政府危機(jī)管理問題及對策

曾令羲

【摘要】天津港危險(xiǎn)化學(xué)品爆炸事故，造成了巨大的人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失，同時(shí)也折射出了當(dāng)前我國在危機(jī)管理之中還存在的諸多不足。文章以天津港爆炸事件作為切入點(diǎn)，探討了當(dāng)前我國在危機(jī)管理之中存在的一些問題，并且有針對性地提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議與對策。

【關(guān)鍵詞】危機(jī)管理 天津港 應(yīng)急預(yù)案

【中圖分類號】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2015年8月12日，22時(shí)50分左右，天津?yàn)I海新區(qū)天津港的7號卡門瑞海國際物流有限公司危險(xiǎn)品倉庫中，裝有危險(xiǎn)品的集裝箱出現(xiàn)起火爆炸事故。截至2015年10月20日，已經(jīng)造成165人遇難，8人失聯(lián)，住院治療人數(shù)233人，其中危重癥3人，重癥3人，累積出院565人。事故造成數(shù)千輛進(jìn)口車輛的損毀以及大量民居的破壞，直接損失初步估算達(dá)到了700億元人民幣，間接損失則難以估量。①在如此慘痛的公共災(zāi)難性事件中，更加折射出了我國的政府危機(jī)管理之中所存在的各種問題。這些問題的存在，不僅僅使得危機(jī)事件爆發(fā)之后，難以在短期內(nèi)得到妥善的處置，甚至可能造成損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。文章試圖以天津港爆炸事故為例，探尋我國政府危機(jī)管理中存在的問題，并且嘗試提出一些有針對性的解決策略。

天津港爆炸事故反應(yīng)出的政府危機(jī)管理問題

危機(jī)意識淡薄，應(yīng)對危機(jī)能力薄弱。無論是官員還是民眾，危機(jī)意識非常淡薄，在爆發(fā)危機(jī)事件后，應(yīng)急能力非常薄弱。尤其是政府部門，作為危機(jī)管理的關(guān)鍵主體，缺乏強(qiáng)烈的危機(jī)防范意識。天津港爆炸事故主要涉事企業(yè)瑞海化工存在的問題由來已久，其多方面的不規(guī)范行為政府部門不是不知道，但卻沒有能夠及時(shí)采取措施來杜絕危機(jī)的爆發(fā)。而令人扼腕的是，即便是在天津港爆炸事故出現(xiàn)之后，政府部門的危機(jī)意識依然沒有得到有效提升。2015年10月12日，天津北辰區(qū)倉庫起火爆炸，起火原因?yàn)榫凭贤庖绫肌６螅馂?zāi)蔓延到了整個(gè)倉庫，后伴有爆炸，次日凌晨，大火被撲滅，所幸沒有任何人員傷亡情況出現(xiàn)。后查明，涉事企業(yè)非法租用個(gè)人倉庫存放化學(xué)品。僅僅時(shí)隔兩個(gè)月，幾乎是同樣致因的事故爆發(fā)，說明了政府行政主管部門的危機(jī)意識之淡薄已經(jīng)深入骨髓。

誠然，天津港在發(fā)生爆炸事故后，在一段時(shí)間內(nèi)開展了集中清理活動(dòng)。但危機(jī)管理以及安全生產(chǎn)管理不可能也不應(yīng)該是“運(yùn)動(dòng)式”的，而應(yīng)該是常態(tài)管理。因?yàn)樵谌粘９芾碇校瑳]有將危機(jī)管理納入到常態(tài)管理活動(dòng)之中，就容易導(dǎo)致政府相關(guān)行政主管部門缺乏常態(tài)化的危機(jī)管理意識，平時(shí)不進(jìn)行管理，到了出現(xiàn)事故的時(shí)候，也缺乏危機(jī)應(yīng)對能力，甚至?xí)驗(yàn)檫^于驚慌而不能夠理性采取應(yīng)對措施，坐視危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大。

危機(jī)信息公開不足，處理失據(jù)。危機(jī)出現(xiàn)之后，最為常見的問題就是出現(xiàn)社會情緒的恐慌以及焦慮，民眾容易相信各種傳言。在天津港爆炸事故出現(xiàn)之后，各種謠言滿天飛，比如“有毒氣體已經(jīng)向北京方向擴(kuò)散”、“爆炸事故現(xiàn)場方圓一公里之內(nèi)無一活口”、“天津港周邊超市被哄搶”等等。這些謠言的出現(xiàn)以及快速傳播，在事實(shí)上造成了大面的恐慌情緒。此外，在8月14日凌晨，還有一名網(wǎng)友自稱是天津港爆炸事故的罹難者家屬，發(fā)布微博博文打賞文章，并獲得了超過3500名網(wǎng)友的“捐款”，詐騙款項(xiàng)高達(dá)9萬元。

誠然，造成這種現(xiàn)象的原因有很多，但歸根結(jié)底還是因?yàn)檎陨淼奈C(jī)信息管理機(jī)制存在一些不足。從目前來看，我國的信息環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，信息傳播技術(shù)的快速發(fā)展，使得電視、報(bào)紙、廣播、雜志等傳統(tǒng)媒介不再是信息傳播的最主流渠道，互聯(lián)網(wǎng)尤其是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的異軍突起從根本上改變了信息傳播話語權(quán)結(jié)構(gòu)。主流媒體不傳播或者沒有及時(shí)傳播的信息，通過非主流媒體尤其是自媒體可以進(jìn)行快速的分裂式傳播。②上述的“有毒氣體擴(kuò)散”等謠言的傳播就是通過微信、微博等自媒體方式快速在全國范圍內(nèi)傳播的。政府相關(guān)行政主管部門遲遲不公布官方的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，公眾對于危機(jī)事故具體情況的了解不足，而毒氣蔓延等可能會造成公眾的巨大恐慌。政府信息不公開，就無法取信于民，民眾從官方的信息渠道沒有辦法獲取自己感興趣的信息，往往就會傾向于相信來自于其他自媒體渠道的信息。在這種背景之下，政府根本就無法做到輿論以及危機(jī)管理上的主動(dòng)。

我國很多地方政府行政主管部門更加傾向于將事態(tài)控制在自己的轄區(qū)之內(nèi)，試圖將影響控制在最小的范圍內(nèi)，報(bào)喜不報(bào)憂，甚至對于一些事件隱瞞不報(bào)。對于上級以及公眾都極力掩飾，以避免自己承擔(dān)責(zé)任，極力淡化事件的影響。正是由于這種“傳統(tǒng)”的處理模式的存在與廣為人知的縱向溝通模式的存在，導(dǎo)致了公眾難以相信政府給出的信息。與此同時(shí)，政府不僅僅信息公布的及時(shí)性不足，而且在很多時(shí)候，都選擇不對外公布。比如，在天津港爆炸事故之中，許多消息都已經(jīng)通過其他途徑廣為人知了，政府部門才召開發(fā)布會發(fā)布官方數(shù)據(jù)。在客觀上就給了各種謠言散播以機(jī)會，引發(fā)社會的恐慌，甚至是對政府相關(guān)行政主管部門的不信任。③在天津港爆炸事故之中，政府部門信息公布的遲延，就導(dǎo)致了毒氣蔓延這種謠言的四處傳播，后來政府部門不得不花費(fèi)大量的時(shí)間和精力來持續(xù)公布空氣監(jiān)測情況，并且向公眾解釋實(shí)際的空氣污染狀況以及其內(nèi)在機(jī)理。在客觀上使得本來就困難的危機(jī)管理工作更為繁瑣。因此，在危機(jī)管理過程之中，加強(qiáng)信息管理至關(guān)重要，是否能夠管理好相應(yīng)的信息資源，也是政府危機(jī)管理能力的一個(gè)非常重要的體現(xiàn)。④

政府危機(jī)管理的運(yùn)行機(jī)制不暢。從目前來看，政府危機(jī)管理在政府的體制設(shè)置方面，依然是采用的分部門、災(zāi)中進(jìn)行分隔管理的方式，如果遇到需要多個(gè)部門進(jìn)行協(xié)同管理的情況，就必然會產(chǎn)生非常高的協(xié)調(diào)成本，而且在整個(gè)危機(jī)管理的響應(yīng)速度方面也會出現(xiàn)很大的問題。比如，在天津港爆炸事故之中，前面的幾次發(fā)布會天津港的領(lǐng)導(dǎo)、天津市市長都沒有出面，從而導(dǎo)致公眾出現(xiàn)質(zhì)疑，在客觀上也使得危機(jī)管理的進(jìn)度出現(xiàn)了延誤，應(yīng)該投入到危機(jī)管理中的資源沒有能夠及時(shí)的投入，而陷入到了扯皮、“申冤”的泥淖之中，渾然忘了還有大量的危機(jī)管理工作沒有開展，還有大量流離失所的民眾等待安頓。⑤

導(dǎo)致這種問題的原因就在于政府相關(guān)行政管理部門沒有建立起危機(jī)管理的協(xié)調(diào)、分工機(jī)制，也缺乏應(yīng)對危機(jī)的系統(tǒng)化、制度化的教育與訓(xùn)練，沒有及時(shí)地建構(gòu)起相應(yīng)的組織保障。政府部門與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間、政府部門與部門之間缺乏協(xié)調(diào)，缺乏制度化的財(cái)政資源保障以及人力資源保障。

誠然，危機(jī)事故并不會經(jīng)常性的、常態(tài)性的爆發(fā)，但其爆發(fā)之后的危害性，以及爆發(fā)之時(shí)的突然性，都不容忽視。地方政府若不將危機(jī)管理納入到日常管理以及運(yùn)作之中去，將其視為日常管理的一個(gè)重要的構(gòu)成部分，而僅僅將其當(dāng)作政府的臨時(shí)性管理事項(xiàng)，勢必就會造成各個(gè)相關(guān)行政主管部門的業(yè)務(wù)不熟、協(xié)調(diào)不力、溝通不暢、互相推諉扯皮。而出現(xiàn)上述的問題，就會使得危機(jī)管理活動(dòng)的開展效率非常低下，政府相關(guān)行政主管部門的內(nèi)耗嚴(yán)重，缺乏默契，無法及時(shí)、有效的解決問題。⑥以天津港的爆炸事故處理為例，可以非常明確地發(fā)現(xiàn)，其在前期的危機(jī)處理過程之中，臨時(shí)的處理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)能力、運(yùn)作效率都非常低下，也使得社會各界對天津港爆炸事故的危機(jī)處理方式以及相關(guān)措施的采取時(shí)機(jī)提出了各種質(zhì)疑。這就是因?yàn)榕R時(shí)機(jī)構(gòu)沒有一個(gè)有效的危機(jī)處理計(jì)劃以及危機(jī)處理的常態(tài)性操作方案，再加上各個(gè)部門之間都有自我保護(hù)的訴求以及自身的利益訴求，在危機(jī)管理之中的責(zé)任不明確、指揮不得力、協(xié)調(diào)不順暢，往往容易延誤最佳的危機(jī)處理時(shí)機(jī)，致使危機(jī)事態(tài)升級、損失擴(kuò)大。

提高政府危機(jī)管理能力的路徑

提高政府部門對危機(jī)的正確認(rèn)識。居安思危，是我國樸素危機(jī)意識的一個(gè)大致概括。然而，在承平時(shí)期，人們往往缺乏危機(jī)意識，尤其是近年來我國社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，在這種和平、富足、安定的環(huán)境之下，人們非常容易忽視潛在的各種危機(jī)因素，政府部門也是如此。但也正是如此，才使得我們的政府相關(guān)部門在面對突發(fā)的危機(jī)事件之時(shí)，往往進(jìn)退失據(jù)，不知道該如何進(jìn)行及時(shí)處置。實(shí)踐已然證明，如果政府部門沒有足夠的危機(jī)防范意識以及能力，那么在應(yīng)對危機(jī)的時(shí)候，就無法有效地減少損失并且降低社會震蕩。

政府部門應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變自身的觀念，樹立起正確的危機(jī)意識，政府部門的工作人員要能夠真正的做到居安思危，對于可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的因素要有明確的認(rèn)知，對于可能爆發(fā)危機(jī)的隱患要及時(shí)予以根除，對于不能夠根除的要未雨綢繆，制定處置預(yù)案?？偠灾?，就是要在日常的管理工作之中，將危機(jī)管理也納入進(jìn)來，將危機(jī)管理當(dāng)作自身管理工作常態(tài)化的一個(gè)環(huán)節(jié)。

除此之外，政府部門還需要通過規(guī)律化的教育、宣傳工作，確保政府相關(guān)行政主管部門的工作人員能夠始終繃緊危機(jī)管理的神經(jīng)，并且積極參與到規(guī)范化、制度化以及法定化的危機(jī)演習(xí)之中。通過這種方式，將危機(jī)管理的觀念或者理念滲透到自身的骨髓之中去，從而確保自身各項(xiàng)工作的開展都能夠自覺或者不自覺地考慮危機(jī)管理的問題，將危機(jī)管理在自身工作的各項(xiàng)價(jià)值權(quán)重之中提升到一個(gè)其應(yīng)有的高度。⑦事實(shí)上，通過國外的一些成功經(jīng)驗(yàn)來看，日常的情景化訓(xùn)練以及危機(jī)的應(yīng)對演習(xí)，確確實(shí)實(shí)能夠有助于提高危機(jī)管理的效率，并且降低危機(jī)管理的損失，更為重要的是，其能夠提高政府在進(jìn)行危機(jī)管理時(shí)的威信。

加強(qiáng)危機(jī)管理的信息交換與良性互動(dòng)。政府相關(guān)行政主管部門要切實(shí)意識到當(dāng)前的信息交互的規(guī)律，要認(rèn)清楚當(dāng)前的信息發(fā)布、傳播以及交互的現(xiàn)狀。將傳統(tǒng)的主流媒介與當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)媒介，尤其是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)媒介的影響力與重要性的認(rèn)知提升到一個(gè)全新的高度，并且要積極主動(dòng)地運(yùn)用這些新興的媒介與社會公眾進(jìn)行良性的信息交換以及互動(dòng)。

危機(jī)管理之中的信息交換與互動(dòng)，是危機(jī)預(yù)警與危機(jī)處置的關(guān)鍵構(gòu)成環(huán)節(jié)。只有擁有大量的數(shù)據(jù)、信息以及資料的支持，才能夠便于政府相關(guān)行政主管部門更為全面、準(zhǔn)確的收集可能導(dǎo)致危機(jī)的各種信息，以建立起自身的危機(jī)管理信息庫，有助于政府及時(shí)、有效的識別危機(jī)，并且將危機(jī)的危害控制在最小的范圍之內(nèi)。而在危機(jī)爆發(fā)之后，政府相關(guān)行政主管部門則需要積極主動(dòng)的掌握信息傳播與交互的主動(dòng)權(quán)，使得政府自身成為整個(gè)危機(jī)信息的發(fā)布與交互中樞，積極協(xié)調(diào)好政府與各種媒體之間的溝通渠道，確保媒體能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、高效的獲取危機(jī)事件的所有信息，確保信息的透明、公開、全面，通過各類媒體實(shí)現(xiàn)對大部分公眾的知情欲望的滿足。⑧同時(shí)，政府相關(guān)行政主管部門還應(yīng)該成為協(xié)調(diào)中心，對社會公眾的相關(guān)疑問與信息的掌握主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保社會公眾關(guān)注的各種問題能夠得到及時(shí)的解答，確保政府相關(guān)行政主管部門能夠始終保持一個(gè)開放的態(tài)度，對所有可能存在的問題都不回避、不敷衍。⑨通過這種方式，一方面，可以盡量縮小謠言傳播的可能性以及傳播的空間，使得危機(jī)事件處理的過程中，能夠有一個(gè)較好的輿論氛圍；另一方面，則有助于樹立起政府在危機(jī)事件處理過程之中的威信以及政府的公信力，有助于政府相關(guān)行政主管部門更有效率地調(diào)動(dòng)各種資源用于危機(jī)事件的處置，實(shí)現(xiàn)危機(jī)事件的快速處理以及危機(jī)損失的有效降低。

建立健全政府危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制。面對當(dāng)前政府行政主管部門在危機(jī)管理過程之中的“龍多水不治”的情形，要建立起一個(gè)統(tǒng)一指揮、高效運(yùn)作、協(xié)調(diào)有力的危機(jī)管理行政體系。這方面，美國的做法非常值得借鑒，其一旦出現(xiàn)了危機(jī)事件，危機(jī)處理中心的反應(yīng)非常迅速，處置也非常得力。⑩

因此，我國可以考慮建立一個(gè)常態(tài)性的危機(jī)管理部門，在平時(shí)的危機(jī)管理演練過程之中，就以該管理部門作為核心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)部門的工作，建立起常態(tài)的聯(lián)系與溝通機(jī)制，確保在危機(jī)爆發(fā)時(shí)其能夠快速、有效的對各個(gè)相關(guān)主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，并且實(shí)現(xiàn)對相關(guān)資源的有效調(diào)度。

然而，一旦組建這樣的一個(gè)部門，其整體的素質(zhì)就顯得尤為重要，其關(guān)系到危機(jī)發(fā)生之后是否能夠做出快速反應(yīng)以及正確的決策，從而將危機(jī)及時(shí)、有效的化解。但從當(dāng)前來看，危機(jī)的范疇以及影響程度已經(jīng)完全超出了個(gè)人的能力范圍之外，為了避免出現(xiàn)盲目決策以及決策失誤情形，有必要建立起地方性的危機(jī)處理專家委員會，抽調(diào)各個(gè)行業(yè)的專家，賦予其參與到政府危機(jī)管理的權(quán)限以及法律地位，提升地方政府的危機(jī)管理能力，并有助于提升其危機(jī)管理決策的科學(xué)性與透明度。

綜上所述，天津港爆炸事故是我國的安全生產(chǎn)管理的一次慘痛教訓(xùn)，而在這一事故爆發(fā)之后，又暴露出我國的危機(jī)管理中存在的諸多問題。筆者不避淺陋，試摘取其中的幾點(diǎn)進(jìn)行分析，并且有針對性的提出了一定的改進(jìn)策略，希望該文的探索，對于提高我國政府的危機(jī)管理能力能夠提出一些有益的借鑒與參考。

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

【注釋】

①Jafar Hamra，Liaquat Hossain，Christine Owen，Alireza Abbasi. Effects of networks on learning during emergency events. Disaster Prevention and Management . 2012 （5）.

②ZiziPapacharissi，Mariade Fatima Oliveira. Affective News and Networked Publics： The Rhythms of News Storytelling on #Egypt. Journal of Communication . 2012 （2）.

③LiaquatHossain，Danny ChunKit Guan. Modelling coordination in hospital emergency departments through social network analysis. Disasters . 2012 （2）.

④呂孝禮，張海波，鐘開斌：“公共管理視角下的中國危機(jī)管理研究—現(xiàn)狀、趨勢和未來方向”，《公共管理學(xué)報(bào)》，2012年第3期。

⑤衛(wèi)波倩，張帆：“公眾參與政府危機(jī)管理的角色定位”，《長春理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2012年第8期。.

⑥胡優(yōu)玄，周叮波，黃湘平：“從‘三鹿奶粉事件’看地方政府的危機(jī)決策”，《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2009年第5期。

⑦馬驍霏，仲秋雁，曲毅，王寧，王延章：“基于情景的突發(fā)事件鏈構(gòu)建方法”，《情報(bào)雜志》，2013年第8期。

⑧孫振嘉，辛立艷，畢強(qiáng)：“基于云計(jì)算的政府危機(jī)決策信息管理機(jī)制研究”，《圖書情報(bào)工作》，2012年第17期。

⑨裴順強(qiáng)，孫健，繆旭明，李欣：“國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)設(shè)計(jì)”，《中國應(yīng)急管理》，2012年第8期。

⑩Bartosz Balis，Marek Kasztelnik， Marian Bubak， Tomasz Bartynski， Tomasz Gubala， Piotr Nowakowski， Jeroen Broekhuijsen. The UrbanFlood Common Information Space for Early Warning Systems. Procedia Computer Science. 2011.

Boqiang Qin，Guangwei Zhu， Guang Gao， Yunlin Zhang，Wei Li，Hans W. Paerl， Wayne W. Carmichael. A Drinking Water Crisis in Lake Taihu， China： Linkage to Climatic Variability and Lake Management. Environmental Management. 2010 （1）.

責(zé)編/張曉