完善單項(xiàng)表決制度的幾點(diǎn)思考

閆鵬濤

黨的十八屆四中全會(huì)提出，“完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨(dú)表決”。表決制度特別是立法中的表決制度，作為人大制度的重要組成部分，可以說是人大程序民主的核心內(nèi)容和重要體現(xiàn)。進(jìn)一步改進(jìn)、完善表決制度可以說是發(fā)揮人大制度潛力、提高人大履職實(shí)效的必要途徑。本文試選擇單項(xiàng)表決問題，就其形式定義、在現(xiàn)有立法制度框架中的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、如何進(jìn)一步完善實(shí)施細(xì)則、為單項(xiàng)表決的常態(tài)啟動(dòng)創(chuàng)造條件，以及在將來?xiàng)l件允許的情況下對單項(xiàng)表決進(jìn)一步運(yùn)用進(jìn)行探討。

一、單項(xiàng)表決的形式定義和實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

所謂表決，就其形式而言，根據(jù)表決對象的不同，可以分為整體表決、逐項(xiàng)表決和對有爭議條款的單項(xiàng)表決。所謂整體表決是指對法規(guī)草案整體表示態(tài)度，逐項(xiàng)表決是指對法規(guī)草案逐條逐節(jié)進(jìn)行表決，而單項(xiàng)表決僅對法規(guī)草案中有爭議的條款進(jìn)行表決?？梢灾v，單項(xiàng)表決本質(zhì)上只是一種表決方式，對表決的內(nèi)容、提出時(shí)間段等并不預(yù)設(shè)前提。但在我國地方人大現(xiàn)有立法制度框架、特別是立法實(shí)踐中，對單項(xiàng)表決的運(yùn)用進(jìn)行了諸多設(shè)定。例如，從各省市有關(guān)立法規(guī)定、特別是實(shí)踐來看，單項(xiàng)表決只能對爭議條款的存廢進(jìn)行表決、只能對法規(guī)案表決稿提出，諸如此類。因?yàn)橐?guī)定和實(shí)操中種種限定，單項(xiàng)表決實(shí)際上成為一種運(yùn)用范圍很有限的立法實(shí)踐、制度實(shí)體，而非一種單純的表決形式，這就是目前地方人大立法中單項(xiàng)表決的實(shí)際內(nèi)涵。

二、單項(xiàng)表決的價(jià)值與功能

之所以提出健全完善單項(xiàng)表決制度，是因?yàn)閱雾?xiàng)表決作為整體表決的補(bǔ)充，確實(shí)解決了現(xiàn)有實(shí)踐中一系列程序性難題。第一，實(shí)行單項(xiàng)表決有利于提高表決的科學(xué)性和民主性。在整體表決制度下，常委會(huì)組成人員在對存在個(gè)別爭議條款的法規(guī)案進(jìn)行表決時(shí)往往左右為難，或者顧全大局放棄自己的意見，或者忍痛割愛投出反對票，這兩者實(shí)際上都違背了組成人員的真實(shí)意思表達(dá)。如果實(shí)行單項(xiàng)表決，就能彌補(bǔ)這種因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)造成的意思扭曲，既保證了組成人員的真實(shí)意思表達(dá)，又提高了立法效率。

第二，實(shí)行單項(xiàng)表決，能部分解決審議效率的問題。目前常委會(huì)審議主要是以討論、提出意見等形式開展，發(fā)表的意見能否成為正式修改意見缺少更為明確的確認(rèn)形式，這就影響到組成人員的審議積極性和審議效率。實(shí)行單項(xiàng)表決，對爭議條款先行表決，本質(zhì)上講也是法規(guī)案表決前“議”的一部分，是用表決的方式取代組成人員僅僅通過口頭方式進(jìn)行討論和提出意見，即使只對個(gè)別條款采取這種方式，也足以激發(fā)組成人員更加真實(shí)、充分地表達(dá)自己的意見，促使法規(guī)案更加合理、科學(xué)。當(dāng)然，這種意見走到極致，就是主張對法規(guī)案進(jìn)行逐項(xiàng)表決。但從中國立法實(shí)踐乃至人大制度本身來看，會(huì)期的設(shè)定、對效率價(jià)值的強(qiáng)調(diào)、代表的非專職性，都要求我們堅(jiān)持以整體表決為表決的主要方式，同時(shí)充分發(fā)揮單項(xiàng)表決的補(bǔ)充作用，以實(shí)現(xiàn)立法過程中民主和效率價(jià)值的平衡。

三、單項(xiàng)表決制度在地方人大立法中的運(yùn)用

作為一種制度，單項(xiàng)表決在地方人大立法工作中出現(xiàn)的并不晚。最早在1989年，個(gè)別省份已經(jīng)規(guī)定“必要時(shí)可以對意見分歧的某些條款進(jìn)行表決”。立法法頒布后，有一個(gè)關(guān)于修訂立法程序的高潮，單項(xiàng)表決的表述開始普及，而且開始更多涉及操作性要素。從有關(guān)新聞報(bào)道來看，湖北省人大在2006年有過兩次成功的單項(xiàng)表決實(shí)踐。但長時(shí)段來看，有關(guān)實(shí)踐極少。

仔細(xì)分析單項(xiàng)表決制度的實(shí)施現(xiàn)狀，有種種歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，但其自身操作環(huán)節(jié)的表述不清晰、缺乏可操作性可以說是一種重要因素。在現(xiàn)有立法制度框架下，不改變單項(xiàng)表決制度的實(shí)際內(nèi)涵和補(bǔ)充定位，而能夠充分發(fā)揮其作用，健全完善各啟動(dòng)環(huán)節(jié)可以說是當(dāng)務(wù)之急。

四、完善啟動(dòng)單項(xiàng)表決的操作條款

單項(xiàng)表決制度作為一項(xiàng)制度，涉及到表決的適用對象、動(dòng)議主體、提出階段、啟動(dòng)決定、基數(shù)和多數(shù)比例規(guī)則以及結(jié)果的處理等諸多環(huán)節(jié)。健全完善單項(xiàng)表決制度，需要對每個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行認(rèn)真研究。

（一）表決的適用對象

關(guān)于單項(xiàng)表決的適用對象，目前均認(rèn)為是“爭議較大的重要條款”。關(guān)于“爭議較大”沒有不同意見，但何為“重要”并無明確規(guī)定。部分省市曾對此進(jìn)行規(guī)范，如甘肅省人大將“重要”條款定義為“涉及全省經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的問題，對特定組織和個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)或者對公共利益有重大影響的條款”。有的學(xué)者則認(rèn)為，既然難以用列舉的方式窮盡“重要”條款的范圍，可以采取排除的辦法定義“重要”條款，如非規(guī)范性條款即為非重要條款，但事實(shí)上即使序言部分也反映著法規(guī)的價(jià)值取向，很難講其不重要。在這種情況下，特別是目前立法體例日益簡化的情況下，“重要”條款的意義恐怕更多在于告訴我們在運(yùn)用單項(xiàng)表決時(shí)一定要考慮相應(yīng)的立法成本。從操作來看，“重要”條款還有一個(gè)潛在含義，即該條款和其他條款不能構(gòu)成重大關(guān)聯(lián)，即不因?yàn)閷υ摋l款的否決直接導(dǎo)致其他條款被否決，這就失去了單項(xiàng)表決的本意。

（二）表決動(dòng)議的提出主體

目前部分省市規(guī)定為法制委，個(gè)別省市則規(guī)定為專門委員會(huì)或者組成人員五人以上，有關(guān)研究則傾向于以法制委為動(dòng)議主體?？陀^上講，法制委在常委會(huì)一審后，負(fù)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一審議，對法規(guī)爭議條款和各種意見掌握的比較全面，作為綜合部門而非爭議的一方提出單項(xiàng)表決動(dòng)議具有一定的合理性、客觀性和可行性。從實(shí)踐看，目前也都是由法制委提出單項(xiàng)表決動(dòng)議。但嚴(yán)格來講，提出單項(xiàng)表決動(dòng)議的權(quán)力應(yīng)該從屬于立法提案權(quán)，有權(quán)向常委會(huì)提出議案的團(tuán)體和個(gè)人集合也應(yīng)該有權(quán)就某項(xiàng)議案的個(gè)別條款提出單項(xiàng)表決動(dòng)議的權(quán)力，雖然它們可能很少行使這項(xiàng)權(quán)利，但不能因此否認(rèn)它們擁有這項(xiàng)權(quán)利。因此，法制委、專門委員會(huì)、組成人員五人以上都應(yīng)該列為單項(xiàng)表決動(dòng)議的主體。

（三）表決的提出階段

關(guān)于單項(xiàng)表決的提出階段，是指僅能對法規(guī)案表決稿提出，還是可以在審議、表決過程中提出，即邊議邊決?？陀^上，就立法的深入、科學(xué)性、民主性來講，邊議邊決對法規(guī)審議更為有利。目前大多數(shù)國家采取的也都是邊議邊決的審議形式。但任何制度的形成，都是歷史、環(huán)境、周邊制度相互作用的產(chǎn)物，從目前常委會(huì)會(huì)議制度和會(huì)期的設(shè)置來看，實(shí)行邊議邊決實(shí)際上并不具備可行性。現(xiàn)階段更為切實(shí)可行的，還是首先讓單項(xiàng)表決在僅對法規(guī)案表決稿啟動(dòng)成為常態(tài)。但是我們也要注意到，個(gè)別省市人大曾規(guī)定“常委會(huì)會(huì)議第一次審議地方性法規(guī)案時(shí)，專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上認(rèn)為制定該法規(guī)的必要性、可行性等方面存在重大問題，可以提出擱置審議的動(dòng)議，由主任會(huì)議提請常委會(huì)全體會(huì)議審議后表決?！边@也為單項(xiàng)表決的進(jìn)一步運(yùn)用埋下了可貴的伏筆。

（四）單項(xiàng)表決的啟動(dòng)決定

接受單項(xiàng)表決動(dòng)議，并決定啟動(dòng)與否，目前有關(guān)規(guī)定和相關(guān)研究均將這項(xiàng)權(quán)利賦予主任會(huì)議。從有關(guān)法律規(guī)定來看，無疑具有合理性。按地方組織法規(guī)定，主任會(huì)議負(fù)責(zé)處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作。特別是考慮到提請單項(xiàng)表決，并不改變表決對象實(shí)體，只是特定情景下表決方式的改變，屬于程序性問題，不屬于新增議題，故賦予主任會(huì)議更為高效合理。

（五）單獨(dú)表決的基數(shù)和多數(shù)比例規(guī)則

由常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行單項(xiàng)表決，必然涉及到表決的基數(shù)范圍和通過比例規(guī)則。即以全體組成人員還是以出席組成人員為計(jì)票范圍，以簡單多數(shù)通過還是以絕對多數(shù)通過為標(biāo)準(zhǔn)。立法法規(guī)定，法規(guī)案要由常委會(huì)全體組成人員過半數(shù)通過。單項(xiàng)表決對象雖然不具備獨(dú)立的法律效力，但客觀上是法規(guī)案的一部分，因此目前均規(guī)定單項(xiàng)表決基數(shù)范圍為全體組成人員，其通過比例為絕對多數(shù)即票數(shù)過半。但從國外有關(guān)立法規(guī)定來看，多以出席人員為基數(shù)、相對多數(shù)通過即可。考慮單項(xiàng)表決常態(tài)化后的簡便易行以及缺席票的中性意思表達(dá)，可以對這一問題再作探討。

（六）單項(xiàng)表決的結(jié)果處理

從有關(guān)制度規(guī)定和單項(xiàng)表決的邏輯推理來講，其結(jié)果是在單項(xiàng)表決后，在保留或者刪除該條款的基礎(chǔ)上對法規(guī)案整體進(jìn)行表決。但在實(shí)際操作中可能存在種種情況，比如在單項(xiàng)表決后，如果相關(guān)條款被廢止，提案人能否撤回議案;如果提案人撤回議案重新修改后再次提交，是否作為首次提交重新進(jìn)入審議流程。相應(yīng)的，在會(huì)議日程安排上也要考慮，改變現(xiàn)在把單項(xiàng)表決和整體表決連續(xù)進(jìn)行的安排，至少不能將其安排在同一個(gè)半天，要給各方留下對表決結(jié)果的反應(yīng)時(shí)間及提出新的措施的程序時(shí)間。

五、完善單項(xiàng)表決制度的思考

健全完善單項(xiàng)表決制度，根本上講是一個(gè)逐步恢復(fù)其形式本質(zhì)，不斷推廣適用范圍、適用環(huán)節(jié)的過程。目前，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，關(guān)鍵是要為單項(xiàng)表決的啟動(dòng)常態(tài)化創(chuàng)造條件，提供具體的操作細(xì)則。在此基礎(chǔ)上，可以逐步探索將單項(xiàng)表決運(yùn)用到審議的各個(gè)環(huán)節(jié)，內(nèi)容更加豐富，進(jìn)而切實(shí)調(diào)動(dòng)組成人員的審議熱情和審議質(zhì)量，同時(shí)形成更加科學(xué)合理的審議議決程序。