精準(zhǔn)立法力促精細(xì)管理

孫萬蓮

城市精細(xì)化管理和精準(zhǔn)化立法環(huán)環(huán)相扣。特大型城市的發(fā)展，必然對不斷提升城市服務(wù)管理精細(xì)化水平提出新的要求。而城市精細(xì)化管理又對規(guī)范化提出新的要求，即，精準(zhǔn)的規(guī)范化。

3月1日起施行的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）當(dāng)屬精準(zhǔn)立法推動精細(xì)化管理的范例。

2月27日，市政府新聞辦舉行新聞發(fā)布會，介紹了《辦法》相關(guān)情況。市政府法制辦高級法律專務(wù)江子浩、市綠化市容局副局長魯建平參加新聞發(fā)布會。據(jù)悉，為貫徹實施《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，2014年11月24日，市政府第67次常務(wù)會議審議通過了《辦法》。

新聞發(fā)布會會上，魯建平說，本市市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度是由上世紀(jì)80年代本市的“門前三包”制度發(fā)展演變而來。1986年，本市提出了包環(huán)境衛(wèi)生、包公共秩序、包綠化管理的“門前三包”要求;1988年，“門前環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任制”正式寫入地方性法規(guī);2001年，修訂后的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》規(guī)范了“市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度”名稱，同時用專章予以闡述。

宣傳造勢馬不停蹄。2月28日，市綠化市容局在靜安區(qū)廢棄物流轉(zhuǎn)中心舉辦了“《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理辦法》主題宣傳活動”。

要明責(zé)無盲區(qū)：三級管理

新聞發(fā)布會上，江子浩指出，目前，市、區(qū)兩級主管部門在責(zé)任區(qū)管理上的具體職責(zé)尚有待細(xì)化，街鎮(zhèn)層面的管理職能也需要進(jìn)一步落實。因此，《辦法》擬進(jìn)一步明晰三級管理主體在責(zé)任區(qū)管理領(lǐng)域的具體職責(zé)。首先，明確市綠化市容部門作為行業(yè)主管部門，從全市層面制定相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)意見，對區(qū)（縣）進(jìn)行相關(guān)檢查、考核;其次，明確區(qū)（縣）綠化市容部門具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)責(zé)任區(qū)管理工作的布置、落實、監(jiān)督和指導(dǎo)等;最后，完善街鎮(zhèn)在轄區(qū)內(nèi)落實責(zé)任區(qū)制度的職責(zé)要求，包括：落實具體責(zé)任人和責(zé)任區(qū)范圍，推進(jìn)建立責(zé)任區(qū)自律管理機(jī)制，以及引入社會第三方，對責(zé)任人履行責(zé)任要求的情況和政府推行責(zé)任區(qū)工作的社會滿意度進(jìn)行測評等。

也要啟動“內(nèi)因”：重視自律管理

外因是通過內(nèi)因起作用的，通過自律達(dá)到自覺，則是管理更高境界。

據(jù)了解，近年來，本市一些街鎮(zhèn)對責(zé)任區(qū)自律管理機(jī)制進(jìn)行了探索、創(chuàng)新，形成了一批以浦東北蔡鎮(zhèn)、徐匯康健街道等為典型的地區(qū)經(jīng)驗，取得了較好效果。比如，浦東北蔡鎮(zhèn)以道路沿街商戶為基礎(chǔ)建立了“責(zé)任區(qū)自律考核獎勵制度”，全鎮(zhèn)23條主要道路的1650家門店均已主動申請加入責(zé)任區(qū)自律管理，占鎮(zhèn)區(qū)主要道路店面總數(shù)的95%以上。同時，鎮(zhèn)政府出臺了若干配套獎懲措施，進(jìn)一步促使責(zé)任人自覺履行責(zé)任區(qū)義務(wù)。目前，該鎮(zhèn)責(zé)任區(qū)的市容環(huán)境衛(wèi)生狀況已大為改觀，在2013年的本市市容環(huán)境公眾滿意度測評中，該鎮(zhèn)從實行自律管理之初的全市郊區(qū)街鎮(zhèn)第33名躍升為第3名，而行政管理成本卻大幅降低。

江子浩強調(diào)，實踐效果表明，通過自律機(jī)制，責(zé)任人主動履責(zé)意識明顯增強，并有效降低了行政成本，是一項具有創(chuàng)新意義的社會治理長效模式。目前，市綠化市容部門已著手開展相關(guān)推進(jìn)工作。鑒此，《辦法》擬對實踐中的成功經(jīng)驗進(jìn)行固化和完善，為推進(jìn)責(zé)任區(qū)自律工作提供立法支持：一方面，從責(zé)任人自身角度，鼓勵其建立責(zé)任區(qū)自律組織，對履行責(zé)任要求實行自我管理。同時，明確了自律組織制定、遵守自律性規(guī)約以及規(guī)約的主要內(nèi)容。另一方面，從街鎮(zhèn)推進(jìn)角度，明確由街鎮(zhèn)做好相關(guān)的指導(dǎo)、服務(wù)以及制定配套措施等具體推進(jìn)性工作。

要“掃好門前雪”：厘清責(zé)任范圍要求

江子浩表示，責(zé)任區(qū)范圍是責(zé)任人履行責(zé)任要求的地域界限，直接影響到責(zé)任人所承擔(dān)的義務(wù)量和履責(zé)效果。具體范圍如何劃分，《條例》原則性規(guī)定為，按照市綠化市容部門制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。從多年來該項規(guī)定的實施情況看，有必要結(jié)合實踐經(jīng)驗，將其中有效的基本劃分規(guī)范從規(guī)章層面予以確立，作為主管部門今后制定完善劃分標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)。由此，《辦法》區(qū)分不同的建筑、場所、單位等類型，對相應(yīng)的責(zé)任區(qū)劃分要求作出基本規(guī)定。另外，鑒于實踐中確實存在按照劃分標(biāo)準(zhǔn)難以劃分責(zé)任區(qū)的個別情形，對此，《辦法》明確，如不能確定責(zé)任區(qū)范圍的，由街鎮(zhèn)根據(jù)實際情況提出劃分建議，報區(qū)（縣）綠化市容部門確定。

對于責(zé)任要求，《條例》明確了保持市容整潔、保持環(huán)境衛(wèi)生整潔和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)置維護(hù)等三方面內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，《辦法》擬根據(jù)實踐管理需要，除了重申《條例》明確的三方面責(zé)任要求外，還增加了清掃門前積雪殘冰、按規(guī)定投放生活垃圾和不跨門經(jīng)營三項要求。

也要“一起上”：豐富協(xié)同配合措施

為充分調(diào)動各類行政、社會資源，實現(xiàn)責(zé)任區(qū)制度的齊抓共管，《辦法》擬確立三項協(xié)同配合措施：一是通過相關(guān)行業(yè)主管部門的指導(dǎo)，促使各行業(yè)單位遵守責(zé)任區(qū)責(zé)任要求，并將責(zé)任區(qū)責(zé)任要求納入相關(guān)行業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律性規(guī)約中;二是通過街鎮(zhèn)指導(dǎo)，將責(zé)任區(qū)責(zé)任要求納入物業(yè)服務(wù)、商鋪租賃、單位裝飾裝修等合同內(nèi)容中;三是將責(zé)任區(qū)制度的實施情況納入本市文明小區(qū)、文明單位、文明行業(yè)等精神文明創(chuàng)建項目的評選標(biāo)準(zhǔn)。

還要“推一把”：第三方參與增強責(zé)任落實測評客觀性

責(zé)任明確是前提，落實是目的，但如何通過測評推動責(zé)任落地？

對此，江子浩指出，對責(zé)任人履行責(zé)任要求的情況，和對政府落實責(zé)任區(qū)工作的社會滿意度進(jìn)行測評，是鼓勵責(zé)任人自覺履責(zé)、促進(jìn)政府有效推進(jìn)工作的重要抓手和參考依據(jù)。考慮到此項工作涉及面極為廣泛，而作為第三方的社會組織，在參與社會管理、提供效果評價服務(wù)等方面往往具有其自身經(jīng)驗和優(yōu)勢，實踐中也收到了較好效果，為此，《辦法》擬建立第三方參與測評的機(jī)制，規(guī)定在對責(zé)任人進(jìn)行測評和對區(qū)縣政府、街鎮(zhèn)進(jìn)行績效考核等工作時，可以通過采購服務(wù)的方式，委托社會組織進(jìn)行相關(guān)工作。

《辦法》實施也靠“聲勢浩大”：“百、千、萬”宣傳培訓(xùn)和主題宣傳

新聞發(fā)布會上，魯建平表示，市綠化市容局將會同相關(guān)部門開展“百、千、萬”宣傳培訓(xùn)工作。一是積極開展社會宣傳動員。以“我的門前我清潔，我的區(qū)域我負(fù)責(zé)”為主題，加強《辦法》的主要內(nèi)容和工作重點的社會宣傳。市、區(qū)和街鎮(zhèn)將圍繞《辦法》實施，舉辦“百場主題宣傳”，并通過各類傳媒渠道提高《辦法》知曉率。二是加強各類管理人員的專題培訓(xùn)。全市將通過分級分類教育培訓(xùn)方式，完成數(shù)千人次的各級管理人員培訓(xùn)，引導(dǎo)各級管理人員和各相關(guān)行業(yè)自覺地將責(zé)任區(qū)制度融入行業(yè)管理工作中。三是積極探索實施責(zé)任人的教育培訓(xùn)。年內(nèi)，全市將開展對沿街中小商鋪門責(zé)責(zé)任人的“萬名責(zé)任人培訓(xùn)”項目，進(jìn)一步提高中小商鋪人員對責(zé)任區(qū)制度的了解和落實。此外，還將積極推進(jìn)責(zé)任區(qū)管理“先行先試”工作，加強推進(jìn)責(zé)任區(qū)管理工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極探索責(zé)任區(qū)管理社會自律措施，注重結(jié)合提高責(zé)任區(qū)管理工作推進(jìn)實效等。

2月28日上午，在市綠化市容局“《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理辦法》主題宣傳活動”中，市司法局與市綠化市容局交換了法制宣傳教育合作備忘錄;向責(zé)任人代表頒發(fā)了《責(zé)任區(qū)責(zé)任告知書》;申通地鐵靜安寺站作為責(zé)任人代表、上海肯德基有限公司作為企業(yè)單位代表向全社會作出承諾;“老娘舅”柏萬青向全市廣大市民發(fā)出倡議。

活動中，市綠化市容局陸月星局長發(fā)表講話，對下階段的市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理工作提出了三點建議：一是要堅持依法行政，積極踐行《責(zé)任區(qū)管理辦法》，進(jìn)一步深化落實責(zé)任區(qū)制度;二是要創(chuàng)新思維，依托社區(qū)綜合管理平臺，開創(chuàng)市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理新局面;三是要齊心協(xié)力，各方面多層次地協(xié)同作戰(zhàn)，形成多維度的市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理合力。