正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)的規(guī)制

摘 ? ? ?要：行政濫用職權(quán)是當(dāng)前行政權(quán)力運行過程中普遍存在的一種現(xiàn)象，在實踐中的表現(xiàn)形式多種多樣。正當(dāng)程序原則是行政行為正當(dāng)性之源，既能夠?qū)π姓E用職權(quán)起到事前或事中的監(jiān)督作用，又能夠規(guī)制行政權(quán)力的運行。為使正當(dāng)程序原則能夠?qū)π姓E用職權(quán)發(fā)揮規(guī)制作用，必須將正當(dāng)程序作為基本法治原則加以確立并完善相應(yīng)的制度，同時應(yīng)對違反正當(dāng)程序原則的權(quán)力濫用行為進行問責(zé)。

關(guān) ?鍵 ?詞：正當(dāng)程序;行政濫用職權(quán);行政行為;問責(zé)

中圖分類號：D922.112 ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）05-0081-08

收稿日期：2014-12-02

作者簡介：胡峻（1969—），男，衡陽師范學(xué)院法律系教授，法學(xué)博士。

基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金項目“不良行政行為的法律規(guī)制研究”的階段性成果，項目編號：14BFX032。

行政濫用職權(quán)行為是行政管理領(lǐng)域中普遍存在的一種現(xiàn)象，是相關(guān)行政機關(guān)及其公務(wù)人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)的一種不當(dāng)行使行政權(quán)力的行為。大部分學(xué)者認為這是行政自由裁量權(quán)的濫用。如有學(xué)者認為，濫用職權(quán)即濫用自由裁量權(quán)，是指行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反合理性原則的自由裁量行為;[1]有學(xué)者認為，行政濫用職權(quán)即濫用行政自由裁量權(quán)，是指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使權(quán)力造成顯失公正的行政違法行為;[2]有學(xué)者認為，行政濫用職權(quán)即濫用行政自由裁量權(quán)，系指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使行政權(quán)力而達到一定程度的違法行為;[3]也有學(xué)者認為，行政濫用職權(quán)是指行政主體在行使行政權(quán)力或履行行政管理職能的過程中對法律賦予的行政職權(quán)不規(guī)范或者超常規(guī)的使用。[4]行政濫用職權(quán)雖然是一個法律概念，如《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等都明確規(guī)定了這一概念，但其在實踐中的表現(xiàn)是“豐富多彩”的，因為其包含的內(nèi)容非常廣泛，且在實踐中也是難以把握的。但將行政濫用職權(quán)等同于濫用自由裁量權(quán)，顯然縮小了濫用職權(quán)的范圍，是對濫用職權(quán)的一種狹義的理解。從廣義而言，濫用職權(quán)包括行政機關(guān)及其公務(wù)人員在法定職權(quán)范圍內(nèi)的所有不適當(dāng)、不合理的行政行為。

雖然我國已在法律上明確規(guī)定了相對人可以通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式尋求救濟和監(jiān)督，但行政濫用職權(quán)行為在行政管理實踐中仍隨處可見，特別是隨著黨的群眾路線教育實踐活動的開展，通過對黨風(fēng)、政風(fēng)的整改可以發(fā)現(xiàn)，大部分行政管理領(lǐng)域都不同程度地存在著行政濫用職權(quán)的現(xiàn)象，因此，采取切實可行的措施對行政濫用職權(quán)行為進行規(guī)制已是當(dāng)務(wù)之急。在我國，行政復(fù)議或行政訴訟對行政濫用職權(quán)行為的管控是有限的，因為行政復(fù)議是一種事后的監(jiān)督，在實踐中往往受到許多客觀或主觀條件的限制，而我國的司法審查是一種有限的審查，因此，必須采取切實可行的措施加強對行政濫用職權(quán)的事前或事中的監(jiān)控。

一、當(dāng)前行政濫用職權(quán)的主要表現(xiàn)形式

要對行政濫用職權(quán)進行有效規(guī)制，必須準(zhǔn)確把握行政濫用職權(quán)在實踐中的具體表現(xiàn)形式，但由于行政管理領(lǐng)域的涉及面較廣，因此其表現(xiàn)形式也是多種多樣的。各國關(guān)于行政職權(quán)濫用的規(guī)定也不同，如法國行政法把權(quán)力濫用歸結(jié)為三種現(xiàn)象：⑴行政主體行使權(quán)力的目的不是出于公共利益;⑵行政主體的行為雖然符合公共利益，但不符合法律授予這種權(quán)力的特別目的;⑶不按法律要求使用程序，如用司法程序代替行政程序。[5]日本行政法認為裁量的濫用主要表現(xiàn)有三：⑴事實的誤認;⑵目的的違反和動機不正;⑶違反比例原則和平等原則。[6]澳大利亞1977年《行政決定（司法審查）法》規(guī)定濫用職權(quán)的情形有：⑴行使權(quán)力時考慮不相關(guān)因素的;⑵行使權(quán)力時沒有考慮相關(guān)因素的;⑶行使權(quán)力不合法定目的的;⑷行使自由裁量權(quán)系基于不道德信念的;⑸行使自由裁量權(quán)受他人的指示或命令的;⑹行使自由裁量權(quán)雖符合法律或政策，但不考慮特定案件的是非曲直的;⑺行使權(quán)力明顯不合理，以致任何一個有理智的人都不會那樣行使權(quán)力;⑻行使權(quán)力時反復(fù)無常的;⑼以其他方式濫用職權(quán)的。[7]

國內(nèi)學(xué)者對行政濫用職權(quán)也提出了不同的觀點。如有學(xué)者認為，行政濫用職權(quán)主要表現(xiàn)為：考慮不相關(guān)因素，不考慮相關(guān)因素，對彈性法律用語任意作擴大或縮小的解釋，在法定范圍、幅度內(nèi)作顯失公正的選擇，反復(fù)無常，故意拖延。[8]有學(xué)者認為行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為：行政職權(quán)不能對應(yīng)承受主體的濫用狀態(tài)，行政職權(quán)不能對應(yīng)法律義務(wù)的濫用狀態(tài)，行政職權(quán)不能對應(yīng)法律權(quán)利的濫用狀態(tài)，行政職權(quán)不能對應(yīng)正當(dāng)程序的濫用狀態(tài)。[9]也有學(xué)者認為行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為：不適當(dāng)?shù)哪康模幌嚓P(guān)的考慮，違反比例原則，任意無常和不合理的遲延，結(jié)果顯失公正，不適當(dāng)?shù)某绦?。[10]

盡管國內(nèi)外學(xué)者對行政濫用職權(quán)的具體表現(xiàn)形式提出了許多不同的看法，但其基本的表現(xiàn)形式大體一致，只是在部分表現(xiàn)形式上存有歧義。其中最主要的是將行政濫用職權(quán)與違法行政及其他不合理行政混同。如部分學(xué)者將違反法定程序與目的的行為視為行政濫用職權(quán)。也有學(xué)者將行政處罰顯失公正、行政機關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的行為也視為濫用職權(quán)等等。筆者認為，認定行政權(quán)力的運行是否是濫用職權(quán)不能僅憑學(xué)者主觀上的判斷來認定，而應(yīng)遵循基本的標(biāo)準(zhǔn)：行政濫用職權(quán)必須是行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)的行為;行政機關(guān)的行為明顯不當(dāng);行政機關(guān)所實施的行為符合行政行為的構(gòu)成要件，但行政行為違背了行政權(quán)力運行的目的等。只有確定了基本標(biāo)準(zhǔn)，才能結(jié)合實踐中的具體案件分析其表現(xiàn)形式，因此，筆者認為，其具體表現(xiàn)應(yīng)為以下幾種情形：

⒈行政職權(quán)的行使不合理性。這是指行政行為雖然不違法，但明顯不符合理性，甚至一般人都能夠憑其直觀或感性認知就可以判斷行政職權(quán)的行使不合理性。該行為往往是不符合事物的客觀規(guī)律、不符合正常人的理智判斷，對這種行為任何一個有正常理智的人都能夠?qū)ζ溥M行評判。英國著名行政法學(xué)者指出：行政濫用職權(quán)是行政行為不合理達到“如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想象行政機關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力”，“如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點”，“如此無視邏輯或公認的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它”。[11]這種行政職權(quán)的濫用是最常見的，同時也是最容易予以甑別的，只要是憑一般的常識和常理就能夠予以判斷。

⒉恣意專斷。行政機關(guān)或其公務(wù)人員在作出行政行為時，完全憑個人的主觀意愿行事，不考慮各種相關(guān)因素，或者考慮了不相關(guān)的因素而隨意作出行政行為。因此，行政職權(quán)的行使必須遵循法律規(guī)定，尊重客觀事實，對于法定的因素必須考慮，而對于法律規(guī)定或客觀事實之外的人為因素如親戚朋友關(guān)系、同學(xué)關(guān)系或情人關(guān)系等不得參與到行政行為過程之中。

⒊反復(fù)無常。行政機關(guān)在作出行政行為時，沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，完全由行政機關(guān)及其公務(wù)人員隨意進行，是行政職權(quán)行使過程中的一種典型的不誠信行為，違背了法治行政的基本原則——信賴保護原則，這種行為將導(dǎo)致行政行為公信力的喪失。

⒋行政目的不當(dāng)。即行政職權(quán)的行使不是以公共利益或正當(dāng)?shù)男姓芾頌槟康模且詡€人利益或部門利益的需要為出發(fā)點。如行政執(zhí)法人員誘導(dǎo)行政相對人違法后施以處罰的行為就是行政處罰目的不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。行政管理領(lǐng)域中的“釣魚執(zhí)法”行為就是典型的案例。也有的表現(xiàn)為行政機關(guān)工作人員在實施行政行為時利用職權(quán)實現(xiàn)自己的個人目的或為其親朋好友牟取利益。部分行政行為的行使也表現(xiàn)為行政機關(guān)工作人員利用職權(quán)進行打擊報復(fù)或出于顯示個人權(quán)威的目的，如毆打行政相對人、濫用警具等。

⒌遲延作為。不作為、慢作為、亂作為是行政濫用職權(quán)的三種最常見的形式，是一種典型的“為官不為”。①如不作為發(fā)生在法律明確規(guī)定的情況下則應(yīng)當(dāng)是違法行為，亂作為則表現(xiàn)得非常廣泛，上述幾種情況都屬于亂作為情形。慢作為即通常所說的遲延作為。遲延作為是指行政機關(guān)及其工作人員對于相對人的申請故意拖延，以使相對人要求辦理的事項超過時效而不能辦理或者沒有超過時效限制但拖延時間過長，導(dǎo)致相對人的權(quán)益受損或繼續(xù)辦理也沒有任何實際意義或價值的行為。

二、正當(dāng)程序原則對行政濫用

職權(quán)規(guī)制的價值

正當(dāng)程序是英美法系國家普遍奉行的基本原則，最先源于英國的自然正義原則，其不僅是司法審查的基本原則，也是英國法治的基本原則，同時要求所有的行政行為都必須遵循該原則，因而自然正義原則也是英國行政法上最基本的程序原則。在英國，行政法上的自然正義原則就是對行政權(quán)力行使最低限度的程序要求，它的核心思想由兩條根本規(guī)則構(gòu)成：一個人不能在自己的案件中做法官;人們的抗辯必須公正地聽取。[12]后來《美國憲法》明確規(guī)定了正當(dāng)法律程序原則。正當(dāng)程序原則現(xiàn)在已被許多國家作為基本法律原則予以確立，并將其作為對行政權(quán)力進行規(guī)控的基本原則。正當(dāng)程序不只具有工具性的價值，而應(yīng)當(dāng)具有法治的基本價值，其與實體性的原則一樣是法治社會不可或缺的核心內(nèi)容。正當(dāng)程序原則對法治行政而言，主要在于對行政權(quán)力進行程序上的規(guī)制和通過程序保障相對人的正當(dāng)權(quán)益，從而實現(xiàn)程序正義。對行政濫用職權(quán)通過正當(dāng)程序原則進行限制，既為行政權(quán)力的行使設(shè)定了邊界，也保證了行政職權(quán)的程序正當(dāng)性。

⒈規(guī)制行政權(quán)力，使行政權(quán)力遵循預(yù)定的程序軌道運行。對行政權(quán)力的有效控制是防止行政職權(quán)濫用的前提，而控制行政權(quán)力既有實體控權(quán)也有程序控權(quán)。程序控權(quán)不僅是過程上規(guī)制行政權(quán)力，而且比實體性規(guī)則控權(quán)更能體現(xiàn)其價值與功能?！罢?dāng)程序模式在現(xiàn)代社會顯示了它超越時空的優(yōu)越性，對正當(dāng)程序模式的借鑒已成為重建現(xiàn)代行政法模式的基礎(chǔ)。用程序控權(quán)取代實體控權(quán)，或者說以正當(dāng)程序模式的行政法來彌補嚴(yán)格規(guī)則模式行政法之不足，已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的主流。”[13]通過程序控制行政職權(quán)濫用是為了滿足行政權(quán)力運行基本特點的需要，因為行政管理的領(lǐng)域非常寬泛，且行政權(quán)力運行必須要遵循高效行政的要求，因此行政機關(guān)必須獲得能夠操縱的行政權(quán)力。程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關(guān)很大的權(quán)力。[14]并且行政權(quán)力本身就是容易濫用的權(quán)力，如果不通過程序或?qū)嶓w規(guī)則進行限制，行政權(quán)力往往會被濫用。程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。[15]從某種意義上說，正當(dāng)程序既是規(guī)制行政權(quán)力運行的需要，也是保障行政權(quán)力安全行使的需要。行政程序是為行政權(quán)力運行設(shè)置的一種安全裝置。[16]

⒉保障公民權(quán)利免受行政濫用職權(quán)的侵害。行政濫用職權(quán)的直接后果就是對相對人權(quán)益的侵害，保障相對人的權(quán)益免受行政權(quán)的侵害是規(guī)制行政權(quán)力的目的。保障公民的權(quán)益不受行政濫用職權(quán)的侵害有兩種方法：一種方法是事先設(shè)定一定的行政程序，防止行政職權(quán)濫用而侵害行政相對人的權(quán)益;另一種方法是通過救濟程序保障相對人受損權(quán)益得到救濟。行政程序的價值不僅在于保證依法行政，而且直接體現(xiàn)對個人尊嚴(yán)的尊重。[17]行政程序就在于對行政權(quán)力設(shè)定邊界，使行政權(quán)不越過程序軌道的范圍，其最終目的在于保障相對人的實體性權(quán)利。如美國法律規(guī)定的“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”就是通過法律程序保障公民的基本法律權(quán)利。防止行政機關(guān)濫用行政職權(quán)既需要保障公民在行政程序過程中的程序性權(quán)利得到實現(xiàn)，也需要通過正當(dāng)程序的規(guī)制保障公民的實體性權(quán)利。程序性權(quán)利是正當(dāng)行政程序本身所包含的內(nèi)容，包括公民的參與權(quán)、聽證權(quán)、申辯權(quán)等。在現(xiàn)代行政法中，相對人不再只是行政權(quán)作用的客體，而應(yīng)當(dāng)是行政程序的主體和積極參與者。[18]之所以設(shè)定正當(dāng)行政程序，并不是給行政權(quán)行使增設(shè)障礙，而是通過程序規(guī)制防止行政權(quán)力的濫用而侵犯公民正當(dāng)?shù)幕蚍ǘǖ臋?quán)利，保障最低限度的公正。行政機關(guān)的正式行為必須符合對個人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)，如得到充分通知的權(quán)利和作出裁決之前的有意義的聽證機會。[19]

⒊正當(dāng)程序是行政行為正當(dāng)性之本。從表面來看，行政濫用職權(quán)是行政權(quán)力行使上的不當(dāng)，但其結(jié)果會導(dǎo)致行政行為公信力的喪失，從而使行政行為失去正當(dāng)性。程序正當(dāng)性要求行政權(quán)必須恪守基本程序的要求，不得因程序不當(dāng)而導(dǎo)致行政行為失去正當(dāng)性的基礎(chǔ)。正當(dāng)性主要來自兩個方面：一個是對人的尊嚴(yán)的尊重與關(guān)懷，對任何人的切身利益作出處分決定時，不能不給他一個影響該決定產(chǎn)出的機會;另一個是為了實現(xiàn)理性，避免專斷的行政決定。[20]程序本身就是行政權(quán)力運行過程中的重要內(nèi)容，缺失程序的行政行為是不完整的，程序的不當(dāng)會使整個行為失去正當(dāng)性。行政行為是由一系列過程組成的，正如日本行政法學(xué)者所言，行政行為的過程可以分為以下幾個階段：A、事實認定;B、事實認定的構(gòu)成要件之適用（要件的認定）;C、程序的選擇;D、行為的選擇（a.選擇何種處分;b.是否作出該處分）;E、時間的選擇：何時作出處分。[21]而行政濫用職權(quán)體現(xiàn)在后三個階段上，因為前兩個階段行政機關(guān)是沒有裁量余地的，也就是說即便濫用行政權(quán)力，對事實認定與事實認定的構(gòu)成要件之適用也是無能為力的。其中程序選擇的不當(dāng)或缺失是行政濫用職權(quán)最普遍的形式，因此，要保證行政行為的正當(dāng)必須首先保證程序選擇的正當(dāng)。

三、正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)

規(guī)制的實現(xiàn)途徑

正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)的規(guī)制不應(yīng)當(dāng)只停留在原則層面上的規(guī)制，因為原則是概括性的、抽象性的、包容性的，要使正當(dāng)程序原則真正能夠發(fā)揮其對行政濫用職權(quán)的規(guī)制作用，必須通過具體的制度和方式才能實現(xiàn)。有學(xué)者認為，要實現(xiàn)行政規(guī)制的正當(dāng)程序控制應(yīng)當(dāng)完善具體的制度：建立和完善“審判型”、“立法型”和“協(xié)商型”行政程序;完善聽證程序，區(qū)分正式聽證與非正式聽證; 建立以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析制度。[22]但這實際上只是從正當(dāng)程序具體操作方式上的分析，正當(dāng)程序原則對行政權(quán)力的規(guī)控應(yīng)當(dāng)是全方位的，既要涉及具體的制度構(gòu)建，也應(yīng)涉及制度的具體運行。特別是對行政濫用職權(quán)而言，正當(dāng)程序原則必須通過規(guī)制行政權(quán)力的法治運行過程才能得以實現(xiàn)。

⒈通過立法將正當(dāng)程序原則確立為基本法治原則。法治高度發(fā)達的國家都將正當(dāng)程序原則確定為法治的基本原則，甚至有些國家將其通過憲法規(guī)范予以確立，如英國1215年《自由大憲章》規(guī)定了程序正義原則;美國《憲法修正案》第5條和第14條分別規(guī)定了正當(dāng)法律程序原則。而大部分國家都通過制定統(tǒng)一的行政程序法規(guī)定了正當(dāng)程序原則，如美國、德國、西班牙、葡萄牙、日本等國家。迄今為止我國仍沒有法律文件明確規(guī)定正當(dāng)程序原則，既沒有將其作為法治原則加以確立，也沒有將其確定為法治行政的基本原則。僅有部分學(xué)者從理論上對正當(dāng)程序原則進行過論述，也曾多次呼吁將其作為法治行政的基本原則。要使正當(dāng)程序原則真正能夠發(fā)揮對行政濫用職權(quán)的規(guī)制作用，必須將正當(dāng)程序原則從學(xué)理術(shù)語轉(zhuǎn)化成法律術(shù)語，通過立法予以確立。一是通過制定《行政程序法》予以確立，并在總則部分就應(yīng)將其規(guī)定為基本原則。因為《行政程序法》是行政行為的基本法，只有通過《行政程序法》對其進行明確規(guī)定，才會有一個基本的方向。原則是規(guī)則之規(guī)則，是一群規(guī)則束，因此，它一方面可以彌補規(guī)則之網(wǎng)上的漏洞，另一方面又可以有效防止規(guī)則的無限繁殖和衍生。[23]二是在修憲時將正當(dāng)程序原則寫入憲法修正案，從而將正當(dāng)程序原則上升為憲法層面的基本原則。因為正當(dāng)程序原則不只是針對行政權(quán)力而設(shè)立的，在刑事訴訟法、民法等領(lǐng)域該原則也是基本原則，對于保障公民權(quán)利而言，正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)是“護身符”。

⒉完善正當(dāng)程序的具體制度。 正當(dāng)程序原則只是一個基本原則，而原則要產(chǎn)生實效必須通過一系列的制度才能實現(xiàn)。正當(dāng)程序原則只是行政權(quán)力行使的基本準(zhǔn)則，其具有包容性和開放性，因此要將相關(guān)的具體制度包含在該原則之中。確定原則是為制度的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)并確定制度的基本方向，具體的操作性規(guī)則是在原則指引下構(gòu)建的，并且原則可以彌補規(guī)則存在的不足。法律規(guī)則是對某種事實狀態(tài)的法律意義作出的明確規(guī)定。[24]正當(dāng)程序原則的具體施行要通過具體的法律規(guī)則得以實現(xiàn)，而法律規(guī)則是對正當(dāng)程序原則的細化。對行政濫用職權(quán)進行管控不是空洞的法律原則所能實現(xiàn)的，因為許多情況下，行政濫用職權(quán)就是行政機關(guān)對于法律原則規(guī)定得過于寬泛，導(dǎo)致行政機關(guān)及其工作人員在執(zhí)法實踐中裁量權(quán)過大，從而使行政濫用職權(quán)不受限制。有了正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)的方向性約束，就應(yīng)當(dāng)通過具體的法律規(guī)則對行政濫用職權(quán)進行規(guī)制，且二者在規(guī)制行政權(quán)力濫用方面各自發(fā)揮其應(yīng)有的功能。正如美國學(xué)者德沃金教授所說：“一個規(guī)則和一個原則的差別在于，一個規(guī)則對于預(yù)定的事件作出一個固定的反應(yīng);而一個原則則指導(dǎo)我們在決定如何對一個特定的事件作出反應(yīng)時，指導(dǎo)我們對特定因素的思考”。[25]

完善正當(dāng)程序基本制度的目的在于將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，使行政權(quán)力不逾越制度的“樊籬”，從而有效控制權(quán)力濫用。但正當(dāng)程序的具體制度不是一個或者幾個制度能夠完成的，而是一個系統(tǒng)工程，其本身也是一個制度體系。有學(xué)者認為，正當(dāng)程序原則的具體要求主要表現(xiàn) 在四個方面：資訊公開、聽取意見、說明理由、案卷排他。[26]但筆者認為，正當(dāng)程序的具體制度不只是上述四個方面，而應(yīng)當(dāng)包括一系列更為具體的制度，且該制度體系之間是前后銜接的。如行政聽證制度、說明理由制度、行政信息公開制度、行政回避制度、行政時效制度等，這些制度基本上是關(guān)于行政公正、政務(wù)公開、相對人權(quán)利保障、提高行政效率等方面的制度。就行為的具體過程而言應(yīng)當(dāng)包括：公開、通知、聽取意見、說明理由、回避、告知、禁止單方面接觸等環(huán)節(jié)。盡管現(xiàn)行的單行法對正當(dāng)程序的部分制度進行了規(guī)定，如《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》等，但其關(guān)于行政程序的制度規(guī)定都是分散的，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，這不利于正當(dāng)程序的規(guī)范化、系統(tǒng)化。因此，應(yīng)當(dāng)通過制定《行政程序法》將這些基本制度予以統(tǒng)一規(guī)定，以促進正當(dāng)程序具體制度的一體化實施。

⒊與合理性原則協(xié)同規(guī)制行政濫用職權(quán)。合理性原則也是我國行政法中的基本原則，其對于規(guī)制行政職權(quán)濫用也是不可或缺的。合理性原則對行政行為的約束是全方位的，既要對目的不當(dāng)、方式不當(dāng)、內(nèi)容不當(dāng)進行規(guī)制，也要對程序不當(dāng)進行管制。行政程序不當(dāng)主要表現(xiàn)為：自己任意設(shè)定行政行為程序;行政過程中不遵循基本程序，如不聽取公眾或者相關(guān)人的合理化意見或建議，導(dǎo)致公眾的合理化訴求得不到保障;在作出行政行為時，不能說明理由，不聽取相關(guān)人的申辯等，這都是行政機關(guān)行使行政職權(quán)時權(quán)力濫用的表現(xiàn)形式，因此，對其進行規(guī)制應(yīng)當(dāng)將正當(dāng)程序原則與合理性原則相結(jié)合，使二者協(xié)同發(fā)揮作用。正當(dāng)程序本身是建立在合理性基礎(chǔ)上的，只有符合合理性的行政程序才是正當(dāng)?shù)模瑫r也只有符合正當(dāng)程序的行政權(quán)力行使才具有合理性。行政濫用職權(quán)行為就是違背了合理性原則，因而需要對其進行合理性的評價與判斷。正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)只是從程序上規(guī)制了行政行為，而合理性原則則是從實體和程序兩方面對其進行規(guī)制。因此，對行政濫用職權(quán)的合理性評價不僅要對其是否遵循正當(dāng)程序的合理性評價，也要對濫用職權(quán)本身進行合理性的判斷。合理性原則如果與正當(dāng)程序原則協(xié)同對行政濫用職權(quán)進行規(guī)制，就會使行政濫用職權(quán)行為“無處逃遁”，從而實現(xiàn)規(guī)制的“無縫對接”。

⒋通過復(fù)議、訴訟途徑規(guī)制行政濫用職權(quán)。程序是一個完整的過程，事后監(jiān)督程序也是對行政權(quán)力規(guī)制的重要內(nèi)容，也是為限制權(quán)力濫用設(shè)定的“防洪大堤”。程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意專斷和過度的裁量。[27]行政復(fù)議和行政訴訟是對行政濫用職權(quán)進行監(jiān)督和控制的兩種方法，且行政訴訟是對行政濫用職權(quán)的終極規(guī)制措施。我國《行政復(fù)議法》明確規(guī)定，行政復(fù)議是行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，其目的是為了防止和糾正違法的或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。行政復(fù)議的范圍很廣，既要對行政行為進行合法性的審查，也要對行政行為進行合理性的審查。其明確規(guī)定具體行政行為如果是行政機關(guān)濫用職權(quán)的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)決定撤銷或變更該具體行政行為;決定撤銷的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。顯然，《行政復(fù)議法》明確規(guī)定了對行政濫用職權(quán)行為應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議方式予以監(jiān)督，且行政復(fù)議對行政濫用職權(quán)行為的審查是一種合理性的審查，而不屬于合法性審查的內(nèi)容。我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定，具體行政行為是行政機關(guān)濫用職權(quán)的，應(yīng)判決其撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。雖然我國《行政訴訟法》規(guī)定了通過訴訟對行政濫用職權(quán)行為的司法審查是一種有限的審查，即只對具體行政行為過程中的濫用職權(quán)進行審查，且其審查也不是合法性的審查，而是從正當(dāng)性、合理性層面進行的審查。盡管我國現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》分別規(guī)定了對行政濫用職權(quán)行為的復(fù)議監(jiān)督和訴訟監(jiān)督，并且也都對其審查的內(nèi)容進行了較具體的規(guī)定，但對行政濫用職權(quán)行為還應(yīng)當(dāng)進一步規(guī)定具體的審查程序，以便在實踐中對行政濫用職權(quán)進行復(fù)議、訴訟監(jiān)督的具體操作。筆者希望通過修改《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》對行政濫用職權(quán)行為進行正當(dāng)性審查，并制定相關(guān)的具體施行細則。

⒌應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政濫用職權(quán)違背正當(dāng)程序原則的法律責(zé)任。法律行為與法律責(zé)任是一對法學(xué)的基本范疇，二者是相互依存的。法律責(zé)任是根據(jù)法律規(guī)定對某一行為評價的結(jié)果。法律責(zé)任作為法律運行的保障機制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)。[28]行政濫用職權(quán)行為是一種違法或不當(dāng)行政行為，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是建設(shè)法治政府的必然要求。當(dāng)前，各地方政府在反“四風(fēng)”過程中對行政濫用職權(quán)采取了許多行之有效的措施，特別是加大了對“為官不為”行為的追責(zé)力度。對“為官不為”行為進行問責(zé)，既是法治行政的應(yīng)然，也是構(gòu)建責(zé)任政府之必然。行政問責(zé)制的核心在于“問責(zé)”，在于對政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任。[29]

對行政濫用職權(quán)追究法律責(zé)任，不僅要考察其是否產(chǎn)生不良影響或后果，而且要考察其是否遵循了正當(dāng)程序的基本要求。長期以來，實踐中都認為只有行政濫用職權(quán)的行為造成了嚴(yán)重后果的才歸責(zé)，這是對行政問責(zé)制的片面且錯誤的理解。只違反正當(dāng)程序的行為也要依法進行歸責(zé)，這是規(guī)制行政權(quán)力的關(guān)鍵所在。并且行政濫用職權(quán)大多表現(xiàn)為對正當(dāng)程序的違反，如慢作為、不作為等，其行政機關(guān)或公務(wù)人員在行政濫用職權(quán)過程中往往在主觀上也是存有過錯的，其對正當(dāng)程序的違背就是不執(zhí)行公務(wù)，延遲實施公務(wù)的過錯。在某種程度上，合理性是決定行政機關(guān)法律責(zé)任的實質(zhì)性因素。[30]違背正當(dāng)程序就是違背基本的程序合理性，是一種程序上的不正義，無論其是否造成不良后果，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。正當(dāng)程序的設(shè)置絕不是保障行政權(quán)力運行的，而是規(guī)制行政權(quán)力的，而規(guī)制本身包括不按要求履行職責(zé)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對正當(dāng)程序的違反應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任是一種違法行政責(zé)任，不能用“角色責(zé)任”（如行政行為的撤銷、無效和變更）來取代法律責(zé)任，而應(yīng)依法追究行為主體的法律責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

The Principles Between the Due Process and the Abuse

of Administrative Regulation

Hu Jun

Abstract：The Abuse of administrative regulation is a prevalent phenomenon of the current administrative power operation，and has a variety of forms.Due process principle of administrative can play the role of advance supervision role.Because of the constraint on the operation of administrative power，it is the source of administrative behavior legitimacy.The due process as the basic principle of the rule of law must establish and perfect the corresponding system and punish the abuse of power.

Key words：due process;administrative abuse of power;administrative action;accountability