法治思維“穿行于”改革服務管理

陳嘯

在2014年市十四屆人大二次會議上，楊雄市長在政府工作報告中提出了“加強政府改革建設(shè)”的目標，要“推進簡政放權(quán)”，“加快轉(zhuǎn)變政府職能，努力把該放的權(quán)放開放到位，把該管的事管住管好”，“深化行政審批制度改革”，“運用法治思維、法治方式改進服務管理”，“加強和規(guī)范行政執(zhí)法，全面推行行政處罰裁量基準制度”。楊市長的報告讓我們對政府朝著簡政放權(quán)、改革創(chuàng)新、法治政府建設(shè)的目標努力充滿了期待。一年過去了，這些工作做得怎樣呢？讓我們來逐一盤點。

立法“暖”民生

針對老百姓關(guān)心的各類問題，主動推進民生領(lǐng)域立法。

近幾年來，全國范圍內(nèi)電梯安全事故的頻發(fā)，為確保電梯乘用安全，1月，市政府法制辦舉行《上海市電梯安全管理辦法（草案）》立法聽證會。圍繞本市在用電梯，尤其是使用年限超過15年的電梯的保養(yǎng)、故障維修、強制停用等議題，聽取群眾的意見。

醫(yī)患糾紛是老大難問題。3月，《上海市醫(yī)患糾紛預防與調(diào)解辦法》施行?！掇k法》針對當前醫(yī)患糾紛突出的現(xiàn)實情況，通過引入人民調(diào)解機制，及時預防和處置醫(yī)患糾紛，保護醫(yī)患雙方當事人的合法權(quán)益，維護醫(yī)療機構(gòu)的正常秩序。

車輛非法客運活動嚴重擾亂正常的客運市場秩序，危及乘客人身和財產(chǎn)安全。8月，《上海市查處車輛非法客運辦法》施行。該《辦法》對如何破解查處非法客運中的取證難、處罰難等法律問題作了立法探索，并充分運用信息手段，有機銜接交通、人口管理等機制，啟動非法客運綜合治理。不僅如此，10月，《上海市出租汽車調(diào)度服務管理規(guī)范》向社會征求意見?！兑?guī)范》在出租汽車調(diào)度服務主體中增加了“不具備出租汽車經(jīng)營資質(zhì)僅提供召車信息的服務商（第三方運營商）”，將打車軟件運營商等納入管理范圍。

在消防安全方面，9月，《上海市社會消防組織管理規(guī)定》發(fā)布。該規(guī)定完善了專職消防隊的管理制度，明確了志愿消防隊的管理要求，強化了基層消防安全職責的落實，加大了對社會消防組織的保障力度，并明確了相應的法律責任。

此外，5月，《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》施行。該《辦法》通過政府規(guī)章明確本市生活垃圾基本分類標準、分類投放管理責任人、分類收集容器設(shè)置要求、分類投放要求以及分類減量的促進措施、法律責任等內(nèi)容。

執(zhí)法標準規(guī)范先行

明確整治標準和重點，確?？茖W執(zhí)法、文明執(zhí)法、嚴格執(zhí)法。

行政處罰自由裁量權(quán)空間過大，必然會出現(xiàn)個別行政執(zhí)法人員在“合法”外衣的保護下濫用自由裁量權(quán)情況，因此規(guī)范好行政處罰，就抓住了規(guī)范執(zhí)法的“牛鼻子”。7月，市質(zhì)監(jiān)局與市檔案局聯(lián)合發(fā)布《上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法檔案管理辦法》，對涵蓋本市質(zhì)監(jiān)行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查等行政執(zhí)法行為的檔案實施規(guī)范化管理。9月，市質(zhì)監(jiān)局組織開展2014年度行政處罰及行政許可案卷集中評查工作，進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高全市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)依法監(jiān)管、行政執(zhí)法水平和行政執(zhí)法案卷質(zhì)量。12月，市商務委發(fā)布《上海市商務委員會關(guān)于<;上海市酒類商品產(chǎn)銷管理條例>行政處罰裁量基準的適用規(guī)則》，明確酒類流通行政處罰裁量的適用主體、范圍和不同處罰情形，規(guī)定了執(zhí)法單位須建立完善各項工作制度等內(nèi)容。

如何規(guī)范城管執(zhí)法，一直是近些年來媒體和社會聚焦的問題。4月，市城管執(zhí)法局召開“城管行政處罰自由裁量基準研討會”，就亂設(shè)攤、渣土、古樹名木、廢棄油脂等方面的部分行政處罰事項裁量基準設(shè)定的科學性、合理性進行研討。10月，市城管執(zhí)法局組織開展2014年上海市城管執(zhí)法系統(tǒng)應知應會考試，6100余名執(zhí)法人員參加此次考試，合格率達到98%。同月，市綠化和市容管理局對園林綠化建設(shè)工程相關(guān)人員組織開展執(zhí)法專項培訓，加強本市園林綠化工程建設(shè)的管理，進一步增強依法行政意識，提高園林綠化建設(shè)工程相關(guān)人員的管理水平。

此外，為確保本市交通運輸市場秩序平穩(wěn)、有序，4月，市交通執(zhí)法總隊制定2014年度執(zhí)法監(jiān)管工作方案及各行業(yè)子方案，明確各行業(yè)執(zhí)法監(jiān)管重點，進一步加強對本市公交、出租、省際客運、貨物運輸、停車、汽修、駕培、軌道、牽引等行業(yè)執(zhí)法監(jiān)管力度。

“深耕”行政審批制度改革

繼續(xù)推進簡政放權(quán)，不斷提高政府效能。

“深化行政審批制度改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變”是市政府貫徹黨中央部署的一項重要工作，為確保該項工作取得實效，市政府主動要求市人大常委會開展專項工作監(jiān)督，這充分體現(xiàn)了法治思維、人大意識。

2月，楊雄市長在全市行政審批制度改革工作電視電話會議上提出了“突出先行先試，突出制度突破，突出務實高效，進一步取消調(diào)整審批事項，進一步推行審批標準化管理，進一步加強事中事后監(jiān)管”的要求。

一年來，全市各級部門圍繞簡政放權(quán)，全面清理行政審批事項;圍繞規(guī)范政府權(quán)力運行，推行行政審批標準化管理;圍繞提高政府工作效能，優(yōu)化行政審批服務;圍繞制度創(chuàng)新，發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)和浦東綜改行政審批改革的示范作用。行政審批制度改革取得了階段性成果。

臨近年底，楊雄市長在市政府常務會議上部署進一步壓縮本市規(guī)范性文件數(shù)量等工作，要求市政府要帶頭做好規(guī)范性文件的壓縮和清理工作，改變依據(jù)文件管理的傳統(tǒng)工作路徑依賴，明確不需要制定規(guī)范性文件的情形，用足用好現(xiàn)有法律資源，更加注重運用法律、法規(guī)和規(guī)章實施管理或提供服務。

法制護航自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新

繼續(xù)先行先試，探索自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的各項改革創(chuàng)新措施。

自貿(mào)區(qū)“試水”行政復議體制改革，10月，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)相對集中行政復議權(quán)實施辦法》和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理委員會行政規(guī)范性文件法律審查規(guī)則》施行，探索相對集中行政復議權(quán)，同時暢通公眾監(jiān)督渠道，建立規(guī)范性文件法律審查制度。

11月，“上海版”貫徹落實保險“國十條”實施意見發(fā)布。《意見》提出到2020年發(fā)展成為國際保險中心的目標，并提出利用自貿(mào)區(qū)先行先試契機，推進保險業(yè)制度創(chuàng)新和對外開放，強化保險對民生保障的支撐，加強保險在特大城市治理中的運用，完善基礎(chǔ)設(shè)施和支持政策。

不僅如此，自貿(mào)區(qū)還將法治視角投向國際。11月，《上海自貿(mào)區(qū)中外律師事務所互派律師擔任法律顧問的實施辦法》和《上海自貿(mào)區(qū)中外律師事務所聯(lián)營的實施辦法》公布，意味著在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立代表處的外國律師事務所可與中國律師事務所以協(xié)議方式，相互派駐律師擔任法律顧問;同時允許外國律師事務所與中國律師事務所在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實行聯(lián)營。

行政訴訟讓“民告官”更暢通

行政訴訟相關(guān)制度進一步完善，依法行政邁出堅實步伐。

1月，《關(guān)于本市行政機關(guān)負責人行政訴訟出庭應訴和旁聽審理的指導意見》實施。該《指導意見》將出庭應訴的負責人范圍擴大到行政機關(guān)領(lǐng)導班子全體成員;明確了出庭應訴的案件范圍和旁聽審理的要求;明確了行政機關(guān)負責人出庭應訴情況應納入依法行政目標考核體系，寫入市和區(qū)縣政府依法行政工作報告。

《上海市稅務機關(guān)負責人行政訴訟出庭應訴和旁聽審理暫行辦法》隨后出臺，明確五種情形下，被告稅務機關(guān)的主要負責人、分管負責人或其他負責人應當出庭應訴。

10月，市二中院開庭審理王志華不服市政府作出的政府信息公開答復一案，市政府法制辦副主任劉平代表市政府出庭應訴。