治理視角下社會組織發(fā)展路徑選擇

李曉南

【摘要】遼寧省的社會組織發(fā)展狀況表明，社會組織在促進地方經(jīng)濟發(fā)展、提供社會服務(wù)、參與社會治理創(chuàng)新等方面具有顯著作用。然而，在現(xiàn)階段仍然存在發(fā)展不平衡、運營不規(guī)范、自主能力薄弱等問題。未來，政府可通過推進管理體制改革等舉措，優(yōu)化社會組織外部環(huán)境與內(nèi)部結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代社會組織生態(tài)體系，促進社會治理新格局的形成。

【關(guān)鍵詞】社會組織 社會治理 社會活力 現(xiàn)代社會組織體制

【中圖分類號】C912.2 ? ? ? 【文獻標識碼】A

社會組織發(fā)展的新契機

伴隨市場化改革的深入，我國社會組織的種類與數(shù)量近年來都出現(xiàn)了令人矚目的發(fā)展，社會組織在社會公共生活中的地位越來越凸顯，對政治、經(jīng)濟、社會等各方面影響不可忽視。城鄉(xiāng)社會的日益繁榮為公共事務(wù)帶來了巨大工作量，單純靠政府已經(jīng)無法從容應(yīng)對。依靠群眾進行自我管理、自我服務(wù)與監(jiān)督是我國社會建設(shè)與時俱進的必然選擇。社會組織的成長帶來社會力量的增強，為社會建設(shè)新格局提供了有生力量，也為形成政府、市場與社會各界多元協(xié)同的社會治理共同體提供了組織和體制基礎(chǔ)。①

黨的十八大報告首次提出要“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，隨后出臺的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確指出要建立健全社會組織管理體制，推動完善社會組織內(nèi)部治理。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），則首次提出了以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為改革總目標，提出社會治理體制改革與創(chuàng)新，實現(xiàn)執(zhí)政理念由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，也確立了社會組織作為我國社會治理的重要主體的地位和作用，新型的政府—社會關(guān)系正在形成。②《決定》還進一步強調(diào)了激發(fā)社會組織活力對提升社會治理水平、改進社會治理方式的重要意義。

積極發(fā)展社會組織已經(jīng)成為激發(fā)社會整體活力、推進當前社會體制改革的戰(zhàn)略內(nèi)容。這就要求我們從頂層設(shè)計的角度重新出發(fā)，探析社會組織的發(fā)展策略與變革路徑。

遼寧省社會組織發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，遼寧省社會組織建設(shè)取得了較大成就，目前全省各類社會組織分布城鄉(xiāng)，活躍在經(jīng)濟、教育、科技、文化、民政等多種領(lǐng)域，建立了部門齊全、覆蓋廣泛的發(fā)展格局。全省法人登記的社會組織總數(shù)從2008年的17748個增至2014年末的20212個，呈穩(wěn)定增長的發(fā)展趨勢。至2013年底，遼寧省社會組織總數(shù)占全國社會組織總數(shù)的7.9%（列全國第七位）?！秶鴦?wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》通過后，遼寧省委省政府出臺了一系列文件，做出了簡政放權(quán)、取消下放一批行政職權(quán)的若干決定，為社會組織管理體制改革做出了保障。具體做法包括：

第一，不斷完善內(nèi)部治理。針對遼寧省社會組織內(nèi)部管理標準不統(tǒng)一的狀況，全面啟動了社會組織法人治理制度建設(shè)，制定了《社會組織法人治理指南》系列23項制度的示范文本，其中包括各類《社會組織章程》、《社會團體會員（代表）大會制度》等示范文本。

第二，探索改革登記制度。制定了《遼寧省社會組織工作指引》，對社會組織成立、變更、注銷登記、換屆等事項設(shè)立了全省統(tǒng)一規(guī)范。按照中央部署對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，積極進行直接登記。截至2013年底，全省直接登記195個社會組織。同時，全面推進了城鄉(xiāng)社會組織登記和備案相結(jié)合制度，對符合一定條件的城鄉(xiāng)基層社會組織，可降低門檻在縣區(qū)民政局進行備案。目前全省備案的社會組織已達16200個。

第三，繼續(xù)完善監(jiān)管模式，實行集中年檢和分散年檢相結(jié)合、報表和實地檢查相結(jié)合的方式，不斷完善年檢模式，貫徹社會組織規(guī)范化建設(shè)。還在省本級和全省大部分地區(qū)啟動了社會組織評估工作。探索建立了因地制宜的分類評估辦法，統(tǒng)一了評估標準、政策與流程，截至2013年底全省社會組織已參加評估的有967個，占全省總數(shù)的5.52%。

在此背景下，全省社會組織在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、參與社會治理等領(lǐng)域作用和社會影響力與日俱增。一是表現(xiàn)出良好的促進就業(yè)能力。全省社會組織吸納專職專業(yè)人員從2009年的15.7萬人增加至2012年底的31.3萬人，年吸納就業(yè)人口5.19萬人，已占全省當年（再）就業(yè)總?cè)丝诘?.98%。在緩解了全省就業(yè)緊張形勢的同時，還為業(yè)內(nèi)人員辦理了相關(guān)社會保障。

二是有利于地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。僅2012年，全省社會組織就爭取到76億元資金，用于促進企業(yè)發(fā)展。截至2013年底，全省4316個行業(yè)協(xié)會，普遍制定了行業(yè)自律規(guī)范，促進了全省市場經(jīng)濟環(huán)境的改善。

三是提供多種社會與公共服務(wù)，逐步參與社會治理創(chuàng)新。一些慈善型、福利性社會組織，通過籌措各類資金，提供公共服務(wù)和福利救助，在抗災(zāi)救災(zāi)等重大活動中，發(fā)揮出強大的募捐和動員組織社會志愿者的能力。此外，如社區(qū)業(yè)主委員會等民間自治性社會組織，通過群體協(xié)商等方式，為擴大群眾有序參與社會事務(wù)、實現(xiàn)社會自治提供了有效平臺，在協(xié)調(diào)社會沖突、維護社會和諧等多方面發(fā)揮了重要功能。

社會組織現(xiàn)存問題分析

第一，總體發(fā)展水平仍然有限。從發(fā)展規(guī)模來看，以每萬人擁有的社會組織數(shù)量為例，發(fā)達國家普遍多于50個，發(fā)展中國家一般也多于10個。③而我國每萬人只有3.5個社會組織，遼寧省為7.6個，尚未達到發(fā)展中國家的水平。從就業(yè)人口來看，2012年底，遼寧社會組織專職工作人員為31.3萬人，僅占同期全省就業(yè)人口的1.29%，在經(jīng)濟活躍人口中所占比例較低。從經(jīng)濟規(guī)模來看，發(fā)達國家非盈利組織的經(jīng)濟規(guī)模一般占到本國GDP的5%～10%，而遼寧社會組織的經(jīng)濟規(guī)?？傮w還很小，對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度還遠遠達不到發(fā)達國家的水平。

第二，區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象突出。全省14個市社會組織按照發(fā)展程度可分為三個梯隊，第一梯隊的大連與沈陽兩市社會組織數(shù)量總和已經(jīng)達到全省總數(shù)的一半。其中，大連的社會組織數(shù)量又接近沈陽的2倍。第二梯隊為鞍山、營口和本溪。其余市屬于第三梯隊。社會組織的高速發(fā)展往往是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、政府改革等因素影響下得以實現(xiàn)的，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡在一定程度上造成了全省社會組織發(fā)展的不平衡。

第三，規(guī)范運營能力還不強。目前遼寧全省約有三分之一的社會組織發(fā)展較好，比較活躍，能夠積極發(fā)揮作用;約三分之一的社會組織缺乏活力，實力有限，僅能勉強發(fā)揮一定功能;還有三分之一的社會組織實力非常弱小，甚至生存困難。很多社會組織沒有明確的發(fā)展目標與自我定位，不能主動推銷服務(wù)，自我管理手段落后，缺乏完善透明的信息公開、財務(wù)和人力資源管理制度等，還不能很好適應(yīng)市場經(jīng)濟，組織運作不成熟，工作效率不高。行業(yè)主管單位代理財務(wù)、影響人事和日常決策等現(xiàn)象尚未完全杜絕，社會組織民間化、職業(yè)化程度還不高，從業(yè)人員的年輕化、知識化、專業(yè)化水平有限，距人才隊伍建設(shè)總體需求還存在較大差距。

第四，相關(guān)政策制度體系不健全。目前有利于社會組織快速成長的政策設(shè)計依然欠缺。缺乏有效的跨部門政策整合，有些政策還沒有覆蓋到社會組織。政府在簡政放權(quán)、購買服務(wù)等方面的制度安排與工作方式創(chuàng)新仍處于嘗試階段。在人員管理、稅收減免、資金支持、職業(yè)發(fā)展體系、福利與社會保障等方面，缺乏長期穩(wěn)定的、明確的積極性政策規(guī)定。同時，一些領(lǐng)導干部和部分群眾還沒有充分理解當前發(fā)展社會組織對實現(xiàn)改革總目標的必要性與迫切性，對社會組織參與社會治理的涵義認識不到位。

第五，管理工作力量薄弱。截至2013年遼寧全省有社會組織管理機構(gòu)115個，工作人員259人（編制130人），省本級編制數(shù)目前只有8人。市縣（區(qū)）的力量更加薄弱，有的沒有機構(gòu)，沒有專職工作人員。2012年度全省社會組織登記管理經(jīng)費總額67.6萬元，平均每個社會組織的管理經(jīng)費17元。工作人員、經(jīng)費和設(shè)備嚴重缺乏，信息化建設(shè)滯后，重登記、輕管理、無力監(jiān)管的局面得不到解決，也較難承受登記管理制度改革實行后帶來的巨大工作壓力。

社會組織發(fā)展的路徑選擇

第一，全面推進社會組織管理體制改革。立足國情、結(jié)合省情，選擇本土化的發(fā)展道路。依法加強對社會組織的綜合服務(wù)與指導，構(gòu)建現(xiàn)代社會組織管理體系。一是在分類登記的大原則下，實行直接登記與雙重監(jiān)管相結(jié)合的工作方式。以直接登記等方式放寬對社會組織的限制。同時登記管理機關(guān)、財政金融、審計、安全、司法、社會保障等部門應(yīng)該承擔相應(yīng)的監(jiān)管責任、法律責任。各行業(yè)管理、業(yè)務(wù)主管單位也應(yīng)加強對社會組織的具體業(yè)務(wù)指導。④二是應(yīng)明確社會組織一定要堅持黨的領(lǐng)導，其自身發(fā)展與改革的大方向應(yīng)與中國特色社會主義發(fā)展道路相一致。積極貫徹《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，在具備條件的社會組織中成立黨組，并努力推進群團組織建設(shè)，增強社會凝聚力與向心力。

第二，加緊改善社會組織發(fā)展環(huán)境。一是有效整合各部門現(xiàn)有政策制度資源，切實形成相關(guān)部門聯(lián)動機制，加大社會發(fā)展合力，使已有的各類政策都能有效覆蓋到社會組織，推動社會組織的整體發(fā)展。二是研究建立社會組織各類保障政策。統(tǒng)籌社會組織相關(guān)立法與監(jiān)管體系，根據(jù)社會組織的功能和性質(zhì)，制定相對應(yīng)的政府扶持政策和財政、稅收等配套優(yōu)惠政策，對積極承接社會服務(wù)、直接服務(wù)民生的社會組織予以政策傾斜。三是優(yōu)化社會組織工作人員職業(yè)體系，妥善解決社會組織工作人員的資格認證、職稱考評、薪酬待遇等人事制度與現(xiàn)有社會認證機制和薪酬體系的協(xié)調(diào)銜接，降低社會組織引進特需人才的門檻，提高社會組織工作人員的職業(yè)化水平和保障水平。⑤

第三，逐步推行社會組織評估制度。通過推廣評估制度，加強社會組織的外部監(jiān)督與內(nèi)部自律。一是不斷總結(jié)完善評估指標體系，進一步細化分類，以適應(yīng)社會組織發(fā)展需求。二是逐漸將評估工作變?yōu)槌B(tài)性工作，并將社會組織評估工作作為未來社會組織建設(shè)的重點任務(wù)，積極穩(wěn)妥予以推進。三是繼續(xù)通過各種渠道對評估工作擴大宣傳，促進社會組織和各界群眾對評估工作的理解，擴大共識，探索建立信息查詢平臺，拓寬社會監(jiān)督渠道。四是采取有效措施保障該項工作的人力物力財力，不斷規(guī)范評估流程，加強評估監(jiān)管，豐富評估內(nèi)涵，提高評估水平。五是穩(wěn)步提高評估率。符合一定等級要求的社會組織方可有資質(zhì)承接政府委托、服務(wù)外包等職能，規(guī)定時間內(nèi)評估不合格的社會組織將被淘汰，以此來引導促進社會組織自律，提高社會組織規(guī)范化運作水平。

第四，加大社會組織發(fā)展金融扶持力度。推動各級政府對社會組織發(fā)展的金融支持，設(shè)立各級專項發(fā)展資金，從各級財政預(yù)算上給予保障。主要用于社會組織服務(wù)項目補助、等級評估、創(chuàng)建孵化基地、信息化管理平臺維護、從業(yè)人員培訓等。著重培育、支持以各類商會、協(xié)會、社會企業(yè)等為代表的具有顯著服務(wù)民生功能與公益導向性的社會組織發(fā)展。探索創(chuàng)立社會組織鼓勵基金，對卓有成效的社會組織及員工予以表彰資助。重點摸索扶持政策，在保障社會組織“增量”的同時，更加注重“質(zhì)”的發(fā)展。從社會實際需要出發(fā)，將社會組織的可持續(xù)發(fā)展作為下一階段的重點工作任務(wù)，形成科學的培育機制。

第五，加快重點類型社會組織培育。通過重點培育樞紐型、支持型社會組織，合理引導社會資源在社會組織之間的流動與配置，促進社會組織內(nèi)生力量的壯大，形成相互支撐、健康運行的社會組織生態(tài)體系。一是樞紐型社會組織，即以工會、共青團、婦聯(lián)等為代表的社會團體。對這類團體，應(yīng)積極推動其在工作方式與職能拓展等方面進一步創(chuàng)新，充分發(fā)揮其行政和組織資源較多、社會動員能力較強的特點，帶動其他社會組織的成長。二是支持型社會組織，又稱社會組織孵化器。此類社會組織獨立于政府或市場之外，但同樣以培育社會組織為專門目標，從多種渠道籌措資源以增強社會組織的運營能力，承接了政府對社會組織的直接指導與培訓職能。⑥支持型社會組織在遼寧省剛剛起步，介入社會服務(wù)的時間還不長，對其重點加強培養(yǎng)是非常必要的。首先是在辦公場所、實體運營費用和資金支持等方面有所傾斜和優(yōu)惠;其次可以引導、介紹各類企業(yè)等向支持型社會組織進行捐贈。此外，為了保障被孵化的社會組織的后續(xù)生存，在孵化過程中，應(yīng)特別培育其自主發(fā)展、提供優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)的能力，以適應(yīng)脫離孵化器后的社會競爭。通過對支持型社會組織的選擇與資助，政府可以引導重點領(lǐng)域社會組織的發(fā)展方向，保障政府與社會組織的順暢銜接，實現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)移。

第六，增強社會組織管理機關(guān)力量。目前，社會組織登記管理機關(guān)力量薄弱，已經(jīng)成為制約社會組織快速發(fā)展的因素之一。與社會組織迅速發(fā)展的態(tài)勢相比，登記管理機關(guān)任務(wù)量和管理力量不匹配，難以有效對社會組織推進管理、提供服務(wù)。一是需要增加社會組織管理與服務(wù)的工作人員。一方面需要擴大社會組織管理局專職工作人員編制，另一方面可以通過政府委托、合作等方式，將具有專業(yè)資質(zhì)和服務(wù)能力的社會組織納入體系，促進社會組織的自我管理與自我培育。二是需要增加社會組織管理經(jīng)費。目前全國各省間在社會組織管理經(jīng)費投入上差距十分明顯。比如，以社會組織數(shù)量相近的省份為例，廣東每年省本級社會組織經(jīng)費2000萬元，江蘇1000萬元，山東與安徽等均超過200萬元，而遼寧2012年經(jīng)費只有67.6萬元。真正在監(jiān)管、服務(wù)、培訓等方面投入人力物力財力，才能扭轉(zhuǎn)當前登記管理機關(guān)對社會組織登記后卻無力管理與服務(wù)的現(xiàn)狀。

（作者單位：遼寧省社會科學院社會學研究所;本文系遼寧社會科學院2015年院創(chuàng)新工程重點招標課題“新形勢下激發(fā)社會組織活力研究”的階段性成果，項目編號：lnskyzb32）

【注釋】

①王名，張嚴冰，馬建銀：“談?wù)劶涌煨纬涩F(xiàn)代社會組織體制問題”，《社會》，2013年第3期。

②王建軍：“用國家治理理念謀劃社會組織改革發(fā)展”，《中國社會報》，2013年12月10日，第1版。

③溫慶云：“扶持社會組織發(fā)展的幾點思考”，《社團管理研究》，2011年第11期。

④方向文，謝燕妹：“廣東社會組織改革啟示錄”，《中國社會組織》，2013年第1期。

⑤許小玲：“社會組織活力激發(fā)的新問題及政策思考—基于社會治理的視角”，《內(nèi)蒙古社會科學研究》，2014年第3期。

⑥葛亮，朱力：“非制度性依賴：中國支持性社會組織與政府關(guān)系探索”，《學習與實踐》，2012年第12期。

責編/許國榮（實習）