自貿(mào)區(qū)本質(zhì)特征與創(chuàng)新點(diǎn)

趙晉平

【摘要】我國現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)在借鑒國際經(jīng)驗的同時取得了新突破。根據(jù)目前的方案，試驗區(qū)將推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放、投資準(zhǔn)入前國民待遇、資本項目可兌換等深度開放工作。這些試驗是對現(xiàn)有先行先試開放模式的新突破，也是對國際園區(qū)模式的重要創(chuàng)新，符合我國新時期深化改革和擴(kuò)大開放的根本要求。

【關(guān)鍵詞】自貿(mào)區(qū) 中國 啟示

【中圖分類號】F741.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

面對國際形勢的新變化和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的巨大壓力，加快市場經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，全面提升我國開放型經(jīng)濟(jì)水平是黨的十八大提出的新要求。十八屆三中全會《決定》進(jìn)一步明確了構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的改革目標(biāo)，并對設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)和選擇若干具備條件的地方設(shè)立自由貿(mào)易園（港）區(qū)做出了具體部署。這是黨中央、國務(wù)院實行更加積極主動開放戰(zhàn)略的重大舉措。

全球自貿(mào)區(qū)的主要特征和創(chuàng)新點(diǎn)

一是貿(mào)易投資便利化、自由化水平不斷提升。按照《京都公約》，自貿(mào)區(qū)是“一國境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這一區(qū)域的任何貨物就進(jìn)口稅費(fèi)而言，通常視為在關(guān)境之外”。從法律上講，“關(guān)境之外”僅限于稅收領(lǐng)域，但在目前的實際操作中，海關(guān)等對符合所在國法律的區(qū)內(nèi)企業(yè)、人員和貨物實行特殊監(jiān)管政策，以最大限度地降低障礙，通過便利化和自由化促進(jìn)自貿(mào)區(qū)國際競爭力的提高。如在貨物貿(mào)易方面，除檢疫需在入境第一時間進(jìn)行外，海關(guān)對從國外進(jìn)入自貿(mào)區(qū)的進(jìn)口貨物、中轉(zhuǎn)貨物沒有查驗要求，僅對進(jìn)入關(guān)境的貨物進(jìn)行一次查驗。例如，德國漢堡港允許船只自由進(jìn)出，貨物在自由港裝卸、轉(zhuǎn)船和儲存不受海關(guān)的任何限制，不要求每批貨物立即申報與查驗，45天之內(nèi)轉(zhuǎn)口無需記錄，貨物只有進(jìn)入歐盟市場時才需結(jié)關(guān)；中國臺灣高雄港實施自律管理，貨物除涉及安全及國際條約必須設(shè)限外，原則上都免審免檢，并對國際商務(wù)人士實行特殊簽證政策。此外，荷蘭鹿特丹港、韓國釜山港等還利用信息化手段提升通關(guān)效率，如實施電子監(jiān)控和自動報關(guān)等。另一方面，在海關(guān)特殊監(jiān)管之外，自貿(mào)區(qū)大多給予較高程度的投資自由和金融服務(wù)開放，基本上沒有投資的行業(yè)限制，貨幣自由兌換、資金自由進(jìn)出和自由選擇結(jié)算幣種等。例如，香港采用負(fù)面清單方式，對軍火、毒品等之外的絕大多數(shù)貨物進(jìn)口無限制，允許投資自由和金融自由匯兌，不征收增值稅和消費(fèi)稅，降低船舶注冊費(fèi)等。

二是特殊區(qū)域的功能日趨擴(kuò)展。經(jīng)濟(jì)全球化背景下的國際化生產(chǎn)，推動全球供應(yīng)鏈不斷延伸和資源配置日趨活躍，對特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域的作用提出了新的要求。許多國家的自貿(mào)區(qū)由貨物貿(mào)易保稅中轉(zhuǎn)的單一功能向包括商品展銷、加工維修、物流配送、信息集散、研發(fā)創(chuàng)新等在內(nèi)的多功能模式拓展，金融、保險、貨代、租賃、咨詢等增值服務(wù)也日益受到重視。自貿(mào)區(qū)的功能定位也往往由貿(mào)易中心、物流中心逐步向金融中心、信息中心、決策運(yùn)營中心拓展，在全球貿(mào)易和投資活動中發(fā)揮的作用日益重要。

三是管理體制更具開放性。近年來，為提升本國自由貿(mào)易園區(qū)的國際地位和競爭力，各國在實施優(yōu)惠政策和便利化措施基礎(chǔ)上，對自貿(mào)區(qū)實行更加開放、符合現(xiàn)實發(fā)展需求的開放型管理體制。例如，美國對外貿(mào)易區(qū)的管理，采用“總區(qū)+分區(qū)”架構(gòu)及按需設(shè)區(qū)的柔性模式；荷蘭鹿特丹港采用“自由港區(qū)+保稅運(yùn)輸線+保稅倉庫+保稅工廠”的功能關(guān)聯(lián)模式；香港、新加坡力推港城一體化發(fā)展，踐行低碳綠色發(fā)展，為高端服務(wù)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好發(fā)展環(huán)境；德國漢堡自由港為了更便利地與歐盟腹地經(jīng)濟(jì)相銜接，通過保持自由貿(mào)易園區(qū)覆蓋區(qū)域和管理體制上的開放，使自貿(mào)區(qū)的便利化和自由化政策優(yōu)勢向外輻射，強(qiáng)化了腹地經(jīng)濟(jì)對港區(qū)發(fā)展的支撐。

四是更加重視港區(qū)資源整合。自由貿(mào)易園區(qū)競爭已經(jīng)演變成園區(qū)群落之間的競爭。大型自由貿(mào)易園區(qū)一方面突破國內(nèi)行政區(qū)劃限制，實施區(qū)港聯(lián)動，對支線港、喂給港和相鄰自由貿(mào)易港區(qū)進(jìn)行資源整合，形成組合港，以鞏固其樞紐、核心作用，如紐約港和新澤西港，洛杉磯港與長灘港的合作都是成功的案例；另一方面，與其他國際自由貿(mào)易港區(qū)形成跨國戰(zhàn)略聯(lián)盟，如韓國釜山港與我國山東四港（青島、日照、煙臺和威海）結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，以提升對周邊港口的競爭力。

五是法律保障日趨完善。自由貿(mào)易園區(qū)作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，往往與國內(nèi)現(xiàn)行法律和政策相沖突，必須通過專門立法為管理體制和監(jiān)管模式創(chuàng)新保駕護(hù)航。許多經(jīng)濟(jì)體從國家層面專門頒布《自由貿(mào)易園區(qū)法》或條例，以保障其合法性和權(quán)威性，例如美國1934年通過《對外貿(mào)易區(qū)法案》、歐洲在《歐共體海關(guān)法典》中對自由貿(mào)易園區(qū)進(jìn)行了界定。而且，美國還對《對外貿(mào)易區(qū)法》進(jìn)行了多次修訂，以適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)形勢和美國利益需要，特別是園區(qū)發(fā)展需求的變化。

我國自貿(mào)試驗區(qū)的主要功能和作用

根據(jù)總體方案的要求，自由貿(mào)易試驗區(qū)并不是為局部地區(qū)的發(fā)展實施特殊政策，而應(yīng)立足 “加快經(jīng)濟(jì)體制改革，提升開放型經(jīng)濟(jì)水平”的需要，為我國面向全球進(jìn)一步擴(kuò)大開放和體制創(chuàng)新進(jìn)行先行先試，達(dá)到以開放促改革、促發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，在全球化潮流中贏得主動。總體來看，試驗區(qū)具有以下功能和作用。

一是服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放先行先試區(qū)。我國服務(wù)業(yè)發(fā)展水平相對落后，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級和居民服務(wù)消費(fèi)提升的需要，高端服務(wù)業(yè)和服務(wù)創(chuàng)新與世界先進(jìn)水平差距尤為明顯。在全球新一輪區(qū)域和雙邊自由貿(mào)易協(xié)議中，服務(wù)業(yè)開放與簽署投資協(xié)議成為新的重點(diǎn)。李克強(qiáng)總理在上?？疾鞎r指出，服務(wù)貿(mào)易將是下一步對外開放的重點(diǎn)。試驗區(qū)可先在重點(diǎn)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的開放深度和廣度上大膽嘗試，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大開放試點(diǎn)內(nèi)容，進(jìn)而參照發(fā)達(dá)國家和國際上高水平自貿(mào)區(qū)的服務(wù)開放模式和標(biāo)準(zhǔn)，嘗試以“負(fù)面清單”的管理模式推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放。通過放寬準(zhǔn)入門檻和經(jīng)營范圍限制、拓展開放領(lǐng)域等，吸引境外服務(wù)業(yè)投資者進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌觯行Т龠M(jìn)服務(wù)業(yè)競爭、提升服務(wù)水平，為我國在更高水平的國際服務(wù)業(yè)競爭中打造開放高地、形成國際競爭新優(yōu)勢。

二是金融開放創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)。自由貿(mào)易試驗區(qū)是促進(jìn)要素自由流動的高水平開放區(qū)域。金融是經(jīng)濟(jì)的血液，通過改革、開放、創(chuàng)新共同驅(qū)動試驗區(qū)建設(shè)，至關(guān)重要的任務(wù)就是，通過金融領(lǐng)域的開放與創(chuàng)新，增強(qiáng)金融服務(wù)功能。通過改革外匯管理體制、探索金融服務(wù)業(yè)對民營資本和外資的全面開放、拓展金融服務(wù)功能和產(chǎn)品創(chuàng)新，推進(jìn)跨境投資、融資便利化，吸引更多金融資源為試驗區(qū)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，培育各類金融市場，促進(jìn)國際貿(mào)易、國際航運(yùn)、國際物流和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在防范風(fēng)險的同時，為試驗區(qū)建設(shè)努力打造專業(yè)、便利、高效、安全的金融發(fā)展環(huán)境，為在全國范圍內(nèi)深化金融開放創(chuàng)新、服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級積累經(jīng)驗。

三是高標(biāo)準(zhǔn)國際化投資管理體制和營商環(huán)境建設(shè)示范區(qū)。適應(yīng)國際發(fā)展趨勢，改革現(xiàn)行的外資管理體制。通過試行準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單、簡化和優(yōu)化外商投資審批和工商登記制度、試行外商投資企業(yè)合同章程備案管理等，對現(xiàn)有投資準(zhǔn)入制度和管理模式進(jìn)行了改革，在保證資本流動有效監(jiān)管的前提下，以政策體制上的改革突破切實提高管理效率和跨境投資便利化程度，為境外投資者帶來巨大開放紅利。與此同時，應(yīng)加快形成既符合現(xiàn)行稅制完善需要、又符合自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展的稅收政策，積極探索建立符合國際規(guī)范的產(chǎn)權(quán)登記制度，提供國際化的教育、醫(yī)療和社會服務(wù)，大力引進(jìn)和培養(yǎng)高素質(zhì)專門人才、提升人員往來便利化，探索建立一個要素集聚、自由便利、高效便捷、內(nèi)外平等、法制規(guī)范而具有國際競爭力的營商環(huán)境。首先在試驗區(qū)開始先行先試的負(fù)面清單管理模式已經(jīng)被廣泛運(yùn)用于政府職能改革等眾多領(lǐng)域，商事注冊制度改革的經(jīng)驗也在全國范圍內(nèi)進(jìn)行復(fù)制和推廣。

四是國際航運(yùn)和國際物流中心核心功能區(qū)。自提出建設(shè)國際航運(yùn)中心以來，上海港發(fā)揮國際航運(yùn)發(fā)展綜合試驗區(qū)和自身綜合優(yōu)勢，各項建設(shè)指標(biāo)快速發(fā)展，已連續(xù)三年位居全球集裝箱吞吐量第一。作為上海航運(yùn)中心的核心區(qū)和重要載體，試驗區(qū)應(yīng)以促進(jìn)上海建設(shè)現(xiàn)代化國際物流服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和高水平國際航運(yùn)中心為目標(biāo)，通過在貿(mào)易、投資、運(yùn)輸、物流和航運(yùn)金融等方面進(jìn)行自由化探索，深化物流和航運(yùn)的對外開放、強(qiáng)化國際貿(mào)易集成功能；通過推動港口、物流的綜合發(fā)展，拓展現(xiàn)代物流與航運(yùn)服務(wù)功能，提升上海在全球物流、航運(yùn)領(lǐng)域的影響力和控制力，加快推進(jìn)國際航運(yùn)和物流中心的建設(shè)進(jìn)程。天津、福建、廣東試驗區(qū)也具有相類似的發(fā)展環(huán)境和有利條件。

五是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)整合升級綜合載體。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)是我國對外開放的前沿陣地和窗口，承擔(dān)著為提升貿(mào)易投資便利化、自由化水平積累經(jīng)驗的重大責(zé)任。但近年來，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域存在著種類過于繁多、管理體制錯綜復(fù)雜、政策設(shè)計不盡統(tǒng)一等問題，降低了行政管理與監(jiān)管效率，增加了企業(yè)入?yún)^(qū)選擇的機(jī)會成本，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級和新型業(yè)態(tài)發(fā)展的需求。2012年國務(wù)院58號文 提出整合不同類型區(qū)域，要完善政策和功能、強(qiáng)化監(jiān)管和服務(wù)、促進(jìn)轉(zhuǎn)型和升級。上海試驗區(qū)的區(qū)域范圍覆蓋了多種海關(guān)監(jiān)管區(qū)域類型，應(yīng)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，大力拓展新型貿(mào)易業(yè)態(tài)、創(chuàng)新監(jiān)管模式、整合促進(jìn)政策，在通關(guān)便捷、貿(mào)易便利、功能多樣和政策開放等方面營造與國際管理最為接軌的便利化環(huán)境，提升輻射帶動作用，成為我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合和轉(zhuǎn)型升級的試驗平臺。

自貿(mào)區(qū)建設(shè)要做好統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)布局

對于暫不具備新設(shè)條件的其他地區(qū)，應(yīng)引導(dǎo)其把本地經(jīng)濟(jì)對接、復(fù)制和推廣自貿(mào)試驗區(qū)先行先試經(jīng)驗作為重點(diǎn)關(guān)注的問題，進(jìn)一步深化現(xiàn)有保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅港區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的改革創(chuàng)新，開展適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的國際貿(mào)易投資合作平臺建設(shè)，為構(gòu)建高水平開放型經(jīng)濟(jì)體系提供強(qiáng)有力的支撐。按照現(xiàn)有方案，試驗區(qū)需要在2到3年的時間內(nèi)逐步完成各項先行先試目標(biāo)，如何建立相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制也是規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。

目前，關(guān)于試驗區(qū)建設(shè)配套改革和保障措施的研究明顯不足，相關(guān)部門與地方的相互溝通亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。建議強(qiáng)化國務(wù)院層級的組織和協(xié)調(diào)工作，要求各部門認(rèn)真落實配套措施的改革、調(diào)整工作，廣泛聽取地方政府、學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界的意見與建議，制定科學(xué)、務(wù)實、系統(tǒng)、細(xì)致的實施方案。為適應(yīng)試驗區(qū)內(nèi)跨境中轉(zhuǎn)貿(mào)易發(fā)展的需要，建議借鑒香港地區(qū)經(jīng)驗，建立轉(zhuǎn)口貿(mào)易專項統(tǒng)計和服務(wù)、監(jiān)管體系，在海關(guān)統(tǒng)計中明確區(qū)分轉(zhuǎn)口貿(mào)易與本地貿(mào)易，現(xiàn)有特殊監(jiān)管區(qū)域貨物物流進(jìn)出口中的跨境貿(mào)易部分也應(yīng)計入轉(zhuǎn)口貿(mào)易統(tǒng)計。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①赫爾希曼：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1991年版。

責(zé)編/鄭清源 美編/于珊