廣州公咨委：參與式治理創(chuàng)新

胡英

不同于官辦的專家咨詢機構，也不同于各種社會組織，廣州“公咨委”的出現(xiàn)與發(fā)展頗有些偶然和另類色彩。

2012年，在廣州同德圍城市改造中，為搜集民意而成立公眾意見咨詢委員會，出人意料地在民意搜集、協(xié)調居民矛盾、督促整治項目等方面，發(fā)揮了關鍵作用。此后，公咨委便在廣州市重大民生決策中得到推廣。

據(jù)統(tǒng)計，廣州近年來在重大城建項目、地區(qū)綜合整治、城市廢棄物處理、水環(huán)境整治和異地中考等方面，成立了5個市級，4個區(qū)級，2個街、社區(qū)級的公眾意見咨詢委員會，委員人數(shù)近200人。但與此同時，“公咨委”在身份定位和運行機制方面的爭議，也逐漸顯現(xiàn)。

廣州的公咨委究竟有何創(chuàng)新之處？它又能否上升為一種可復制推廣的模式？

“同德圍模式”

上個世紀，廣州市內環(huán)路、地鐵1號線等重大市政工程的拆遷戶，均被安置在同德圍地區(qū)，加上原有的村民，同德圍3.8平方公里上居住了30萬居民。大量人口的聚集使得同德圍公共資源極度缺乏，對外交通只有一條路、沒有一所高中，也沒有一個大型綜合醫(yī)院。

2012年廣州市“兩會”上，居住在同德圍的市政協(xié)委員韓志鵬提交萬言書，希望市政府能夠整治同德圍。市長陳建華在實地調研之后，要求市政府對其開展綜合整治，同時提出“同德圍整治要全民參與”，直接促成了廣州首個公咨委的誕生。

同德圍公咨委成立時首批成員只有20人，后擴到37人，除8名來自人大政協(xié)、企業(yè)媒體的代表外，另外29人全部是同德圍居民。同德圍公咨委成立之后，很快搜集到1000多條街坊意見，形成包括新建高架橋、醫(yī)院、學校、公園、地鐵等一共10個整治項目。

對收集回的意見市政府非常重視，市長陳建華甚至讓公咨委成員走進市府常務會議。普通市民走進市政府最高決策機構進行平等對話，創(chuàng)造了廣州的紀錄，在國內其他城市也未有先例。

同德圍公咨委不僅幫群眾解決了問題，也幫助政府在城市改造中協(xié)調矛盾。政府在實施這10個項目的過程中，碰到有居民維權的，公咨委很快就協(xié)調化解了。

2013年4月，廣州市政府出臺文件推廣“同德圍模式”，要求重大城建項目都必須成立類似的公咨委。金沙洲公咨委、廣州市重大城建項目公咨委等也很快成立了，公咨委制度在廣州得以大范圍地推行。

廣州的公咨委大致可分為兩大類：區(qū)域公咨委和專業(yè)公咨委。區(qū)域公咨委側重解決區(qū)域性綜合事務，包括同德圍公咨委、金沙洲公咨委;專業(yè)公咨委則針對某一特定專業(yè)領域，包括城市廢棄物處理公咨委、城建公咨委。東濠涌公咨委屬于這兩類的交集，既涉及治水這一專業(yè)領域，又結合了東濠涌周邊整治。

除了城建公咨委采用“投票表決+討論制”的議事規(guī)則，其他4個公咨委的議事規(guī)則多采用“討論制”。城建公咨委在廣州大橋拓寬工程表決中，最終結果為12票贊成、8票反對，與聽證會“全票通過”形成了鮮明的對比。而其它一些公咨委涉及內容較為宏觀，不方便通過投票表達意見，主要以開會討論的形式表達訴求。

公咨委委員們除了“開開會”，到基層調研、撰寫建議書等也是履職手段。去年生活垃圾“定時定點”在全市鋪開，廣州市城管委便安排了多次固廢公咨委委員視察，還有委員暗訪“定時定點”試點小區(qū)。

參與式治理創(chuàng)新

民調機構也可以收集民意，政府街道辦也能協(xié)調矛盾，那么公咨委的創(chuàng)新之處在哪里？

城市治理改造如果單靠政府，政府不熟悉具體的情況，肯定會遇到民意的反彈，所以必須走群眾路線，大家的事情大家一起辦，有事好商量。

另一方面，在參與式的治理創(chuàng)新中，如何把社區(qū)里那些有能力、有意見、想表達的人選拔出來，給他們提供一個平臺，安排一個有效的議事規(guī)則，最后把這些意見與政府的決策能夠有效融合起來。

公咨委參與式治理創(chuàng)新，代表了中國城市管理向城市治理、從政府一元領導到多元協(xié)同的轉型，它為廣州甚至全國的城市治理現(xiàn)代化提供了一個基層探索。

過去城市建設缺少的是資金和技術，現(xiàn)在主要問題是在建設過程中碰到的一些社會矛盾、社會利益多元化。怎樣協(xié)調好利益平衡，是推進城市建設的一個關鍵因素。廣州通過公咨委這樣一個平臺，協(xié)商民主，解決了許多利益平衡的問題。

在同德圍整治的過程中，一些項目的推進也遭到部分居民維權的困擾。例如同德圍南北高架在施工到海防街時，20多戶居民表示高架橋距離民居太近，阻撓施工。而南德變電站更是如此，附近白云雅苑的業(yè)主認為變電站的電磁輻射會致癌，反復上訪要求工程搬離甚至停工。

過去面對這種居民維權時，政府往往要花費巨大的人力物力去協(xié)調解決矛盾，但有時依然事倍功半。而同德圍公咨委去協(xié)調的時候卻比較順利，通過耐心地登門溝通，最終維權居民都放棄了抗爭，配合工程施工。

同樣是協(xié)調矛盾，為什么公咨委出面，效果好過政府？這其中，公咨委的民意代表身份是順利協(xié)調矛盾的關鍵。

同德圍公咨委30多個委員有70%-80%來自于本地居民，利益代表很本土化。他們熟悉情況、了解民情，也知道大家的利益渴求在哪里，這是政府和專家沒辦法達到的，所以公咨委去做協(xié)調效果比政府要好。

原來政府并不是不征求民意，但是政府的程序更多是引入專家意見，普通市民的參與度不是很高。公咨委提高了市民的參與度，代表了最基層，保證公共利益和個體利益盡可能地實現(xiàn)平衡。

同德圍公咨委主任韓志鵬，曾用“草根”總結公咨委的特點。在廣州市城建領域5個公咨委中共有委員144人。其中，市民代表占比最高達到46.53%;利益相關方代表占23.61%;專家學者和代表委員，分別占比15.28%和14.58%。

因此，公咨委更關注“草根聲音”，市民代表的比重也是最大的。同時，也引入了專家學者，以保證公咨委的專業(yè)性。

公咨委的制度設計中，也沒有忘記利益相關方。利益相關方代表一般為企業(yè)，例如，城市廢棄物處理公咨委的5名利益相關方代表，均來自資源回收企業(yè)或行業(yè)協(xié)會。此外，重大城建項目公咨委還針對不同的議題，招錄不同的利益相關方代表。

身份的尷尬

廣州公咨委在實踐中，已經證明了參與式治理的有效性，但要大范圍復制推廣，還有很多問題需要解決。隨著公咨委探索的推進，一些瓶頸也逐漸暴露出來。

根據(jù)廣州市政府出臺的公咨委制度，公咨委的成立需由主辦決策事項的政府部門發(fā)起和挑選入圍委員，還負責公咨委日常運作和經費支出。在這種意義上，公咨委并不獨立于政府。

在實際運行中，多個公咨委也的確對政府部門有所依靠。東濠涌公咨委需借用越秀區(qū)稅務和建設部門的工作人員和辦公場地;金沙洲公咨委仍需通過建委設立的工作領導小組來聯(lián)系各職能部門，想去民政局注冊成民間機構也苦無依據(jù)。正因如此，公咨委的“立場”問題一直被公眾質疑。

相比起身份和獨立性，有的公咨委委員則更關注團體本身的運行制度。

目前，多個公咨委都存在較嚴重的人員組織松散問題。一些公咨委全體會議一直湊不齊人;付出較多的委員也無獎勵、補貼，持續(xù)性不強;不熱心的居民、企業(yè)代表常年“玩失蹤”;日常的行政維護也無特定工作人員。連最成功的同德圍公咨委的主任韓志鵬也坦承，該委仍缺失規(guī)章制度。

此外，經費管理也是一大問題。由于缺乏詳細的使用依據(jù)，東濠涌公咨委的運作經費就一直未動用過;廢棄物處理公咨委因沒有獨立賬號，有委員想捐贈運作經費一度受阻，政府曾想向公咨委購買服務也因此擱置;城建項目公咨委的經費甚至一直無保障。

這些問題跟公咨委的性質、定位不明晰有關，反映了公咨委缺乏身份地位的尷尬。

應該說從誕生開始，公咨委的定位就是一個民主公開的議事和民間監(jiān)督機構，可以說它是獨立于政府的第三方機構。在這方面需要制定法律法規(guī)，把公咨委的身份地位和運作方式完善化。

公咨委運作經費的問題，無論由項目業(yè)主方出錢，還是由組建的行政部門出錢都不是最佳解決方案，可以考慮采用政府采購服務的方式來運作。

公咨委最大的特點是“一事一議”，就一些具有重大公共價值的事項成立公咨委，讓關注這個領域的熱心人士和利益相關方代表參與，更加有針對性，也會發(fā)動更多人參與到公共事務之中。

（作者單位：廣州市社科院）