美國州議會立法輔助機構(gòu)介評

向立力

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”?？梢?，完善的工作機構(gòu)設(shè)置，能夠為常委會履行立法職責(zé)提供更好的專業(yè)幫助、智力支持。過去，在談及完善人大常委會工作機構(gòu)問題時，理論界多聚焦中央層面，對地方層面的關(guān)注不足，本文選擇美國州層面參、眾兩院設(shè)立的立法輔助機構(gòu)作為比較對象，旨在為我國地方立法機關(guān)工作機構(gòu)完善提供一個比較的視角。雖然，美國聯(lián)邦制背景下州立法機構(gòu)與我國地方人大常委會存在很大差異，但其立法輔助機構(gòu)的設(shè)置思路、工作機制和經(jīng)驗依然具有一定的借鑒意義。

一、立法輔助機構(gòu)的設(shè)置

1、名稱。美國部分州的立法機構(gòu)（參、眾兩院）設(shè)有專門的立法輔助機構(gòu)，機構(gòu)名稱不同，但基本能體現(xiàn)機構(gòu)的這一工作性質(zhì)。例如，內(nèi)華達州的立法顧問局（Legislative counsel Bureau，LSB），夏威夷州的立法參議局（Legislative Reference Bureau，LRB），新澤西州的立法服務(wù)委員會（Legislative Services Commission，LSC），德克薩斯州立法委員會（Legislative Council），馬里蘭州立法服務(wù)局（Department of Legislative Service， DLS）等等。

2、隸屬。機構(gòu)隸屬關(guān)系大致有兩種模式：（1）同時隸屬于參、眾兩院。這類立法輔助機構(gòu)分別由參議院和眾議院各指派數(shù)名議員組成委員會，作為服務(wù)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)組織，其下再設(shè)立若干工作部門。采取這種模式的州比較多，例如根據(jù)內(nèi)華達州法律規(guī)定，該州立法顧問局由參議院和眾議院各選任六名議員組成立法委員會（Legislative Council），再由其任命州立法顧問局行政長官。夏威夷州、新澤西州也都采取此模式。（2）單獨隸屬于一院。即由參議院或者眾議院根據(jù)自己的需要獨自設(shè)立立法輔助機構(gòu)。例如俄克拉瑪州眾議院設(shè)有法律部（Legal Division），職責(zé)僅在于為眾議院議員提供法案起草、聽證會組織、法律研究以及其他與法律相關(guān)事務(wù)的幫助;同樣，在該州參議院內(nèi)也有委員會雇員（committee staff）來承擔(dān)這類工作，包括8名立法分析員（Legislative Analysts）和4名律師，他們被按照一對一或者一對多的形式分配給常任參議員，輔助其完成立法相關(guān)工作。（3）前兩種模式同時并行采用。例如德克薩斯州于1945年通過立法法案，設(shè)立了同時隸屬于參、眾兩院管轄的立法委員會（Legislative Council），同時，德州眾議院又設(shè)有研究部（House Research Organization， HRO），專門為眾議院及其議員提供立法等方面的幫助。此外，從政治立場看，盡管大部分州都明確由兩黨議員成立委員會來領(lǐng)導(dǎo)立法輔助機構(gòu)，但這些機構(gòu)本身都申明其提供的立法輔助活動不帶有黨派立場。

3、組織架構(gòu)。采取委員會制的立法輔助機構(gòu)在總體架構(gòu)上分為兩個層級，處于第一層級的是由參議員和眾議員組成的委員會，是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，實行集體議決制;處于第二層級的是辦事機構(gòu)，由專業(yè)人事組成，按照職能劃分為若干子部門，實行行政首長負責(zé)制。以新澤西州立法服務(wù)委員會為例，該委員會的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是由16名參、眾兩院跨黨派議員組成的委員會，辦事機構(gòu)是立法服務(wù)辦公室（Office of Legislative Services，OLS），執(zhí)行主任由前述委員會任命。辦公室下設(shè)立法咨詢部、立法預(yù)算與財務(wù)部、公共信息部、行政事務(wù)部、數(shù)據(jù)管理部、人力資源部以及審計辦公室。

二、立法輔助機構(gòu)的職責(zé)與權(quán)力

1、法定職責(zé)。州立法輔助機構(gòu)的名稱雖有差異，但其職責(zé)基本類同，即為立法機構(gòu)提供專業(yè)輔助。其核心職責(zé)是按照議員的政策思路幫助其起草法案（包括立法案、修正案）。在其幫助下，作為立法者的議員只需要提出一個關(guān)于立法的概括想法，其余的工作全部交由專業(yè)的立法輔助機構(gòu)完成。例如，馬里蘭州立法服務(wù)局每年應(yīng)兩院議員的要求，要起草各類新法案和修改法案3000余份，這些議案在經(jīng)相關(guān)提案議員首肯之前是保密的。從中也能進一步看出，立法輔助機構(gòu)在專業(yè)上和政治上均對議員負責(zé)的職責(zé)定位。除了起草法案這一核心職能，立法輔助機構(gòu)還會針對特定立法事項進行調(diào)研，尤其針對法案起草過程中可能涉及的財政、公共政策問題等，也會應(yīng)其他州公共部門或者公民的提議組織進行專門的政策研究。

有時，立法輔助機關(guān)也被允許組織開展一些與當前立法議案并無直接關(guān)聯(lián)的研究工作，這可以被理解為對未來工作的籌備。另外，這些機構(gòu)所提供專業(yè)支持并不限于像我們直觀理解的法律知識，也包括必要的統(tǒng)計分析、財務(wù)分析等。

除了核心的立法服務(wù)工作之外，有的立法輔助機構(gòu)也承擔(dān)立法機關(guān)的日常行政工作，例如，立法議程的排定，立法文件登記和準備，甚至也包括了公眾宣傳教育等等。

2、法定權(quán)力。由于立法輔助機構(gòu)并非州政府（行政、司法、立法）的組成部門，也不是立法機關(guān)的內(nèi)設(shè)委員會，因此，其行使職責(zé)的法定效力不明確。為了解決這個問題，不少州都通過立法來明確立法輔助機構(gòu)在州政治活動中的地位，經(jīng)過立法授權(quán)之后，立法輔助機構(gòu)開展工作的效力得到了認可。例如，佐治亞州法律就明確將立法咨詢辦公室履行的法定權(quán)力定義為“類立法工作（similar legislative functions）”。比較來看，各州普遍規(guī)定的權(quán)力有：（1）“聽證權(quán)”（hearing），即通過邀請?zhí)囟ǖ臋C構(gòu)、個人參加聽證會，發(fā)表意見，從而幫助立法機關(guān)形成關(guān)于立法議案的全面意見，這是立法輔助機構(gòu)運用最為頻繁的權(quán)力。值得注意的是，有的州對聽證權(quán)給予了十分強勢的“保障”，立法明文規(guī)定，立法輔助機構(gòu)有聽證的需求時，任何人，包括行政機關(guān)的組成人員均不得拒絕參加。例如內(nèi)華達州法律就賦予立法咨詢局傳喚權(quán)（subpoena power）;（2）調(diào)閱資料權(quán)，立法咨詢局有權(quán)調(diào)取其認為與立法相關(guān)的文件資料。（3）咨詢權(quán)，立法輔助機構(gòu)可以向有關(guān)機關(guān)提出咨詢要求，而接到咨詢要求的部門則有提供咨詢意見的義務(wù)。例如，佐治亞州立法授權(quán)其立法咨詢辦公室（Office of Legislative Counsel）可以向州律師協(xié)會、州立大學(xué)法學(xué)院以及其他組織詢問專業(yè)意見。（4）其他。不少州授權(quán)立法輔助機構(gòu)對州法律進行定期清理并提出修改意見，有的州還授權(quán)立法輔助機構(gòu)對政府發(fā)布命令的合法性進行初步審查，提出意見。

三、比較得出的啟示

美國議會行使法定職責(zé)的主要方式是討論表決“立法案”，因此，任何公共政策內(nèi)容都會轉(zhuǎn)換為法案。因此，美國州議會的工作人員配置時，但凡設(shè)有立法輔助機構(gòu)的，該機構(gòu)的雇員數(shù)量就會遠遠超出其他部門。我們在看待其立法輔助機構(gòu)時，應(yīng)當聯(lián)系我國地方人大常委會辦事機構(gòu)（辦公廳、室）來進行比較，而不是僅僅因為其名稱而將比較對象局限于各級人大常委會的法制工作機構(gòu)。在這個前提下，本文認為美國州議會立法輔助機構(gòu)的實踐對我國健全人大常委會辦事機構(gòu)具有以下啟發(fā)：

1、健全的常委會辦事機構(gòu)是人大在立法活動中發(fā)揮主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)。人大在立法活動中的主導(dǎo)作用不是靠喊口號就可以發(fā)揮的，必須以高度專業(yè)的機構(gòu)為保障。內(nèi)華達州設(shè)立立法咨詢局時就明確指出，咨詢局的建立是為了使立法機構(gòu)在專業(yè)知識、調(diào)研能力等方面擺脫對行政部門的依賴，從而有獨立開展立法活動的空間。這個道理對我國同樣適用，通過加強常委會辦事機構(gòu)圍繞立法項目獨立開展情況收集、資料分析以及專業(yè)研究的能力，將給常委會立法提供獨立的參考，自然有助于提升常委會在立法活動中的主導(dǎo)作用。而由此引出的另一個問題是，在當前我國各地相關(guān)立法中，常委會辦事機構(gòu)的職責(zé)大多集中在各種審議程序的組織環(huán)節(jié)，很少被賦予從實體上參與立法活動的職權(quán)，例如組織調(diào)查、發(fā)表意見、預(yù)審議等。未來地方是否可以在這方面做些探索，將常委會辦事機構(gòu)的職責(zé)充實、細化并法定化。

2、立法輔助工作大于“法律輔助”，是各項專業(yè)知識的綜合輔助。從美國各州立法輔助機構(gòu)的組織架構(gòu)和工作職責(zé)看出，它們對立法機關(guān)提供的專業(yè)輔助的范圍大大超出了“法律輔助”，至少還包括財務(wù)、審計、社會調(diào)查，以及借助專家咨詢提供立法需要的任何專業(yè)輔助。鑒于此，我國在考慮加強地方人大常委會辦事機構(gòu)建設(shè)時，是否也可以考慮安排法律之外的其他專業(yè)人士參與立法輔助工作，并讓一部分人從外部咨詢者向?qū)Ｂ毠ぷ髡哌^渡。

3、立法輔助工作要以起草法規(guī)草案為主要工作方式。美國各種立法輔助機構(gòu)建立之后，使得原先完全由議員承擔(dān)的立法工作被分解為“政治工作”與“專業(yè)工作”兩個部分。議員根據(jù)其代表的群體提出政治方針，立法輔助機構(gòu)則幫助將其轉(zhuǎn)化為法案文本，進而由立法機關(guān)審議通過。這樣一來，議員的精力得以集中到其擅長的政治工作中，而不因為其專業(yè)知識的欠缺而影響其在政治工作中的話語權(quán)。我國地方人大立法活動中，由人大代表、委員主導(dǎo)起草法規(guī)草案的比例低，一直是理論界提出批評建議較多的現(xiàn)象。客觀來說，代表、委員的專業(yè)知識與工作經(jīng)歷確不支持由其獨立起草法規(guī)草案，即使勉強為之，也會因為質(zhì)量不高而難以進入立法實質(zhì)階段。對比美國經(jīng)驗，未來可否嘗試地方常委會辦事機構(gòu)接受代表、委員的委托承擔(dān)法規(guī)草案工作，并逐步將這種方式確立為法案產(chǎn)生的主要工作模式。

了解和借鑒美國州議會立法輔助機構(gòu)的前提，是清醒認識到西方議會制度巨大的局限性，資產(chǎn)階級憲法和法律宣布的政治自由、民主制度，最主要的目的是使廣大無產(chǎn)者能夠擺脫封建勢力給他們帶來的人身依附關(guān)系和半依附的社會地位，能夠“公平”、“平等”、“自由”的受剝削。我們可以了解西方在立法活動組織上的經(jīng)驗，但不是唯西方論，提高立法質(zhì)量的根本依然是堅持和完善人民代表大會制度。