論司法體制改革的“試點”方法

劉風(fēng)景

內(nèi)容摘要：根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，上海等6省市的司法體制改革試點工作相繼啟動，為全面推進司法改革積累經(jīng)驗。“試點”是推進司法體制改革的重要方法，并具有鮮明的中國特征。司法體制改革“試點”方法，是基于執(zhí)政黨長期的理政經(jīng)驗、重視基層的創(chuàng)新實踐、降低司法體制改革的風(fēng)險等原因而選擇與運用的。它深深植根于中國社會生活的土壤之中，與特定歷史階段的社會需求高度契合，具有很強的生機與活力。司法體制改革試點工作應(yīng)根據(jù)法律推進，尊重司法規(guī)律，堅持制度自信，發(fā)展司法制度。司法體制改革試點工作，應(yīng)有明確的立法授權(quán)，吸收民眾的廣泛參與，實施全程監(jiān)控，維護試點的自然生態(tài)，試點成果的客觀評價，立法的適時跟進。

關(guān)鍵詞：司法體制改革 “試點”方法 司法公正 司法規(guī)律 依法治國

司法體制改革屬于政治體制改革的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。在我國，隨著社會進步和民主法制建設(shè)的發(fā)展，執(zhí)政黨越來越重視司法體制的改革與完善。黨的十五大提出，依法治國、建設(shè)社會主義法治國家。推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。黨的十六大提出，推進司法體制改革，進一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。黨的十七大提出，要深化司法體制改革。黨的十八大提出，進一步深化司法體制改革。黨的十八屆三中全會則對司法體制改革做出了全面、深入的部署和安排。黨的十八屆四中全會又對司法體制改革提出了新的更高的要求。從二十世紀八十年代以來，司法體制改革一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱門話題，相關(guān)的研究成果也數(shù)量可觀。但這些研究大都只關(guān)注“改什么”，即司法體制改革的內(nèi)容；至于“如何改”，即司法體制改革的方法，少有深入的研究。如果沒有“如何改”的有力支持，那么“改什么”的美好設(shè)想大抵要落空。工欲善其事，必先利其器。筆者試圖從改革方法論，特別是從“試點”這一獨特的視角，探討司法體制改革的推進策略。

一、司法體制改革“試點”方法的概念界定

司法體制是社會公平正義、和諧穩(wěn)定的重要保證，人民群眾對司法公正有著很高的期待。這些年來，人民群眾對司法不公的意見比較集中，司法公信力不足。雖然各方面都作出了積極的努力，但司法不嚴格、不規(guī)范、不公正的問題仍然存在，辦關(guān)系案、人情案、金錢案的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成了惡劣影響，損害了司法權(quán)威。改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。司法體制改革的直接動機，就是圍繞解決好人民群眾反映強烈的問題，回應(yīng)人民群眾的呼聲和期待。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義?！贝溯喫痉w制改革的主要內(nèi)容有：（1）確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。（2）健全司法權(quán)力運行機制。優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負責(zé)、互相配合、互相制約機制，加強和規(guī)范對司法活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督。改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審判者裁判、由裁判者負責(zé)。明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系。推進審判公開、檢務(wù)公開，錄制并保留全程庭審資料。增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書。嚴格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序。廣泛實行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。（3）完善人權(quán)司法保障制度。國家尊重和保障人權(quán)。進一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物的司法程序。健全錯案防止、糾正、責(zé)任追究機制，嚴格實行證據(jù)排除規(guī)則。逐步減少適用死刑罪名。廢止勞動教養(yǎng)制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正制度?？梢哉f，黨的十八屆三中全會設(shè)計的司法體制改革藍圖，目標(biāo)明確、關(guān)鍵突出、布局全面，接下來還需有細致的具體措施，予以推進。

2014年6月6日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議審議通過的《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，在明確深化司法體制改革的目標(biāo)、原則的基礎(chǔ)上，進一步制定了各項改革任務(wù)的路線圖和時間表。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，對若干重點難點問題確定了政策導(dǎo)向。根據(jù)中央關(guān)于重大改革事項先行試點的要求，上海等六省市先行試點，為全面推進司法改革積累經(jīng)驗?！? 〕其中，上海司法體制改革的試點方案最先出臺，其擔(dān)負的任務(wù)尤為繁重，相關(guān)改革方案備受矚目。

2014年7月12日，在中央的統(tǒng)一部署和安排下，作為首批試點地區(qū)的上海召開全市司法改革先行試點部署大會，司法體制改革試點工作正式啟動。上海的試點工作的主要內(nèi)容：（1）實行法官、檢察官“員額制”，完善司法人員分類管理制度。將司法機關(guān)工作人員分成三類：法官、檢察官；法官助理、檢察官助理等司法輔助人員；行政管理人員。在上海的司法改革方案中，上述三類人員占隊伍的比例分別為33%、52%和15%，這樣就確保了85%的司法人力資源直接投入辦案工作。（2）推行主審法官、主任檢察官辦案責(zé)任制。在適用簡易程序?qū)徖戆讣?，主審法官依法對案件審理全程、全?quán)負責(zé)；在合議庭審理案件中，主審法官承擔(dān)除應(yīng)當(dāng)由合議庭其他成員共同擔(dān)責(zé)部分之外的所有責(zé)任；主任檢察官在檢察長依法授權(quán)內(nèi)對作出的案件處理決定承擔(dān)辦案責(zé)任，真正讓辦案的法官、檢察官權(quán)責(zé)相符。法檢機關(guān)的各級領(lǐng)導(dǎo)，都應(yīng)當(dāng)擔(dān)任主審法官、主任檢察官，親自參加辦案。上海將改革審判委員會制度，大幅減少個案指導(dǎo)，強化審委會總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大問題、實施類案指導(dǎo)等方面的職能。并且大力加強對司法權(quán)力的制約監(jiān)督，建立法院、檢察院辦案人員權(quán)力清單制度，明確“兩長”與辦案人員的權(quán)力與責(zé)任；加強內(nèi)部、外部的辦案監(jiān)督機制建設(shè)，有效提升司法透明度。（3）探索建立省以下法院、檢察院的人財物統(tǒng)一管理體制。在人員管理方面，形成全市法官、檢察官“統(tǒng)一提名、分級任免”，有效減少外部干擾、提高司法公信力。上海將組建由各部門和專家組成的法官、檢察官遴選、懲戒委員會。而在財物管理方面，則將區(qū)縣司法機關(guān)作為市級預(yù)算單位，納入市財政統(tǒng)一管理，落實“收支兩條線”管理；清查登記各類資產(chǎn)，也有市里統(tǒng)一管理。同時，上海司法改革試點工作的“路線圖”和“時間表”已經(jīng)明晰：從2014年7月12日起，上海在市第二中級法院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區(qū)法院、檢察院等8家單位先行試點；2015年第一季度，上海全市全面推行司法改革試點工作。為了加強試點工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，上海已經(jīng)成立司法改革試點推進小組及辦公室。上海正開展司法人員和職業(yè)保障情況的調(diào)查摸底工作，籌備組建法官、檢察官遴選、懲戒委員會，加快推進從優(yōu)秀律師中公開選拔法官、檢察官?！? 〕

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對保障司法公正作出了更深入的部署。例如，提出“推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”。這次還是通過“試點”的方法，進一步推進司法體制改革。

2014年11月中旬，廣東司法體制改革試點方案獲得中央政法委批復(fù)同意。廣東省司法體制改革試點工作正式啟動，深圳、佛山、汕頭、茂名成為首批試點市。按照“邊試點邊探索、邊總結(jié)邊推廣”的原則，2015年再根據(jù)中央的部署和步驟安排，將司法改革試點工作逐步向其他市分批鋪開?！? 〕隨后，吉林、湖北、海南、青海和貴州等中、西部的司法體制改革試點工作也相繼啟動，它將以更多樣的形態(tài)、在更大的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。近期，在一些地方相繼設(shè)立的知識產(chǎn)權(quán)法院、最高人民法院巡回法庭等，也都具有明顯的試點特征。

縱觀這一系列舉措，“試點”是一個出現(xiàn)頻率極高且頗為亮眼的關(guān)鍵詞，成為推進司法體制改革的重要方法。從中也可觀察到，這種司法體制改革推進方式所具有的基本特征。

第一，在中央統(tǒng)一部署下有序?qū)嵤暗胤皆囼灐薄｀囆∑街赋觯骸坝行﹩栴}，中央在原則上決定以后，還要經(jīng)過試點，取得經(jīng)驗，集中集體智慧，成熟一個，解決一個，由中央分別作出正式?jīng)Q定，并制定周密的、切實可行的、能夠在較長時期發(fā)揮作用的制度和條例，有步驟地實施。” 〔4 〕中國改革的突出特征是基于中央選擇性控制的試驗。政策試驗并不是放任自流反復(fù)試驗，它始終處于分級制環(huán)境中的，以服務(wù)于中央主導(dǎo)的權(quán)力秩序為出發(fā)點和歸宿的。中央政府出于風(fēng)險最小化的考慮，堅持改革的主導(dǎo)權(quán)必須掌控在其手中，主要包括改革的方向、步驟、時機、速度、廣度、深度、形式，這些原則性的問題，控制在能夠鞏固和增強黨的政治權(quán)威的限度之內(nèi)。其具體策略是：通過修改和調(diào)整中央與地方以及政府與社會的制度安排來實現(xiàn)控制。這種調(diào)整是不確定的，沒有明確目標(biāo)的。改革是由權(quán)力中心確定形式和內(nèi)容，并通過縱向的行政隸屬關(guān)系自上而下地實施制度創(chuàng)新。要維持這一變遷方式，必須維持權(quán)力中心的權(quán)威性和等級制的穩(wěn)定性，從而保證各級地方政府與權(quán)力中心協(xié)調(diào)一致，不走樣地實施權(quán)力中心的制度安排。當(dāng)出現(xiàn)偏離時，中央政府會矯正地方政府的越軌行為，不得不收回下放給地方的權(quán)力?！? 〕而司法權(quán)是中央事權(quán)，司法體制改革事關(guān)全局，政治性、政策性很強，必須在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強頂層設(shè)計，自上而下有序推進，確保司法體制改革的方向、思路、目標(biāo)符合中央精神。另一方面，也要尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵各地在機制改革上進行積極探索，為全國逐步推開試點積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件?！陡母锟蚣芤庖姟泛汀渡虾８母锓桨浮敷w現(xiàn)了頂層設(shè)計與實踐探索相結(jié)合的要求?！陡母锟蚣芤庖姟穼Ω母镌圏c的若干重點、難點問題提出了政策意見，為地方制定試點方案提供了依據(jù)。上海市根據(jù)中央改革精神，結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展和司法工作實際，形成了《上海改革方案》，對如何推進試點工作提出比較具體的要求?！? 〕

第二，從地方試驗中找到可復(fù)制的“創(chuàng)新做法”。我國的社會規(guī)模太大，發(fā)展又極不平衡，這就增加了社會變革的風(fēng)險，因此，確保改革的安全性、可控性，就需要試點，進行局部的先行先試，它在時間上具有領(lǐng)先性，其規(guī)定的內(nèi)容也具有創(chuàng)新性。試點的主要目的是為了從“點”上取得經(jīng)驗以指導(dǎo)“面”上工作。試“點”，不是孤立進行的，而是為了更好地推進“面”上的工作?！包c”上的經(jīng)驗要力求在“點”、“面”實際基本一致的條件下推行。通過“點”上先走一步，試一試行不行，如何做才好，以便拿到“面”上推廣，實現(xiàn)以“點”帶“面”的重大突破。因而，試點必須具有典型性、代表性，其經(jīng)驗是可復(fù)制的、可推廣的。“要堅持從實際出發(fā)，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵各地根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和要求，結(jié)合不同地區(qū)、不同層級司法機關(guān)的實際情況積極實踐，按照可復(fù)制、可推廣的要求，推動制度創(chuàng)新?！?〔7 〕根據(jù)中央關(guān)于重大改革事項先行試點的要求，考慮到各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，經(jīng)商中央有關(guān)部門和地方，選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海六個省市，作為東、中、西部三類地區(qū)的典型先行試點，為全面推進司法改革積累經(jīng)驗。這種司法體制改革方案，做到了個別性與一般性、特殊性與普遍性相結(jié)合，確保試點經(jīng)驗的可復(fù)制性。

第三，從探索性舉措中探尋穩(wěn)定的“司法規(guī)律”。司法體制改革是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要考量的因素林林總總，難以事先作出全面的考量、準(zhǔn)確的評估、嚴謹?shù)耐茖?dǎo)。在進行復(fù)雜決策時，不可能等到人們都達成共識，再推進實施。“不爭論，是為了爭取時間干。一爭論就復(fù)雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成。不爭論，大膽地試，大膽地闖?！?〔8 〕為了避免各社會主體之間意見紛紜、久議不決、效率低下的問題，可先明確司法體制改革的方向、原則和框架，其余的則通過實踐探索來逐步解決。在混沌復(fù)雜的世界之中，人們對世界的認識只能是粗線條的輪廓把握，在行動時往往先設(shè)定大致的目標(biāo)，再經(jīng)由試點的方法，進行試驗和探索，以協(xié)調(diào)決策者的有限理性與無限復(fù)雜的未知世界之間的關(guān)系。就此而言，試點具有暫時性的“效用價值”。它是一種權(quán)宜之計，當(dāng)其滿足使用目的時，就遭到拋棄。司法體制改革“試點”工作也擺脫不了這種命運，它并非穩(wěn)定的、長期有效的制度安排，它存續(xù)的時間是短暫的，采取的舉措是臨時的。因而，司法體制改革的試點并非完全之策，但可將其作為制度改進完善的腳手架而加以運用。試點是以承認當(dāng)下難以找到完美無缺的司法體制改革方案、實施的方案只是變通性手段為前提預(yù)設(shè)的。盡管司法體制改革“試點”方法尚未定型化、制度化，但它也不是恣意選擇、任性而為的?？梢哉f，試點的經(jīng)驗既是相對的，也是絕對的。從遵循司法規(guī)律的角度看，司法體制改革應(yīng)當(dāng)以有利于法院更好地履行司法職責(zé)為依歸。據(jù)此，強化司法的本我定位、保障司法的獨立性、提高司法保障人權(quán)的程度、促進司法品質(zhì)的提升以及贏得民眾對司法的信賴等，應(yīng)當(dāng)成為司法體制改革所追求的理想目標(biāo)?！? 〕試點工作以中央統(tǒng)一設(shè)計的司法體制改革的方向、原則和框架而展開，從各種差異化的具體舉措之中，探尋正確的司法發(fā)展方向、穩(wěn)定的司法發(fā)展規(guī)律，為全國的司法體制改革提供可推廣的經(jīng)驗。

綜上所述，司法體制改革“試點”方法，意指在中央的統(tǒng)一部署和安排下，選擇一個或幾個有代表性的地方先行先試，取得符合司法規(guī)律、可復(fù)制的直接經(jīng)驗，然后再在全國范圍內(nèi)實施司法體制改革的總體方案。

二、司法體制改革“試點”方法的內(nèi)在根據(jù)

在我國，司法體制改革“試點”方法，是基于執(zhí)政黨長期的理政經(jīng)驗、重視基層的創(chuàng)新實踐、降低司法體制改革的風(fēng)險等原因而選擇與運用的?？梢哉f，這種司法體制改革的方式深深植根于中國社會生活的土壤之中，與特定歷史階段的社會需要高度契合，具有很強的生機與活力。

第一，執(zhí)政黨長期的理政經(jīng)驗。早在1943年6月，毛澤東為中共中央撰寫的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》就提出，我們共產(chǎn)黨人無論做什么工作，有兩個方法是必須采用的：一是一般和個別相結(jié)合；二是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合。“如果只限于一般號召，而領(lǐng)導(dǎo)人員沒有具體地直接地從若干組織將所號召的工作深入實施，突破一點，取得經(jīng)驗，然后利用這種經(jīng)驗去指導(dǎo)其他單位，就無法考驗自己提出的一般號召是否正確，也無法充實一般號召的內(nèi)容，就有使一般號召歸于落空的危險”?！叭魏晤I(lǐng)導(dǎo)人員，凡不從下級個別單位的個別人員、個別事件取得具體經(jīng)驗者，必不能向一切單位作普遍的指導(dǎo)?！?〔10 〕1958年由毛澤東主持起草的《工作方法六十條（草案）》提出：“普遍推廣試驗田。這是一個十分重要的領(lǐng)導(dǎo)方法。這樣一來，我黨在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟方面的工作作風(fēng)將迅速改觀。在鄉(xiāng)村是試驗田，在城市可以抓先進的廠礦、車間、工區(qū)和工段。突破一點就可以推動全面?！?〔11 〕改革開放之初，鄧小平指出：“在全國的統(tǒng)一方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區(qū)、一個行業(yè)做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進行試驗。試驗中間會出現(xiàn)各種矛盾，我們要及時發(fā)現(xiàn)和克服這些矛盾。這樣我們才能進步得比較快?！?〔12 〕毛澤東、鄧小平雖沒有直接提及“試點”一詞，但許多提法，都揭示出試點工作的本質(zhì)與精髓。1980年12月，陳云在中央工作會議上明確指出：“改革固然要靠一定的理論研究、經(jīng)濟統(tǒng)計和經(jīng)濟預(yù)測，更重要的還是要從試點入手，隨時總結(jié)經(jīng)驗，也就是要‘摸著石頭過河’”?！?3 〕對此，鄧小平給予了高度評價，認為這是中國社會主義改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的長期指導(dǎo)方針。在改革開放的過程中，試點遂成為各級黨委政府開展工作的抓手，尋求突破的手段。而且試點從經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域、文化領(lǐng)域，成為具有普遍意義的工作機制。隨著試點數(shù)量不斷增加、類型不斷豐富、環(huán)境不斷變化，執(zhí)政黨對試點的認識也在逐漸深入，開始有了一些規(guī)范化、系統(tǒng)性的思考。在經(jīng)過各個歷史階段的不斷提煉升華之后，試點被廣泛地運用于國家治理的許多領(lǐng)域，成為深深植根于中國政策過程的一個關(guān)鍵性機制。黨的十八屆三中全會明確提出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作?！彪S著改革進入深水區(qū)，對于試點也更加重視，試點的功能也從單一政策試驗轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性政策探索，試點的規(guī)模更大、層次更高。作為一種整體的改革方略，試點對推進司法體制改革也具有重要意義。

第二，重視地方的創(chuàng)新實踐。社會的改革發(fā)展必然存在著有限理性的制約，任何人都不可能拿出天衣無縫的整體設(shè)計方案。試點符合對客觀規(guī)律的認識過程，符合事物從量變到質(zhì)變的辯證法，現(xiàn)在仍是富有中國特色、符合國情的改革方法?！靶麦w制的成長本身會逐步地創(chuàng)造出新的有利條件，使得一開始認為是無解的問題變得有解，使最初看上去是‘死扣’的問題有了出路。” 〔14 〕全面深化改革，應(yīng)確定前瞻性改革目標(biāo)。同時，在操作上，應(yīng)從小處著手，在一個個具體環(huán)節(jié)上不斷取得突破，逐漸積累，積小改為大改，最終促成法律制度的根本性變革。黨的十八屆三中全會明確提出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作。”對那些必須取得突破但一時還把握不準(zhǔn)的重大改革，要鼓勵和支持一些具備條件的地方先行先試，或者在改革試驗區(qū)進行探索。成功的就及時推廣，出現(xiàn)問題就及時糾錯，把風(fēng)險和影響控制在局部范圍內(nèi)。我國地域遼闊，各地情況千差萬別，現(xiàn)階段的改革又非常復(fù)雜，許多情況事先難以預(yù)料，僅有中央統(tǒng)一決策是不夠的，還需要試點，以探索路徑、積累經(jīng)驗。試點的理論基礎(chǔ)是對于法律與社會的實驗主義把握，其中起決定作用的是基層的創(chuàng)新實踐與草根智慧?！盎鶎犹幱诔猩蠁⑾碌墓?jié)點、各種矛盾的焦點和工作落實的重點?！?〔15 〕將司法體制改革的試點單位選在地方、基層，便于發(fā)現(xiàn)司法體制本身存在的真正問題，在此基礎(chǔ)上才能找到改革和完善司法體制的有效辦法。“地方尤其是基層政權(quán)往往站在社會問題的風(fēng)口浪尖，與生活實踐保持著高度關(guān)聯(lián)。面對社會，地方會不斷創(chuàng)新制度來對付實踐中發(fā)生的問題，從而產(chǎn)生制度創(chuàng)新的原始沖動，并以實踐中的問題為導(dǎo)向，時刻矯正制度創(chuàng)新的發(fā)展方向?！?〔16 〕尊重和鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，及時總結(jié)經(jīng)驗，從而為推進司法體制改革提供扎實的基層經(jīng)驗。通過試點，可以使司法體制改革的具體措施，先和部分群眾見面，從中觀察他們的反應(yīng)，再進一步調(diào)整完善原有計劃、方案。在推進司法體制改革的過程中，試點不僅是改革智慧的重要源泉，也是司法體制改革“頂層設(shè)計”的落地之處。

第三，降低司法體制改革的風(fēng)險。我國是一個大國，決不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤。某些改革仍需采取試點探索、投石問路的方法，可有效地降低司法體制改革的風(fēng)險，提高改革過程的可控性。司法體制改革的方案不是憑空臆造出來的，而是經(jīng)過調(diào)查研究，通過實踐，集中各方面的智慧得來的。不進行試點，不在實踐中檢驗改革措施是否符合客觀實際，而后再決定其是否推廣和如何推廣，容易造成司法體制改革出現(xiàn)重大失誤?！拔覀儸F(xiàn)在做的事都是一個試驗。對我們來說，都是新事物，所以要摸索前進。既然是新事物，難免要犯錯誤。我們的辦法是不斷總結(jié)經(jīng)驗，有錯誤就趕快改，小錯誤不要變成大錯誤。” 〔17 〕中國的改革既無經(jīng)驗可循，又有其內(nèi)在的復(fù)雜性。因而，大多數(shù)的改革措施并不是在全國范圍內(nèi)同時推開，而是從較小范圍內(nèi)的試驗開始，在取得成果并進行總結(jié)的基礎(chǔ)上加以局部推廣，通過不斷總結(jié)和觀察，逐漸擴大其實行范圍。只有集中力量先在小范圍內(nèi)進行觀察和試驗，才能更周全更深刻地認識問題的本質(zhì)，才能比較正確地發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和處理問題。只有集中力量，突破一點，才能向縱深和廣闊發(fā)展。先從一個點或幾個點上做起，力量集中，容易成功，即使失敗了、部分失敗了，損失也不太大，從中卻可以得到不少的經(jīng)驗教訓(xùn)。要避免大的失敗，常常可以用一些小的失敗來換取。典型試驗就是用可能發(fā)生的小失敗來防止大失敗的好方法?！?8 〕在大規(guī)模推行某項政策之前進行小規(guī)模的試點，可以有效地節(jié)約社會成本。司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，它具有很強的政治性、政策性、法律性，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義方向，堅持人民主體地位，堅持從中國國情出發(fā)，堅持遵循司法規(guī)律，堅持依法有序，堅持統(tǒng)籌兼顧。通過試點策略，有助于提高司法體制改革方案制定的精準(zhǔn)性和實施的可控性。

在當(dāng)今中國，有相當(dāng)一部分人在面對司法體制改革時，仍深深地迷戀中央集權(quán)的“頂層設(shè)計”、少數(shù)精英的面壁決策、自上而下的推進路徑，輕視乃至無視地方、基層的試點探索。因此，本部分的闡述，既是對司法體制改革“試點”方法的理論證成，也是對有關(guān)試點錯誤認識的學(xué)術(shù)回應(yīng)。

三、司法體制改革“試點”方法的基本原則

司法體制改革試點的目標(biāo)和原則是：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義方向，堅持遵循司法規(guī)律和從中國國情出發(fā)相結(jié)合，按照可復(fù)制、可推廣的要求，推動制度創(chuàng)新，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，完善和發(fā)展中國特色社會主義司法制度。換個角度，也可以說司法體制改革試點工作應(yīng)根據(jù)法律推進，尊重司法規(guī)律，堅持制度自信，發(fā)展司法制度。

第一，依據(jù)憲法法律。司法體制改革的“試點”方法運用不當(dāng)，極易誘發(fā)違反現(xiàn)行法律制度的消極現(xiàn)象，有“良性違憲”之虞。因而，試點工作應(yīng)運用法治思維和法治方式推進，嚴格按照憲法法律推進?！胺ㄖ蔚囊笾痪褪钦仨氄J真對待自己的法律”?！?9 〕法治的精義是法律既調(diào)整普通社會成員的行為，也統(tǒng)治政府自身，否則，公民就對法治喪失信心。“要完整描述一個法體系之存在，除了人民大致上普遍能夠服從法律外，關(guān)鍵在于官員也必須共同接受包含法體系效力之判準(zhǔn)的承認規(guī)則?！?〔20 〕在我國，司法體制改革必須依法推進，任何規(guī)避、違反法律規(guī)范的實施方式都是不可取的?！吧罨痉w制改革涉及司法權(quán)力調(diào)整和司法資源配置，事關(guān)重大，必須依法有序推進。在落實各項改革措施過程中，既要在實踐中積極探索，又要按照中央統(tǒng)一部署穩(wěn)步實施。重大改革都要于法有據(jù)，需要修改法律的，在完善法律制度后再全面推開。有的重要改革措施，需要得到法律授權(quán)的，要按照法律程序進行，以確保法制的統(tǒng)一和權(quán)威?！?〔21 〕司法體制改革的試點，也應(yīng)于法有據(jù)、有序推進，必須在憲法和法律的框架內(nèi)，在授權(quán)的范圍內(nèi)進行。對不適應(yīng)社會發(fā)展需要的司法體制以及相關(guān)法律規(guī)定，在沒有被修改和廢止之前，仍應(yīng)予以尊重。

第二，尊重司法規(guī)律。推進司法體制改革，要突出中國特色，充分考慮中國的獨特國情，同時也要遵循審判規(guī)律，應(yīng)把兩者有機結(jié)合起來。司法活動有其固有的規(guī)律性，完善司法制度、深化司法體制改革，要遵循司法活動的客觀規(guī)律，體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序的要求。現(xiàn)代社會普遍適用的審判規(guī)律主要有：審判的直接性，審判的不受干擾性，審判的民主性，審判的責(zé)任制，審判的誠實性，審判的和解性或者和諧性，庭審的決定性，審判法官有限性，法官待遇的優(yōu)厚性，司法的公開性?！?2 〕司法規(guī)律體現(xiàn)著司法的本質(zhì)，是司法之所以為司法的內(nèi)在根據(jù)。司法體制改革如果違背司法規(guī)律，相對于立法、行政的司法也就不存在了。司法體制改革的試點工作要始終堅持改革的正確方向，緊扣中央頂層設(shè)計和中央政法委提出的意見要求，始終牢牢把握可復(fù)制、可推廣的要求，積極穩(wěn)妥推進改革試點，進一步加強組織保障，確保各項改革措施落實到位。違背司法規(guī)律的試驗與做法，不可能具有長久的生命力，也無法形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。要保持高度的警惕，司法體制改革的試點工作，不能成為強化司法地方化的契機，要防止司法文明的反向擴張?！皩Φ胤椒ㄖ卧囼炛幸蜇斦?qū)動和經(jīng)濟利益刺激而可能出現(xiàn)的偏離甚至背離國家法治框架的風(fēng)險，必須及時預(yù)設(shè)有效的制度紅線”?！?3 〕

第三，堅持制度自信。2013年11月12日，習(xí)近平在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上的講話指出：“我們黨領(lǐng)導(dǎo)的改革歷來是全面改革。問題的實質(zhì)是改什么、不改什么，有些不能改的，再過多長時間也是不改，不能把這說成是不改革。我們不斷推進改革，是為了推動黨和人民事業(yè)更好發(fā)展，而不是為了迎合某些人的‘掌聲’，不能把西方的理論、觀點生搬硬套在自己身上。要從我國國情出發(fā)、從經(jīng)濟社會發(fā)展實際出發(fā)，有領(lǐng)導(dǎo)有步驟推進改革，不求轟動效應(yīng)，不做表面文章，始終堅持改革開放正確方向”。推進司法體制改革，只有反向界定哪些事項不能改變，方能明確改革的可能空間。法學(xué)家薩默斯針對美國的法治狀況指出：“事實上，法律所追求的許多價值是結(jié)構(gòu)上或程序上的，我們通常不會依據(jù)經(jīng)驗而修改它們，就如它們應(yīng)當(dāng)如此。所以，我們一般不會將實驗主義者‘反復(fù)試驗’的方法用于諸如司法公正、審判機會平等、民主參與等價值之上。相關(guān)地，成文法的穩(wěn)定性和先例原則服務(wù)于長遠的價值，如預(yù)測性、官員秉公執(zhí)法、公共安全等價值。再強調(diào)一下，價值絕非是一種反復(fù)折騰的實驗品。當(dāng)然，與這些價值和規(guī)范相關(guān)的法律，其‘手段性’的一面可以而且也應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)驗進行修改，來更好地保障相對長遠的目標(biāo)?！?〔24 〕不僅是美國社會，任何國家在其特定歷史時期，都有一些需要堅守、不能隨意進行試驗?zāi)酥梁硠拥姆芍贫群头稍瓌t。習(xí)近平在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話指出：“國家的根本制度和根本任務(wù)，國家的領(lǐng)導(dǎo)核心和指導(dǎo)思想，工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的國體，人民代表大會制度的政體，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，社會主義法制原則，民主集中制原則，尊重和保障人權(quán)原則，等等，這些憲法確立的制度和原則，我們必須長期堅持、全面貫徹、不斷發(fā)展?！?〔25 〕

第四，發(fā)展司法制度。司法體制改革的“改革”性，要求它所指向、期待解決的問題具有很深的層次性。“應(yīng)當(dāng)注意，須是改革底必要引起變更而不是喜新厭故的心理矯飾出改革底必要來”?！?6 〕司法體制改革有其特定的內(nèi)涵與外延，不能做泛化的理解?？梢哉f，司法體制“改革”，明顯區(qū)別于審判方式改革、司法工作機制改變、強化審判管理之處，是它針對司法體制的“頑癥”、“痼疾”動刀子，為解決深層次矛盾而做文章。另一方面，中國現(xiàn)行司法體制基本上是與社會主義初級階段的基本國情相適應(yīng)的，司法機關(guān)為維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾、促進社會公平正義作出了重要貢獻。這決定了我國的司法體制改革不能以極端的方式推翻原有制度框架和基本原則，重新設(shè)計與再造另一種類型的司法體制；試點工作必須遵循司法規(guī)律，體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正的要求，在總體上肯定現(xiàn)有司法體制的前提下，對司法權(quán)的配置及運行方式進行改良變革、創(chuàng)新發(fā)展，促進中國特色社會主義司法制度的完善和自我發(fā)展。

四、司法體制改革“試點”方法的具體操作

中央司改辦負責(zé)人接受了新華社記者采訪時表示：中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)審議通過了《改革框架意見》和《上海改革方案》，下一步的關(guān)鍵是要抓好落實，指導(dǎo)各試點地方根據(jù)中央部署，結(jié)合本地實際，制定試點方案，啟動試點工作。一是加強調(diào)查研究。司法體制改革涉及面廣，各地情況千差萬別，不同層級司法機關(guān)工作要求、隊伍狀況也有較大差異。必須深入調(diào)查研究，摸清情況，找準(zhǔn)問題，既要對影響司法公正、制約司法能力的突出問題找準(zhǔn)癥結(jié)，又要對推進司法改革過程出現(xiàn)的阻力充分估計，做到謀定而后動。二是堅持循序漸進。既不遷就現(xiàn)狀止步不前，又不脫離現(xiàn)階段實際盲動冒進，確保改革的力度、進度和社會可承受的程度相適應(yīng)。三是堅持分類推進。試點地方的改革方向和總體思路必須與中央保持一致，但在具體措施、改革步驟上，可以因地制宜，充分發(fā)揮地方的主觀能動性，研究提出試點方案和進度要求。四是加強工作指導(dǎo)。中央有關(guān)部門要加強對改革試點工作的指導(dǎo)，幫助地方解決試點中遇到的難題，確保改革部署落到實處?！?7 〕上述意見都是正確的，應(yīng)該貫徹落實。除此之外，司法體制改革的試點，還應(yīng)考慮以下建議：

第一，試點要有明確的立法授權(quán)。我國是單一制國家，司法職權(quán)是中央事權(quán)。要深化司法體制改革離不開中央的統(tǒng)一推進，而不應(yīng)單純仿效經(jīng)濟體制改革的道路。這是因為：（1）任務(wù)特殊。經(jīng)濟體制改革的任務(wù)是使經(jīng)濟組織擺脫政府不合理的約束，成為充滿活力的經(jīng)濟主體，這就決定了作為經(jīng)濟主體的農(nóng)戶和企業(yè)的改革在很大程度上不依賴政府的行為而自行運作。而司法體制改革的任務(wù)在于改善和調(diào)整司法機關(guān)與其他國家機關(guān)的聯(lián)系，在此情況下，司法體系中的任何主體都不可能脫離與其他權(quán)力的關(guān)系而獨立運行。（2）嚴格約束。經(jīng)濟體制改革雖然面臨一些制度性約束，而各經(jīng)濟組織是各自獨立的經(jīng)濟主體，經(jīng)濟體制改革的措施可以在局部地區(qū)、部分主體之中進行試驗性推行。而司法體制改革是在立法體系業(yè)已形成，法律覆蓋全面，司法體制的基本構(gòu)架以及司法活動的主要程序已由法律所規(guī)定的情況下進行的，必然受法律的嚴格約束。（3）涉及面廣。司法體制改革是一項綜合系統(tǒng)工程，需要從全局出發(fā)進行全面的綜合規(guī)劃和協(xié)調(diào)。基層進行的改革，主要是針對實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，雖然從形式上看有一定的針對性，但由于受其級別地位、工作范圍等限制，其方案難以徹底解決問題?！?8 〕因此，司法體制改革的推進，必須統(tǒng)一規(guī)劃，自上而下，由最高國家權(quán)力機關(guān)進行頂層設(shè)計，從總體上制定改革現(xiàn)行司法體制的方案，通過法律的途徑推進、實施。黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的規(guī)定》指出：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。”對于試點中需要修改法律或得到法律授權(quán)的問題，要按程序進行，堅持依法有序推進改革。相應(yīng)地，這也要求全國人大及其常委會應(yīng)具有強烈的責(zé)任感、使命感，根據(jù)司法體制改革的需要，不斷地完善立法機制、提高立法技術(shù)水平，適時地進行法律的立改廢釋，為司法體制改革的試點工作提供充足的法律依據(jù)。

第二，吸收民眾的廣泛參與。在當(dāng)代中國，人民是國家的主人，是決定社會前途命運的根本力量。凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。實際上，司法體制改革的試點工作還不夠公開、公眾參與程度不高。有學(xué)者指出，各個試點的改革方案，都只見于媒體和發(fā)布會上的主旨介紹和概要描述，并沒有全文公布。各地、各部門又在不斷搞社會調(diào)研、專家座談、意見征詢，結(jié)果就出現(xiàn)了一種在不甚明了方案的情況下不斷論證探索的尷尬局面。換言之，“頂層設(shè)計”下卻出現(xiàn)了“關(guān)門”方案。由于缺少多元參與、廣泛討論和深度論證，在“秘密”與“匆忙”中加速推進，就很容易導(dǎo)致方案與現(xiàn)實相脫節(jié)，也容易被一些部門或地方主導(dǎo)、操作而發(fā)生目標(biāo)“異化”，不利于集中集體智慧來推進司法改革?！?9 〕建設(shè)社會主義法治國家，包括深化司法體制改革，必須堅持人民主體地位?！氨仨殘猿址ㄖ谓ㄔO(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”?！?0 〕司法體制改革的試點方案應(yīng)與群眾直接見面，吸納民意，匯聚民智。

第三，對試點工作實施全程監(jiān)控。司法體制改革牽涉面廣、問題復(fù)雜，不可能一蹴而就，難免會遇到不可預(yù)見的障礙、抵制和停滯。我們不可能規(guī)定改革試點和制度創(chuàng)新的完整流程和全部步驟，但至少可以通過權(quán)限、程序與救濟上的若干關(guān)鍵設(shè)計，避免和補救試點所可能造成的負面影響。〔31 〕司法體制改革“試點”方法，是以試點項目為核心，從一個具體問題入手，在設(shè)計改革方案時始終注意政治利益與社會利益的平衡，具體分為項目規(guī)劃、試點選擇、實施試點項目、評估與調(diào)整、方案定型、全面推廣等幾個階段，以點帶面，逐漸鋪開，最終上升為法律制度。在整個試點過程中，相關(guān)部門應(yīng)全程跟蹤，并進行階段性評估；涉及中央和地方權(quán)益劃分的試點項目，分工與責(zé)任應(yīng)明確；試點的主管部門也應(yīng)明確，不能幾個部門扯皮推諉。司法體制改革的試點，需要探索試驗，進行制度創(chuàng)新，不能放任自流。特別是對試點的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要部位，要進行持續(xù)性地監(jiān)控。

第四，維護試點的自然生態(tài)。地方黨委、政府普遍重視成為試點，因為這意味著更加受上級重視，有更多機會與上級進行聯(lián)系，積累關(guān)系資本。而上級部門更加重視選好試點，更多是從試點的配合意愿而非試點具備的典型性條件出發(fā)來選擇試點。如果試點配合，工作就好開展，也更容易出成績、出經(jīng)驗。這兩種力量結(jié)合起來，也容易形成某種共謀，易使試點工作帶有更多的功利色彩，局部利益取向，并驅(qū)動雙方將更多的資源投入試點，不僅使試點工作失去了代表性，也容易滋生只想要優(yōu)惠待遇不愿意“啃硬骨頭”的想法?！?2 〕試點是一種突破、創(chuàng)新，因此，要給試點單位一些比較特殊條件。但這不等于吃偏飯，它必須是試點做法普遍推開后能夠變?yōu)樾鲁B(tài)的那些特殊條件。“在有些具體政策領(lǐng)域，對不同觀察點或在不同時段對相同觀察點進行干預(yù)性試驗（抓試點）還是可行的。這類控制關(guān)鍵政策或制度參數(shù)的試驗有利于發(fā)現(xiàn)哪些政策和制度選項是可行的、哪些是不可行的”。〔33 〕對試點工作的干預(yù)要有一定的限度，但必須避免不顧客觀條件，大幅度地改變外部環(huán)境。對試點的某些特殊政策只能是為完善司法和發(fā)展中國特色社會主義司法制度的需要所決定的，而吃偏飯的做法勢必違背一般性的審判規(guī)律，人為地給予好處，予以特別的照顧。用吃偏飯的辦法搞試點，謀求人為的政績，即使成功也無法復(fù)制，就會失去推廣的價值。〔34 〕

第五，試點成果的客觀評價。一方面，作為一種社會試驗，試點的結(jié)果可能是成功的，也可能是失敗的。但是，試點往往成為政績工程，報喜不報憂。試點實施單位的領(lǐng)導(dǎo)人，為了獲取各種好處，往往存在著夸大試點成績的沖動。另一方面，司法體制改革作為政治改革的具體形式，具有高度的敏感性，創(chuàng)新的發(fā)起者可能會承擔(dān)政治風(fēng)險，斷送政治前程，甚至有牢獄之災(zāi)，因而避重就輕?！?5 〕有的試點開始時，就在指導(dǎo)思想上定出了“框框”，只能成功，不能失敗；只能取得“豐富的經(jīng)驗”，不能出現(xiàn)任何問題，更不能“捅出漏子”。這樣的試點無非是為了更好地印證上級部門和領(lǐng)導(dǎo)的“英明”和“正確”。如果試點出現(xiàn)了問題和失敗，那就不僅意味著領(lǐng)導(dǎo)人的決策錯誤，還意味著試點實施單位的失職和無能。因而，試點中出現(xiàn)了一些問題或失誤，也要想方設(shè)法加以掩蓋和粉飾，千方百計地塑造一個看起來完美無缺的典型。正確的做法是掩蓋對試點的經(jīng)驗和教訓(xùn)進行認真分析，并區(qū)別不同情況，從經(jīng)驗中看到不足，從問題找出教訓(xùn)。試點單位的經(jīng)驗固然可喜，但問題和不足也是一筆不可多得的財富，至少它還有借鑒意義?！?6 〕因而，“在先行的試點中要鼓勵成功，寬容失敗，糾正錯誤，注意保護好干部群眾的改革熱情”?！?7 〕重要的是，對于司法體制改革試點工作，要確立科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的評估機制。例如，上海是直轄市，經(jīng)濟文化發(fā)達，司法的財力物力保障充分，司法機關(guān)工作人員素質(zhì)較高，司法體制改革的推進阻力較??；地域面積較小，各區(qū)縣差異不大。但是，中國幅員廣大，人口眾多，各地區(qū)、各民族的經(jīng)濟文化發(fā)展情況復(fù)雜，上海司法體制改革的試點經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)具有多大程度的可復(fù)制性、可推廣性，尚需要認真地研究。

第六，立法的適時跟進。當(dāng)下，鼓勵司法體制改革的局部性“經(jīng)驗”，通過小規(guī)模的試點來檢驗提出的改革方案是否具有可行性，并根據(jù)實驗結(jié)果對改革措施進行調(diào)整和完善，但也必須看到，我國的司法體制改革是一項長期而艱巨的社會工程，是一個在理論上不斷探索、在實踐上不斷突破的歷史過程?！巴昝乐繕?biāo)只能積以時日、積累經(jīng)驗始能達到?！?〔38 〕司法體制改革要積極穩(wěn)妥、循序漸進，切忌冒進和急于求成。但是，我國的司法體制改革是有其時間表、路線圖的。司法體制改革千頭萬緒，紛繁復(fù)雜，如果沒有時間節(jié)點，放任自流，就很難真正地推進和深化。〔39 〕黨的十八屆三中全會《決定》以時不我待的緊迫感，提出“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家”；“推進法治中國建設(shè)”；“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”，等等。這里的“加快”、“推進”的用詞，表明我國的法治建設(shè)離人民群眾的期待還有差距，國家立法機關(guān)應(yīng)具有強烈的使命感，采取得力措施，改變與社會發(fā)展不相適應(yīng)的司法體制。黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)，“時間設(shè)計到2020年，按這個時間段提出改革任務(wù)，到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”?！?0 〕司法體制改革是全面深化改革的有機組成部分，到2020年也應(yīng)在建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度方面取得明顯成效?？傮w而言，司法體制改革不是對原有司法體制枝節(jié)的、細微的改變或修補，而是針對司法體制的深層結(jié)構(gòu)和根本問題動手術(shù)。司法體制改革的實質(zhì)性推進，還需要合理界定司法機關(guān)和其他主體的權(quán)力界線，合理配置司法權(quán)。司法權(quán)的劃分與配置是由憲法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法等法律規(guī)定的，如果嚴格地依循現(xiàn)行法律操作，司法體制改革難有大幅度的推進。要深化司法體制改革，例如，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，就必須修改憲法或相關(guān)的法律規(guī)定。