生產(chǎn)和生活方式，這取決于國家的數(shù)據(jù)能力。數(shù)據(jù)能力是對數(shù)據(jù)資源掌控、掠奪、開發(fā)的能力，主要包括數(shù)據(jù)資源擁有量、數(shù)據(jù)技術(shù)的掌握程度和數(shù)據(jù)人才數(shù)量等三個方面。建設(shè)中國的數(shù)據(jù)能力，其戰(zhàn)略意義可比神舟航天、嫦娥登月、蛟龍?zhí)胶?，是國家競爭力的全面提升?/p>

一是建設(shè)可開發(fā)的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)儲備。保護已有的數(shù)據(jù)資源，建設(shè)可用的數(shù)據(jù)資源、儲備數(shù)據(jù)資源、掌控數(shù)據(jù)資源。尤其要率先建設(shè)中央戰(zhàn)略數(shù)據(jù)資源，為中央頂層設(shè)計和戰(zhàn)略決策服務(wù)。在各省市建立各自的數(shù)據(jù)資源中心，為政府治理服務(wù)。各地可因地制宜，發(fā)展本地區(qū)的大數(shù)據(jù)資源，例如，農(nóng)業(yè)大省可以建設(shè)發(fā)展農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)，旅游大省可以建設(shè)發(fā)展旅游大數(shù)據(jù)，金融中心更需要建設(shè)發(fā)展金融大數(shù)據(jù)，等等。

二是發(fā)展數(shù)據(jù)科技。大力支持開展數(shù)據(jù)科學(xué)研究，支持數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)，掌握核心技術(shù)，設(shè)立科學(xué)研究專項基金、科研基地、創(chuàng)新基地，形成“數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”的局面。培育和發(fā)展數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。

三是加快培養(yǎng)數(shù)據(jù)科學(xué)人才。突破體制機制限制，大力支持高校設(shè)立數(shù)據(jù)科學(xué)學(xué)院、數(shù)據(jù)科學(xué)和大數(shù)據(jù)專業(yè)、學(xué)科體系，鼓勵開展跨校、跨學(xué)科的大數(shù)據(jù)綜合人才培養(yǎng)；整合社會力量建設(shè)大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)基地、大數(shù)據(jù)市場培訓(xùn)機構(gòu)。