政府與社區(qū)內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建

李靈芝

【摘要】處理好政府與社區(qū)的關(guān)系，對(duì)于我國城市社區(qū)建設(shè)有著重要的理論和實(shí)踐意義。在社區(qū)發(fā)展的初級(jí)階段，政府與社區(qū)的外源性依附關(guān)系起到了培育社區(qū)的重要作用；目前，我國城市社區(qū)已進(jìn)入快速建設(shè)時(shí)期，重構(gòu)政府與社區(qū)的關(guān)系十分必要。文章在個(gè)案分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為構(gòu)建政府與社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系更加有利于社區(qū)建設(shè)，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著更為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】社區(qū) 單位制 外源性依附關(guān)系 內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系

【中圖分類號(hào)】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

20世紀(jì)90年代初，國家民政部提出社區(qū)建設(shè)的概念，探索、研究和試點(diǎn)社區(qū)建設(shè)拉開序幕，社區(qū)建設(shè)在我國正式全面啟動(dòng)。時(shí)至今日，在我國城市社區(qū)建設(shè)20多年的發(fā)展歷程中，城市社區(qū)建設(shè)一方面伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、管理體制的改革、社會(huì)組織功能的分化和社會(huì)演進(jìn)進(jìn)行重新定位，另一方面，也是更為重要的層面，城市社區(qū)建設(shè)需要與公民意識(shí)的形成、民間組織的自治相互促進(jìn)。因此，社區(qū)建設(shè)在學(xué)界和實(shí)踐中都是一個(gè)十分重要的課題，探討社區(qū)建設(shè)問題應(yīng)首先研究政府與社區(qū)的關(guān)系。

重新構(gòu)建政府與社區(qū)關(guān)系的必然性

外源性依附關(guān)系和內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的概念。人們的行為目標(biāo)一般分為兩種：內(nèi)源性目標(biāo)和外源性目標(biāo)。內(nèi)源性目標(biāo)來源于直接的利益刺激或利益回報(bào)，對(duì)人產(chǎn)生真實(shí)的、源源不斷的行為動(dòng)力，做起事來主動(dòng)性、積極性很高。外源性目標(biāo)往往是由間接的利益形成，甚至是由外力強(qiáng)制作用而強(qiáng)加上去的目標(biāo)，很難產(chǎn)生切實(shí)的、持久的行為動(dòng)力，行動(dòng)是表現(xiàn)為被動(dòng)。①

在城市社區(qū)建設(shè)過程中，基層政府利用資源、權(quán)力和現(xiàn)有的行政架構(gòu)對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理、控制和干預(yù)。在依附關(guān)系中突出表現(xiàn)的是政府和社區(qū)指向主體的外源性目標(biāo)，為進(jìn)一步明確我國城市社區(qū)建設(shè)現(xiàn)有的關(guān)系模式，將其描述為外源性依附關(guān)系。政府與社區(qū)在社區(qū)建設(shè)中在各自的需求、愿景、目標(biāo)等等一致的基礎(chǔ)上，經(jīng)過自主選擇（包括資金、人員、組織、政策、運(yùn)作等各個(gè)方面）從而建立起整合聯(lián)結(jié)和“雙贏”的聯(lián)系。在此關(guān)系中都以達(dá)到各自的內(nèi)源性目標(biāo)為相投性的基點(diǎn)，為明確未來政府與社區(qū)關(guān)系模式的特征，將其描述為內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系。

社會(huì)背景的改變必然要求重新構(gòu)建政府與城市社區(qū)建設(shè)的關(guān)系。所有政府的基本組織架構(gòu)都是科層制度。而中國的“單位制”則是科層制蔓延至整個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域的集中表現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)改革的逐步深入，盡管單位制已經(jīng)被解構(gòu)了?！皢挝蝗恕鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，有效管理“社會(huì)人”成為重要的課題，加之經(jīng)濟(jì)改革出現(xiàn)的一些問題所引起的社會(huì)矛盾的加深對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和政治問題的嚴(yán)重威脅，使得城市管理變得更加迫切。一方面政府被迫將權(quán)力讓渡給市場(chǎng)，社區(qū)建設(shè)開始在大中城市試點(diǎn)，一定意義上實(shí)踐著“小政府、大社會(huì)”的管理體制改革任務(wù)；另一方面受傳統(tǒng)“單位制”的影響，政府對(duì)于社區(qū)也采取由上到下、一級(jí)管一級(jí)的模式。這種關(guān)系模式，在社區(qū)建設(shè)初期起到了一定的培育作用，隨著社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，政社不分的弊端逐漸成為社區(qū)發(fā)展的桎梏，不利于NGO、NPO的成長。

從政府的角度來看，特別是從社會(huì)穩(wěn)定和政治穩(wěn)定的角度來看，這種在城市社區(qū)建設(shè)中政府與社區(qū)形成的外源性依附關(guān)系便于政府的控制。但是，社會(huì)的和諧發(fā)展要求政府向社會(huì)“讓渡”權(quán)力，政府與社區(qū)的這種外源性依附關(guān)系無法適應(yīng)“小政府、大社會(huì)”的發(fā)展趨勢(shì)。我國加入WTO，對(duì)于我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序地發(fā)展起到很大的促進(jìn)作用。各種不同的市場(chǎng)主體在競爭中地位平等、機(jī)會(huì)均等。因此重新構(gòu)建政府與社區(qū)的關(guān)系成為必然。

西方社區(qū)主義精神的回歸和失落說明，在城市建設(shè)中構(gòu)建政府與社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系是歷史的必然。在福利國家誕生之前，各類志愿性團(tuán)體自發(fā)提供各類保障，大部分社會(huì)功能通過志愿性團(tuán)體實(shí)現(xiàn)，從而形成了社區(qū)主義傳統(tǒng)。伴隨著福利國家的產(chǎn)生，社區(qū)的力量逐漸弱化，政府的觸角深入到社會(huì)的方方面面，迫使之前較為活躍的社區(qū)成為配角。20世紀(jì)70年代，推行福利國家制度步履維艱，各國開始反思，重提社區(qū)主義。由于內(nèi)源性目標(biāo)成為社區(qū)建設(shè)的主要?jiǎng)恿?，因而社區(qū)提供的公眾服務(wù)更具效度和信度，政府必須吸納社區(qū)力量到國家發(fā)展中，形成共同治理結(jié)構(gòu)。對(duì)西方社會(huì)所經(jīng)歷的“社區(qū)主義的回歸”和“社區(qū)失落”分析表明，政府和社區(qū)關(guān)系的合理構(gòu)建對(duì)于城市社區(qū)建設(shè)有著至關(guān)重要的作用，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，政府和社區(qū)必然形成內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系。

重新構(gòu)建城市社區(qū)建設(shè)中政府與社區(qū)內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的必要性

個(gè)案背景。內(nèi)蒙古包頭市目前共有社區(qū)484個(gè)，“鹿景苑”社區(qū)為包頭市青山區(qū)科學(xué)路辦事處所轄21個(gè)社區(qū)之一。該社區(qū)占地7萬平方米，有樓房25棟、平房1棟，共有980戶、2560人。社區(qū)有企事業(yè)單位6個(gè)，榮獲包頭市、青山區(qū)“文明社區(qū)”稱號(hào)，包頭市、青山區(qū)社會(huì)治安綜合治理“長安標(biāo)”稱號(hào)，包頭市最低生活保障工作先進(jìn)集體，包頭市禁毒工作先進(jìn)集體，包頭市“婦女、家園、環(huán)境”示范小區(qū)，自治區(qū)創(chuàng)建文明社區(qū)示范點(diǎn)等榮譽(yù)稱號(hào)。該社區(qū)能在包頭市乃至自治區(qū)眾多社區(qū)中榮獲如此眾多殊榮，其在社區(qū)建設(shè)方面尤其突出且有較為有效的方法；同時(shí)也顯現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)中的不足。之所以在社區(qū)建設(shè)中問題叢生，在于在政府和社區(qū)的關(guān)系問題上呈現(xiàn)出了外源性依附關(guān)系和內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的雙重運(yùn)作模式的并存。

包頭市屬于西部欠發(fā)達(dá)工業(yè)城市，它以重工業(yè)（鋼鐵、煤炭、鋁業(yè)、兵工、核工業(yè)）為支柱，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與單位制解體導(dǎo)致下崗失業(yè)人數(shù)集聚增加。城市新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)（稀土業(yè)）難以解決下崗工人再就業(yè)問題。人口素質(zhì)不高，社區(qū)居民的民主等方面的意識(shí)不強(qiáng)。類似包頭這樣的城市，在中國城市占有相當(dāng)比例，且是城市社區(qū)建設(shè)的下一階段的主要任務(wù)①。因而對(duì)于該社區(qū)的分析還是具有一定的實(shí)踐意義。

政府與社區(qū)的外源性依附關(guān)系在社區(qū)建設(shè)的初期起到了良好的培育作用。政府與社區(qū)的外源性依附關(guān)系對(duì)于推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，培育社區(qū)有十分重要的作用。包頭社區(qū)建設(shè)起步晚，只有幾年的歷史，因而政府在社區(qū)建設(shè)中的培育作用十分突出，這種外源性依附關(guān)系主要表現(xiàn)在：

首先，市政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，鹿景苑社區(qū)的創(chuàng)立完全依賴于政府。鹿景苑社區(qū)的住戶大多數(shù)為汽車公司、市第一建筑公司、自來水公司和糧食系統(tǒng)的職工家屬區(qū)“平改樓”的回遷居民，少數(shù)為商品樓房購買居民。市政府根據(jù)企業(yè)改制等相關(guān)性歸屬一個(gè)社區(qū)，并將周圍的6個(gè)企事業(yè)單位劃歸該社區(qū)。

其次，社區(qū)工作高度行政化，使得社區(qū)開展的各項(xiàng)活動(dòng)成為名副其實(shí)的“工作”。例如，與6個(gè)企事業(yè)單位（包頭商校、華夏物業(yè)、包頭市圖書館、包頭市婦幼保健所等）的共建，均納入單位年終考核的指標(biāo)之一。當(dāng)然“共建”的效果十分顯著，培訓(xùn)社區(qū)下崗職工9名，建立了老年活動(dòng)室、棋牌室、圖書閱覽室、健身房、計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)指導(dǎo)站、社區(qū)科普長廊和社區(qū)服務(wù)一條街。借助共建單位和辦事處的優(yōu)惠政策，協(xié)調(diào)安排下崗職工再就業(yè)18人。

再次，志愿服務(wù)黨員化。對(duì)社區(qū)黨員進(jìn)行分類，成立黨員服務(wù)中心，制定了相關(guān)工作職責(zé)和工作制度，為社區(qū)居民開展了義工服務(wù)，成立了五個(gè)服務(wù)隊(duì)（社區(qū)宣傳服務(wù)隊(duì)、社區(qū)文教服務(wù)隊(duì)、社區(qū)治安服務(wù)隊(duì)、社區(qū)互助服務(wù)隊(duì)、社區(qū)就業(yè)服務(wù)隊(duì)）。這種志愿服務(wù)為發(fā)揮黨員先鋒模范作用提供了較好的渠道。

政府與社區(qū)的外源性依附關(guān)系越來越凸顯弊端，“政社不分”，導(dǎo)致行政化傾向愈演愈烈。具體表現(xiàn)在：第一，志愿責(zé)任化。把志愿服務(wù)作為黨員學(xué)習(xí)“三個(gè)代表”和保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性的責(zé)任之一，失去了志愿的本色，帶有明顯的黨員任務(wù)性，也使得社區(qū)的普通居民對(duì)于參加志愿服務(wù)產(chǎn)生身份排斥感。志愿屬于內(nèi)源性極強(qiáng)的個(gè)人利他行為，但在目前的社區(qū)建設(shè)過程中，其成為政府外源性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)手段。

第二，服務(wù)指令化。社區(qū)開展的各項(xiàng)服務(wù)絕大多數(shù)都是由辦事處考核指標(biāo)衍生的，社區(qū)開展的服務(wù)項(xiàng)目并非應(yīng)內(nèi)源性需求開展的，有一部分是根據(jù)共建單位的性質(zhì)催生的。這樣使得社區(qū)服務(wù)沒有針對(duì)性，難以達(dá)成內(nèi)源性目標(biāo)。

第三，工作內(nèi)容指標(biāo)化。社區(qū)的工作內(nèi)容均與上級(jí)考核、規(guī)劃等指標(biāo)相聯(lián)系，而并非依照居民需求而制定，這樣使得工作靈活度和親民程度降低。

第四，組織活動(dòng)“運(yùn)動(dòng)化”。組織的活動(dòng)像搞“運(yùn)動(dòng)”，缺乏長遠(yuǎn)的、穩(wěn)定的目標(biāo)規(guī)劃與規(guī)范的運(yùn)行模式。如在包頭市創(chuàng)建文明城市的評(píng)比活動(dòng)中，所轄社區(qū)突擊搞衛(wèi)生、不間斷義務(wù)巡邏等，未能夠跳出“會(huì)戰(zhàn)式”的老框子，加大了實(shí)質(zhì)解決居民實(shí)際問題的成本。

第五，工作人員官僚化。工作人員并非本小區(qū)居民，對(duì)于居民代表大會(huì)等流于形式，工作人員70%的時(shí)間用于應(yīng)付各級(jí)主管部門的各類檢查和評(píng)比，只有30%的時(shí)間用于社區(qū)服務(wù)工作。最終迫使社區(qū)工作成為“政府的腿”。

第六，共建單位政績化。共建單位未與社區(qū)共建，一方面加大了共建單位的成本，企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中需要不斷降低自身成本，以求得發(fā)展，而政令性的單位與社區(qū)共建使得企業(yè)不論自身發(fā)展?fàn)顩r如何，不得不拿出資金投入到社區(qū)建設(shè)中。另一方面，共建單位投入的資金是按照上級(jí)單位對(duì)社區(qū)考核的項(xiàng)目使用的，未能將其投入到社區(qū)居民真正需要的地方。

第七，優(yōu)秀程度評(píng)比化。社區(qū)的優(yōu)秀程度由各種評(píng)比和檢查產(chǎn)生，而不是由社區(qū)居民的滿意程度決定，這樣使得社區(qū)工作的開展普遍存在向上負(fù)責(zé)的工作狀態(tài)。長此以往，不能滿足社區(qū)居民內(nèi)源性要求，進(jìn)而積極性社區(qū)建設(shè)的打擊居民參與。

在中國今天的社區(qū)建設(shè)中依附關(guān)系仍然存在著：社區(qū)內(nèi)的大部分資源由各級(jí)政府掌控；社區(qū)居民以及社區(qū)內(nèi)自治團(tuán)體，依然是只有與掌握資源分配權(quán)力的社區(qū)基層干部建立緊密的依附關(guān)系才能有所獲益。自我國提出“社區(qū)建設(shè)”至今，政府對(duì)社區(qū)的培育工作已基本完成，中國社區(qū)進(jìn)入全面建設(shè)階段。但政府依然按照就有方式管理社區(qū)，難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)的內(nèi)源性目標(biāo)，長此以往社區(qū)建設(shè)是不可能肩負(fù)“大社會(huì)”的職能?？梢?，無論是政府還是社區(qū)本身要發(fā)展必須重構(gòu)二者的關(guān)系，建立內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系，才能形成良性運(yùn)作。

城市社區(qū)建設(shè)中政府與社區(qū)內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建

內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系建立的前提條件。第一，社會(huì)發(fā)展的要求。政府管轄權(quán)限的改變，逐步將部分社會(huì)事務(wù)交由社會(huì)管理，從客觀上促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)新經(jīng)濟(jì)組織、新社團(tuán)組織、新中介組織的成長?！叭隆苯M織成為新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和促進(jìn)就業(yè)的新生力量。社區(qū)內(nèi)組織結(jié)構(gòu)模式，反映的是資源配置機(jī)制。長期以來，政府作為各類資源的最大持有者，擁有巨大權(quán)力；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府不斷下放部分權(quán)力，將本應(yīng)由社會(huì)配置的資源歸還于社會(huì)，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為社區(qū)的興起?，F(xiàn)階段的社區(qū)環(huán)境建設(shè)中政府應(yīng)更多地發(fā)揮宏觀調(diào)控和監(jiān)督作用，讓社區(qū)、居委會(huì)進(jìn)行自我治理。

第二，政府的意愿。在社會(huì)領(lǐng)域，政府的主要功能是行政管理。政府必須把自己干不了的或者干不好的諸多社會(huì)事務(wù)交出去。而在對(duì)于與自己處于外源性依附關(guān)系中的社區(qū)，即便想去監(jiān)督，都因上級(jí)不可能做到與下級(jí)時(shí)空同合、當(dāng)下知情，在監(jiān)督上存在先天性“基因缺陷”，進(jìn)而出現(xiàn)夸大數(shù)字、形式工作等等。政府的角色轉(zhuǎn)換也必然要求與社區(qū)解除依附關(guān)系，發(fā)揮社區(qū)的內(nèi)源性動(dòng)力機(jī)制，形成互動(dòng)關(guān)系。

第三，社區(qū)的努力，確保內(nèi)源性目標(biāo)的長效趨同。民間力量一般處于分散狀態(tài)，這種分散的、無序的、各自為陣和此消彼長的民間力量要形成一股具有高度政治影響力的群體合力，往往具有很大的隨機(jī)性。而民間力量被喚醒并整合為群體合力，原因在于群體中目標(biāo)指向的趨同。社區(qū)必須保持內(nèi)源性目標(biāo)長效趨同，才有可能進(jìn)一步發(fā)展。

內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系制度化途徑。一方面通過法律法規(guī)確保政府與社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系，充分發(fā)揮居民委員會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的作用。另一方面，政府通過完善規(guī)制環(huán)境實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)主導(dǎo)作用。政府制定的各種法律、法規(guī)或產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策等等，不僅可以決定社區(qū)居民意志、行為選擇空間等，還可以影響社區(qū)的發(fā)展方向。因此構(gòu)建政府和社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系，不但不能弱化政府的主導(dǎo)作用，反而可以更好地發(fā)揮社區(qū)的作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)有效發(fā)展。

完善社區(qū)內(nèi)源性建設(shè)。政府與社區(qū)形成內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系，確保社區(qū)內(nèi)源性的可發(fā)展性是十分重要的，否則社區(qū)建設(shè)將不能起到促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的根本性作用。為此需要從多方面入手，第一，非政府組織介入社區(qū)建設(shè)，非政府組織作為區(qū)別政府和社區(qū)的第三種力量，對(duì)于提供社區(qū)服務(wù)，促使有限資源的有效使用有著強(qiáng)力優(yōu)勢(shì)。第二，社區(qū)管理專業(yè)化、職業(yè)化確保內(nèi)源性：專業(yè)人才進(jìn)入社區(qū)管理，增加社區(qū)內(nèi)源性管理。首先，社區(qū)人才匱乏亟待解決。其次，社區(qū)資金缺乏亟待解決。公共服務(wù)的供給，必須以一定的資金作為基礎(chǔ)，才能順利、有效地開展。社區(qū)主要表現(xiàn)為地域性公共服務(wù)，因此需要拓寬資金來源的渠道。

結(jié)語

存在構(gòu)建政府與城市社區(qū)建設(shè)內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的應(yīng)然趨勢(shì)。政府讓渡權(quán)力，提供財(cái)政、政策支持，非政府組織承擔(dān)部分社會(huì)責(zé)任、服務(wù)社會(huì)，這構(gòu)成了政府和社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的應(yīng)然趨勢(shì)。在政府方面，改革的意愿、降低行政成本和提高工作效率的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)、配置和使用社會(huì)資源的信度和效度增強(qiáng)；在社區(qū)方面，發(fā)展的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)、自身素質(zhì)和能力不斷完善和提高。這兩方面實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，政府與社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的建立一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

政府是內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系建立的主導(dǎo)因素。政府與非政府組織的互動(dòng)關(guān)系，宏觀上就是探究國家與社會(huì)的關(guān)系問題，必須立足于中國國情。1978年以來，政府主導(dǎo)培育市場(chǎng)；同樣，1991年以后，政府著力培育社區(qū)。政府擁有相對(duì)較多的資源、制訂政策、建立規(guī)則，這些先天優(yōu)勢(shì)無疑使政府在與社區(qū)互動(dòng)關(guān)系中成為主導(dǎo)，這是中國社區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)。因而建立政府與社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系，政府的角色至關(guān)重要，政府在二者關(guān)系的重構(gòu)中承擔(dān)著十分重要的責(zé)任。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生、包頭師范學(xué)院講師）

【注釋】

①曾波，胡新范：《權(quán)利不自由》，北京：中國社會(huì)出版社，2005年，第123頁。

②中國正在實(shí)施的“振興東北老工業(yè)基地”即是試圖完成該任務(wù)。

責(zé)編/王坤娜