論公共資源交易中電子招標(biāo)系統(tǒng)的完善

摘 ? ? ?要：公共資源交易中的腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，各地都在探索防止公共資源交易腐敗的新機(jī)制并輔以電子招標(biāo)的方式，但從目前國內(nèi)實(shí)踐來看，由于腐敗因素的存在與滲透，現(xiàn)有的探索結(jié)果有被架空的危險(xiǎn)。究其原因，在于目前的電子招標(biāo)系統(tǒng)缺乏行政程序理念的支撐，因此，應(yīng)以行政程序理論為基礎(chǔ)，以防止程序失靈為基本考量，完善電子招標(biāo)系統(tǒng)。

關(guān) ?鍵 ?詞：公共資源交易;電子招標(biāo)系統(tǒng);行政程序

中圖分類號：D63-39 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）05-0027-05

收稿日期：2014-12-12

作者簡介：王軍（1970—），男，中共安徽省委黨校法學(xué)部教授，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

基金項(xiàng)目：本文系安徽省領(lǐng)導(dǎo)圈定課題“防治公共資源交易領(lǐng)域腐敗研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：SLDQDKT12-09。

公共資源交易主要分為四大板塊，即公共工程發(fā)包、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購、土地交易。雖然我國已有相關(guān)立法對公共資源交易和管理做了明確規(guī)定，但鑒于公共資源交易領(lǐng)域是腐敗的高發(fā)地，一些地方已經(jīng)開始探索防腐交易新機(jī)制。我國的公共資源交易處于制度創(chuàng)新階段，到目前為止，公共資源交易還沒有令人滿意的制度設(shè)置。有些地方創(chuàng)新制度實(shí)踐得比較好，與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推行有關(guān);一旦領(lǐng)導(dǎo)不能夠廉潔自律，那么其制定的制度將會(huì)是一場“失靈游戲”。

目前，一些地方為此做了許多有益的制度探索，尤以“一委一辦一中心”模式運(yùn)用最為廣泛，除此之外，多數(shù)地方都比較重視電子招標(biāo)方式的運(yùn)用。多部委聯(lián)合制定的《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡稱《辦法》）也于2013年2月4日出臺，2013年5月1日起施行?？v觀《辦法》的內(nèi)容，都在規(guī)范電子招投標(biāo)以及公開電子招投標(biāo)的信息、過程留痕等方面做了較為詳細(xì)的規(guī)定，很顯然，電子招投標(biāo)在公共資源交易中發(fā)揮了重要的作用。但是，該《辦法》是建立在執(zhí)法部門都能夠盡職盡責(zé)執(zhí)法的基礎(chǔ)之上的。而我國行政法治存在的主要問題并不在于如何處罰違法的行政相對人，而是如何防治行政機(jī)關(guān)的不作為和消極作為，尤其是針對官商勾結(jié)的消極作為，《辦法》涉及很少。電子系統(tǒng)最終由人來設(shè)計(jì)并由人來執(zhí)行，如果不能消除產(chǎn)生“潛規(guī)則”的土壤，電子招投標(biāo)系統(tǒng)也勢必會(huì)被人為操控。為此，需要以行政程序的原理架構(gòu)電子招標(biāo)系統(tǒng)，以杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

一、電子招標(biāo)的價(jià)值

電子政務(wù)是伴隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展而進(jìn)行的執(zhí)政方式的深刻變革，電子招標(biāo)屬于電子政務(wù)的組成部分。

電子政務(wù)包括政府間的電子政務(wù)、政府對企業(yè)的電子政務(wù)以及政府對公民的電子政務(wù)?！罢畬ζ髽I(yè)的電子政務(wù)是指政府通過電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行電子采購與招標(biāo)，精簡管理業(yè)務(wù)流程，快捷迅速地為企業(yè)提供各種信息服務(wù)。主要包括：1.電子采購與招標(biāo)……”[1]

今天，雖然電子信息技術(shù)已取得了相當(dāng)高的成就，但其局限性是不言自明的，從日新月異的電子信息技術(shù)的更新速度可見一斑。同時(shí)，這一事實(shí)又告訴我們，它的發(fā)展可能存在著不可想象的甚至超乎幻想的美好前景。我們今天對電子政務(wù)的運(yùn)用主要局限于它的高效率和公開性的功能上，而在取代人力和完成諸如工廠里的生產(chǎn)線一樣的功能開發(fā)方面顯然不足。電子技術(shù)在政務(wù)中的應(yīng)用除了具有提高效率和方便公開的作用之外，它的另一重大價(jià)值在于對腐敗問題的防控，其應(yīng)用將大大縮小違法決策的空間，減少執(zhí)法所用的人力、物力、財(cái)力，減少錯(cuò)誤率，進(jìn)而也將減少人們對政府的質(zhì)疑與不滿情緒，為和諧社會(huì)建設(shè)提供另外一種思路。

這應(yīng)該是一個(gè)方向，需要我們的重視與培養(yǎng)。正如培根所說：“對于一切事物，尤其是最艱難的事物，人們不應(yīng)期望播種與收獲同時(shí)進(jìn)行，為了使它們逐漸成熟，必須有一個(gè)培育的過程?！盵2]

二、電子招標(biāo)在實(shí)踐中的應(yīng)用及缺陷

電子招標(biāo)就是建立在電腦和互聯(lián)網(wǎng)接通的基礎(chǔ)之上，開發(fā)相應(yīng)的軟件，將招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)以及合同等納入程序之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化以及高度集成化。國內(nèi)的電子招投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)比較普及。目前，采取電子招標(biāo)技術(shù)不僅是各地已經(jīng)普遍采用的方式，而且該方式已經(jīng)被《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》明確肯定，該《條例》第5條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo)?！?/p>

（一）電子招投標(biāo)系統(tǒng)實(shí)例

以探索建立防止程序失靈的電子招標(biāo)系統(tǒng)的具體平臺構(gòu)架①（以下簡稱本例電子招標(biāo)系統(tǒng)）為例。本例招投標(biāo)系統(tǒng)總體架構(gòu)被歸納為“135”，即：一個(gè)門戶、三大平臺（公共資源服務(wù)平臺、交易執(zhí)行平臺、監(jiān)管平臺）和五類資源庫（包括采購項(xiàng)目庫、供應(yīng)商庫、商品價(jià)格庫、采購代理機(jī)構(gòu)庫、評審專家?guī)欤?，如下表：[3]

■

（二）本例招投標(biāo)電子系統(tǒng)的缺陷

應(yīng)該說，本例電子招投標(biāo)系統(tǒng)如果與其他地區(qū)的電子招投標(biāo)系統(tǒng)相互開放，就能夠達(dá)到《辦法》第5條的規(guī)定之要求，即：“電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺按照標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通、公開透明、安全高效的原則以及市場化、專業(yè)化、集約化方向建設(shè)和運(yùn)營。”其功能也完全符合第7條對電子交易平臺的功能要求。上述平臺就其個(gè)體而言應(yīng)該比較出色，但由于該平臺的操作系統(tǒng)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都由地方相關(guān)部門組成，專家也是系統(tǒng)內(nèi)部選定，因此，筆者認(rèn)為，該系統(tǒng)就“像一袋馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯匯集而成的那樣”，[4]雖然表面上在一起，但該系統(tǒng)不是一個(gè)有機(jī)的整體，不能發(fā)揮整體的優(yōu)勢。由于中標(biāo)企業(yè)的投標(biāo)文件屬于商業(yè)秘密，不能公開，因而招標(biāo)文件量體裁衣，招標(biāo)過程內(nèi)外通信的情況仍然無法阻止。所有的正當(dāng)程序之所以能夠稱得上正當(dāng)，都來源于通過對不同利益的排列組合，讓不同的利益主體相互牽制，從而打破權(quán)力壟斷，收到公正的效果。壟斷的監(jiān)管和權(quán)力操作下的程序，除非權(quán)力行使者有著過人的自制力和道德操守，否則，“潛規(guī)則”的運(yùn)行仍將大行其道。如果不能破除地方勢力可能的干預(yù)，最后將極有可能導(dǎo)致程序失靈，系統(tǒng)名存實(shí)亡。

三、電子招標(biāo)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)建議

作為以自然科學(xué)為基礎(chǔ)的信息平臺及電腦系統(tǒng)有著天然的公正性，但是，電腦程序是由人來設(shè)計(jì)、由人來操作、由人來管理的，難免會(huì)被人所控制，而示以外界的卻是程序公正的形象，具有極大的欺騙性。如“六連號”事件，①雖然該程序設(shè)置了計(jì)算機(jī)搖號程序，而且是由相關(guān)部門的工作人員當(dāng)眾搖號，還邀請了兩名公證員現(xiàn)場公證（兩名公證員在搖號時(shí)借故離場），結(jié)果仍然出現(xiàn)了六個(gè)號碼相連的“千萬分之一”概率的中標(biāo)人。其主要原因就是缺乏監(jiān)督程序，缺少參與電腦搖號程序的制作、運(yùn)輸、保管、修改、操作等程序。以至于只要其中有一個(gè)環(huán)節(jié)缺少監(jiān)督，不法分子就會(huì)有機(jī)可乘，從而修改、歪曲原來的公正程序，將結(jié)果引向自己設(shè)定的違法目標(biāo)。本例電子招標(biāo)系統(tǒng)雖然較為先進(jìn)，但作為地方招標(biāo)系統(tǒng)，也很難擺脫地方權(quán)力的干預(yù)，最終陷入被架空的境地。因此，必須在更大的范圍內(nèi)對該系統(tǒng)進(jìn)行重建。

（一）省級聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)平臺

這里需要明確的是，筆者建議的平臺是一個(gè)有機(jī)平臺，而不是許多平臺的集合。之所以不是各自建立自己的平臺，再與省級平臺相關(guān)聯(lián)，是因?yàn)楣操Y源交易腐敗問題產(chǎn)生的原因在于地方管理部門及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和管理人員的徇私舞弊。建立統(tǒng)一的平臺，將有利于打破地方權(quán)力的壟斷，以實(shí)現(xiàn)資源、信息共享，監(jiān)督力量多元。筆者建議的省級統(tǒng)一平臺實(shí)際上是一個(gè)有機(jī)平臺，如將本例開發(fā)的程序作為省級公共資源交易中心的平臺，在這個(gè)平臺中，既有共用系統(tǒng)，也有單獨(dú)子系統(tǒng)，接入公共平臺。

（二）將“公共資源服務(wù)平臺”設(shè)定為共用平臺

本例的系統(tǒng)如果全面推開，將是多個(gè)單個(gè)系統(tǒng)的集合。為了建立省級統(tǒng)一的有機(jī)平臺，建議將本例電子交易平臺中“公共資源服務(wù)平臺”所包含的門戶網(wǎng)站、項(xiàng)目庫、供應(yīng)商庫、商品價(jià)格庫、代理機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)煸O(shè)定為所有地區(qū)進(jìn)行交易的共用平臺，在門戶網(wǎng)站中區(qū)分市縣設(shè)置信息發(fā)布子系統(tǒng)，省級乃至全國的企業(yè)或者個(gè)人都能夠從這個(gè)系統(tǒng)中了解、掌握地方的公共資源交易信息。這個(gè)信息平臺的各自信息發(fā)布子系統(tǒng)由各地自己填寫并發(fā)布。代理機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)煊绕涫菍＜規(guī)焓枪灿闷脚_，所有的地市選擇專家都經(jīng)由這個(gè)庫產(chǎn)生，地方的選擇機(jī)制必須與這個(gè)庫直接或者間接相連，實(shí)現(xiàn)專家?guī)斓奈ㄒ恍浴?/p>

目前，有的地方已自發(fā)召開了各地市聯(lián)誼會(huì)議，“實(shí)行市場聯(lián)體、信息聯(lián)網(wǎng)、誠信體系聯(lián)建，在項(xiàng)目資源、信息資源、專家資源、誠信體系建設(shè)、業(yè)務(wù)研討及業(yè)務(wù)拓展等方面全面合作，構(gòu)建統(tǒng)一、有序、開放、高效的市場服務(wù)體系?！盵5]雖然這一合作遠(yuǎn)非筆者主張的有機(jī)統(tǒng)一體，但是，該合作本身也說明了各地市統(tǒng)一平臺的建設(shè)和事實(shí)上的聯(lián)合已在進(jìn)行中。

（三）將“招標(biāo)采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)平臺”設(shè)定為單獨(dú)平臺

將本例電子交易平臺中“招標(biāo)采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)平臺”設(shè)定為各地單獨(dú)接入的子系統(tǒng)，由地方相關(guān)管理部門操作和實(shí)施，其它地市對此并不共用，也沒有必要共用。因?yàn)樾姓芾砺毮苋匀辉诘胤?，《招?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對此有明確的規(guī)定。如此，也解決了縣級行政執(zhí)法部門沒有對應(yīng)的交易中心可供管理的局面。以此平臺對項(xiàng)目進(jìn)行管理，相關(guān)招標(biāo)人、投標(biāo)人將文件直接通過網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)绞屑壗灰字行模墒屑壗灰字行倪M(jìn)行各種電腦程序操作，完成招投標(biāo)全過程。

（四）將“招投標(biāo)交易平臺”設(shè)定為共用平臺

將本例電子交易平臺中的“招投標(biāo)交易平臺”設(shè)定為共用平臺，雖然共用一個(gè)平臺會(huì)導(dǎo)致信息傳輸距離較遠(yuǎn)，甚至?xí)斐删W(wǎng)絡(luò)交通擁擠，但如果這一平臺由地方建設(shè)并維護(hù)的話，就有可能被一些不法分子操控、修改、利用、攻擊。共用一個(gè)系統(tǒng)，所有的信號都發(fā)布到省級平臺，經(jīng)由省級平臺產(chǎn)生結(jié)果并反饋地方子系統(tǒng)。如此，不僅可以防范地方的違規(guī)操作行為，避免程序被歪曲，而且由于平臺統(tǒng)一，地方也沒有必要重復(fù)建設(shè)。統(tǒng)一平臺不僅可以節(jié)省大量的人力、物力和財(cái)力，而且還會(huì)收到更好的效果。例如：地方交易中心或者地方招管辦法規(guī)處為選擇專家對計(jì)算機(jī)進(jìn)行操作時(shí)，該信號不是傳輸?shù)降胤降南到y(tǒng)，而是傳輸?shù)绞〖壗y(tǒng)一的平臺，由該平臺傳輸?shù)綄＜規(guī)爝x擇專家，再由省級平臺自動(dòng)語音通知專家，這樣，地方就難以造假。

（五）投訴系統(tǒng)應(yīng)該與省級平臺直接關(guān)聯(lián)

投訴人的投訴應(yīng)該直接投訴到省級平臺，由省級平臺備案后再轉(zhuǎn)發(fā)給地市平臺。地市平臺的處理情況除了投訴人基本信息外，外界應(yīng)該全部可見。這是信息公開制度的基本要求，也是防止暗箱操作的有效措施。這里有著雙重的監(jiān)督，一方面是省級管理部門的備案監(jiān)督，地方的處理結(jié)果對省級管理部門透明;另一方面是投訴人和社會(huì)的監(jiān)督，社會(huì)（至少應(yīng)該是相關(guān)注冊人）可以通過透明的過程和結(jié)果看到事實(shí)真相。

（六）建立標(biāo)后合同履行系統(tǒng)

目前，一些腐敗行為的產(chǎn)生就是低價(jià)中標(biāo)，然后通過經(jīng)濟(jì)簽證，高價(jià)變更合同價(jià)，從而規(guī)避交易中心的統(tǒng)一程序競爭，達(dá)到內(nèi)部指定中標(biāo)單位的效果?，F(xiàn)在已有的制度就是結(jié)項(xiàng)審計(jì)，但由于該審計(jì)仍然是在行政機(jī)關(guān)與中標(biāo)人之間完成，所以，腐敗仍然難免。在上述系統(tǒng)中，監(jiān)管人員可以通過平臺跟蹤查詢合同簽訂執(zhí)行、中標(biāo)項(xiàng)目經(jīng)理、中標(biāo)價(jià)、審計(jì)決算、驗(yàn)收評估等標(biāo)后履約情況，實(shí)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

另外，筆者還建議簽證變更的重大事項(xiàng)必須經(jīng)過原審批部門進(jìn)行審批并進(jìn)入交易中心程序，為了防止招標(biāo)人化整為零，規(guī)避招標(biāo)，應(yīng)該以總量加單項(xiàng)來控制，無論是總量還是單項(xiàng)達(dá)到進(jìn)入中心交易的最低條件的，都必須進(jìn)場交易。

合同事項(xiàng)變更必須詳細(xì)列表，在變更子系統(tǒng)中注明，公之于眾，由于該事項(xiàng)涉及到合同中某些事項(xiàng)的更改，本來就屬于應(yīng)該公開的招標(biāo)文件的內(nèi)容，因此，沒有達(dá)到進(jìn)場交易條件的，更改內(nèi)容包括項(xiàng)目（產(chǎn)品）名稱、型號等標(biāo)的信息以及最后的實(shí)際價(jià)格（包括單價(jià)）等必須在網(wǎng)上詳盡公布，詳盡程度以能夠由專業(yè)的人士辨別真?zhèn)螢榈拙€，接受其他投標(biāo)人和社會(huì)的監(jiān)督。相關(guān)審批機(jī)關(guān)負(fù)有對該數(shù)字審查監(jiān)督的義務(wù)，如有失實(shí)，審批機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任并接受財(cái)政部門的監(jiān)督。

（七）開發(fā)招標(biāo)系統(tǒng)的輔助軟件

由于專家的評標(biāo)時(shí)間較短，在很短的時(shí)間內(nèi)需審查大量的投標(biāo)文件，其精確度顯然是不夠的。為此，有必要利用軟件代替專家去分析大量的規(guī)范化內(nèi)容，把個(gè)性的內(nèi)容和核心的內(nèi)容留給專家，為專家的評審提供便利，讓專家能夠迅速地把注意力集中在核心問題上，發(fā)揮專家的優(yōu)勢，讓專家充分利用評審時(shí)間，而不是將時(shí)間浪費(fèi)在本可以用機(jī)器解決的問題上。

⒈開發(fā)輔助專家分析軟件。一般而言，使用電子技術(shù)輔助專家對招標(biāo)文件、投標(biāo)文件進(jìn)行分析，可以減少手工統(tǒng)計(jì)操作，提高工作效率。并且通過電子評標(biāo)系統(tǒng)，還可以減少評標(biāo)專家在評標(biāo)時(shí)出現(xiàn)的差錯(cuò)，使得評標(biāo)更為準(zhǔn)確。規(guī)范化的部分由計(jì)算機(jī)自動(dòng)識別打分，更為客觀公正。

如安徽省淮北市試行了電子輔助評標(biāo)系統(tǒng)。該系統(tǒng)軟件以新的計(jì)價(jià)規(guī)范為開發(fā)平臺，具備評標(biāo)準(zhǔn)備、技術(shù)標(biāo)評審、商務(wù)標(biāo)評審、評分匯總、報(bào)表輸出五大功能。投標(biāo)人在購買招標(biāo)文件時(shí)隨帶一張電子標(biāo)書光盤，用于導(dǎo)入電子輔助評標(biāo)系統(tǒng)。投標(biāo)文件數(shù)據(jù)編制完成后將投標(biāo)文件導(dǎo)入，形成電子標(biāo)書并在招標(biāo)人提供的光盤中進(jìn)行刻錄，密封在商務(wù)標(biāo)中。[6]

該系統(tǒng)通過計(jì)算機(jī)進(jìn)行分析，對項(xiàng)目總造價(jià)、分項(xiàng)總價(jià)、主材、計(jì)算錯(cuò)誤等對于評標(biāo)具有關(guān)鍵性意義的項(xiàng)目進(jìn)行自動(dòng)分析，既減輕了評標(biāo)專家的負(fù)擔(dān)，又防止了招標(biāo)人進(jìn)行暗箱操作，內(nèi)定中標(biāo)人，也縮小了專家可能的作弊空間。由于商務(wù)標(biāo)的評標(biāo)辦法全部量化為評標(biāo)參數(shù)，由計(jì)算機(jī)自動(dòng)完成，也大大約束了評標(biāo)專家的自由裁量權(quán)。讓規(guī)范化的部分得分相同，不會(huì)因人而異，從而達(dá)到評標(biāo)公平。

筆者建議，在將來的開發(fā)中，應(yīng)借助計(jì)算機(jī)解決評標(biāo)的客觀化問題，盡可能地將招標(biāo)文件和投標(biāo)文件可以規(guī)范化的部分全部要求其規(guī)范表述，并通過計(jì)算機(jī)進(jìn)行識別、評判，如果最終能夠以機(jī)器代替專家評標(biāo)，該技術(shù)將會(huì)使評標(biāo)更為公正，也更加有效。

⒉開發(fā)相似內(nèi)容的認(rèn)定軟件。在電子招標(biāo)實(shí)施后，雖然圍標(biāo)現(xiàn)象會(huì)大大減少，但必要的防范措施仍然不能減少。如江蘇的“e路陽光”電子招標(biāo)平臺可以通過計(jì)算機(jī)的分析發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件中的相似之處并報(bào)警提示。如南京市某學(xué)校在“e路陽光”平臺掛出校區(qū)景觀工程招標(biāo)公告，在評標(biāo)時(shí)被平臺發(fā)現(xiàn)幾個(gè)投標(biāo)文件“相似度”過高，存有“串標(biāo)”嫌疑，該系統(tǒng)隨即發(fā)出警告，相關(guān)部門經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)了串標(biāo)行為的存在。[7]該做法可以借鑒。

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（責(zé)任編輯：徐 ?虹）

On Perfection of the Electronic Bidding System in

Public Resources Transaction

Wang Jun

Abstract：Corruption in the transaction of public resources is very harmful.A new system is explored in preventing it in every place，with the help of the application of electronic bidding.However，judging from the current practice in our country，despite its positive role，the present research in this field is actually useless due to the stubborn existence and permeation of corruption.The electronic bidding system is often manipulated，which as a result has led to unfair results.The reason lies in the lack of support in administrative procedure.Therefore，it is necessary to regard the administrative procedure theory as the foundation in case the procedure would become futile.Only in this way， can the electronic bidding system can be truly re-established.

Key words：transaction of public resources;corruption;electronic bidding system;administrative procedure