進(jìn)一步明確職能，規(guī)范涉法涉訴信訪工作

金四軍

黨的十八大提出全面推進(jìn)依法治國(guó)以來(lái)，涉法涉訴信訪工作應(yīng)該加強(qiáng)還是削弱，在認(rèn)識(shí)上一直存有爭(zhēng)議。

有人認(rèn)為，“信訪不信法”的涉法涉訴信訪，是中國(guó)特有的社會(huì)現(xiàn)象，是人治的產(chǎn)物，有違中央提出的依法治國(guó)理念，其主要理論依據(jù)是，司法行為是司法機(jī)關(guān)代表國(guó)家，嚴(yán)格依照法律規(guī)定，對(duì)某一事實(shí)或社會(huì)事件進(jìn)行法律化處理的過(guò)程，而規(guī)范所有國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作的法規(guī)則是低階位的國(guó)家《信訪條例》。

有人則認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)群眾信訪工作，現(xiàn)實(shí)中有不少當(dāng)事人已經(jīng)走完所有法律程序，曾被政法機(jī)關(guān)認(rèn)為事情清楚，適用法律正確的“鐵案”，在信訪人長(zhǎng)年累月堅(jiān)持不懈地信訪下，在“亡者歸來(lái)”或者“真兇再現(xiàn)”的情形下，得以昭雪平反。冤案長(zhǎng)期得不到糾正的主要原因，就是由于司法機(jī)關(guān)不重視信訪人的申訴類信訪訴求，漠視信訪人權(quán)利，典型案例有“杭州叔侄”、內(nèi)蒙古呼格吉勒?qǐng)D、安徽于英生強(qiáng)奸殺人案等。

看似一個(gè)很簡(jiǎn)單的問(wèn)題，因觀察角度、理論依據(jù)不同，觀點(diǎn)也截然不同，導(dǎo)致在工作實(shí)踐中，各地各級(jí)人大常委會(huì)、司法機(jī)關(guān)對(duì)涉法涉訴信訪件的處理模式也不相一致。

筆者認(rèn)為，涉法涉訴信訪工作因事關(guān)依法治國(guó)、事關(guān)司法權(quán)威的樹(shù)立，理清其存在的理論依據(jù)和必要性，對(duì)我們的工作具有指導(dǎo)意義。

一、涉法涉訴信訪交辦工作的存廢

綜上原因，各地對(duì)涉法涉訴信訪交辦工作也有了不同的規(guī)定和做法。如2013年10月17日，中共上海市委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)本市涉法涉訴信訪工作改革的若干細(xì)則（試行）》。細(xì)則規(guī)定：實(shí)行訴法分離，對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)納入專門法定程序，由政法部門處理，對(duì)法律程序走完或者已終結(jié)的涉法涉訴類信訪事項(xiàng)，可按普通信訪處理，不再交辦。

但2013年12月20日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》，提出改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制、依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的總體思路是：改變經(jīng)常性集中交辦、過(guò)分依靠行政推動(dòng)、通過(guò)信訪啟動(dòng)法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問(wèn)題納入法治軌道。

可見(jiàn)，國(guó)家文件對(duì)涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的思路與地方還有一點(diǎn)細(xì)微差別，其要求改變的“經(jīng)常性集中”交辦的模式，類似全國(guó)人大以前提出的四個(gè)“百分之百”交辦模式。

筆者認(rèn)為，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的文件中，并沒(méi)有完全否定涉法涉訴信訪交辦，其主要原因是因?yàn)樯娣ㄉ嬖V信訪交辦與案件交辦其實(shí)是二個(gè)互有交叉內(nèi)容但外延并不相同的概念。涉法涉訴信訪交辦的主要目的是信訪機(jī)構(gòu)想了解信訪人所反映的涉法涉訴機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中所存在的問(wèn)題是否真實(shí)，并不是要干涉涉法涉訴機(jī)關(guān)對(duì)具體案件的處理。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)群眾信訪件作批示后交責(zé)任機(jī)關(guān)辦理，體現(xiàn)了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)群眾反映情況積極回應(yīng)的一種責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)中，出現(xiàn)的所謂領(lǐng)導(dǎo)批示干涉?zhèn)€案的特例，絕大部分很可能是具體處理案件的人員過(guò)度揣摩或曲解領(lǐng)導(dǎo)意圖造成的。

反思這幾年新聞媒體曝光的冤假錯(cuò)案，絕大部分不是外來(lái)干預(yù)造成，而是因?yàn)楝F(xiàn)有司法人員的整體素質(zhì)與運(yùn)用法治手段治理社會(huì)的要求還有較大的距離。在我國(guó)司法人員的整體素質(zhì)尚不能滿足法治社會(huì)管理需求時(shí)，在各司法機(jī)關(guān)間的相互制約功能尚未能進(jìn)一步發(fā)揮之時(shí)，如以法治為名，忽略涉法涉訴信訪交辦工作所存在的積極意義，在當(dāng)前歷史階段，有點(diǎn)因噎廢食之嫌。

二、權(quán)利救濟(jì)式的信訪走不通

很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，有人把信訪多定義為公民權(quán)利救濟(jì)的一種渠道。筆者認(rèn)為，這是一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和錯(cuò)誤實(shí)踐，也是信訪部門飽受人治詬病的主要原因。在國(guó)家法制建設(shè)尚不完善的時(shí)候，信訪救濟(jì)作為一種補(bǔ)充渠道，在維穩(wěn)中尚且能發(fā)揮積極作用，但在我國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成后，信訪再也不能成為權(quán)利救濟(jì)的渠道。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的行政裁決、行政復(fù)議，商事仲裁、司法途徑，可以解決人民群眾99%以上的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題。紀(jì)委、監(jiān)察部門、檢察機(jī)關(guān)可以解決99%以上的檢舉控告問(wèn)題，只要這些部門依法履職了，99%以上的信訪事項(xiàng)都可以在法定途徑內(nèi)解決。從這個(gè)角度來(lái)講，以解決信訪人實(shí)體利益為目的的信訪工作似都應(yīng)該停止或逐步退出。

目前，全國(guó)范圍內(nèi)涉法涉訴信訪矛盾依舊突出，主要有以下二個(gè)方面的主要原因，一是民事權(quán)益類司法案件大量上升。這幾年，隨著普法教育的深入，公民通過(guò)法律程序維護(hù)自己合法權(quán)益的方式越來(lái)越成為公民解決爭(zhēng)議的首選方式。隨著案件數(shù)量的增多，不服最終審判結(jié)果的申訴類信訪必然增多。其二，涉法涉訴機(jī)關(guān)對(duì)申訴類信訪工作重視還不夠。比如，民訴法修改后，大家普遍認(rèn)為，當(dāng)事人對(duì)案件不服，可以通過(guò)申請(qǐng)上級(jí)法院再審，申請(qǐng)檢察院抗訴等方式得以糾正。但筆者認(rèn)為，由于考核機(jī)制、人員等各方面的原因，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的能力還沒(méi)得以極致發(fā)揮，司法機(jī)關(guān)之間的制約和監(jiān)督功能還沒(méi)得以有效開(kāi)展，表現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)對(duì)案件的復(fù)查率、抗訴率、改判率都普遍較低。相反，一些司法機(jī)關(guān)的信訪部門，即使發(fā)現(xiàn)案件存在問(wèn)題后，大多也寧愿花錢買太平，絕不輕易建議院長(zhǎng)啟動(dòng)案件再審程序。

所以，筆者認(rèn)為除了涉法涉訴案件量上升的原因之外，職能部門推諉、不作為甚至瀆職是涉法涉訴信訪矛盾大量產(chǎn)生的主要原因。從理論上講，信訪人可以向產(chǎn)生這些機(jī)關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)及其常委會(huì)反映，由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)這些國(guó)家機(jī)關(guān)是否恰當(dāng)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，這才是解決民怨、民憤的根本途徑、法治軌道。

在國(guó)家機(jī)關(guān)中創(chuàng)設(shè)司法、行政程序以外的第三種途徑（即國(guó)家機(jī)關(guān)信訪途徑）來(lái)解決人民群眾間的權(quán)利糾紛，這與依法治國(guó)的理念相背而馳。隨著依法治國(guó)地深入發(fā)展，權(quán)利救濟(jì)式的信訪之路，必然走不通。

我們要改變“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”傳統(tǒng)思維;要正確認(rèn)識(shí)到信訪的主要職能是管理矛盾，而不是親自去解決矛盾。什么叫管理矛盾？就是要從完善社會(huì)管理機(jī)制，提高公職人員的服務(wù)水平的角度，剖析信訪矛盾產(chǎn)生的原因，從而督促相關(guān)職能部門、責(zé)任機(jī)關(guān)，依法解決信訪人的信訪訴求。也就是說(shuō)，要更多地從依法治國(guó)的高度，理性開(kāi)展涉法涉訴信訪工作，而非更多是從感性角度開(kāi)展了信訪維穩(wěn)工作。

三、涉法涉訴信訪工作應(yīng)回歸本位

司法機(jī)關(guān)對(duì)司法個(gè)案的處理，所依據(jù)的是除了憲法以外的最具有權(quán)威的國(guó)家基本法律和法規(guī)，而且司法程序應(yīng)該是解決人民群眾權(quán)利糾紛最嚴(yán)格、最科學(xué)、最能保障公平的程序。所以用信訪程序來(lái)改變或者維持經(jīng)過(guò)司法審判程序的裁判，是一種不妥當(dāng)、不明智的做法?，F(xiàn)在某些法院對(duì)經(jīng)過(guò)三級(jí)法院審判的信訪人再出具《信訪終結(jié)書》，認(rèn)定信訪人的具體訴求不合理、不合法，不僅于法無(wú)據(jù)，從司法文書的嚴(yán)肅性來(lái)看，也不符合要求。

筆者認(rèn)為，各國(guó)家機(jī)關(guān)信訪部門的涉法涉訴信訪工作，都應(yīng)緊緊圍繞國(guó)家機(jī)關(guān)本身的法定職能而開(kāi)展。比如，司法機(jī)關(guān)在信訪工作中，如發(fā)現(xiàn)信訪人所指向的具體案件還有法定程序可走的，都應(yīng)該導(dǎo)入到法定程序內(nèi);法定程序走完的，司法機(jī)關(guān)的信訪部門，可以把信訪人的信訪當(dāng)作一種信訪申訴，如果發(fā)現(xiàn)信訪人所信訪的案件確有問(wèn)題的，可依據(jù)訴訟法的規(guī)定，報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)同意后提交審委會(huì)重啟法定程序，再把信訪所指向的案件重新引入到法治軌道解決。人大的信訪部門，在涉法涉訴信訪工作中，則應(yīng)緊緊圍繞為常委會(huì)履職服務(wù)的定位，著重審視“兩院”工作人員是否恰當(dāng)行使法律權(quán)力，而不著重關(guān)注案件的具體處理。因此，司法機(jī)關(guān)與人大機(jī)關(guān)在涉法涉訴信訪工作上，二者的目的和方式、方法上都明顯的區(qū)別。

四、大力推行“陽(yáng)光”信訪

建國(guó)以來(lái)，信訪工作作為黨聯(lián)系人民群眾，聽(tīng)取人民群眾的建議意見(jiàn)的重要渠道，在社會(huì)主義法制建設(shè)中發(fā)揮了積極作用，但我們也要清醒地看到，由于各國(guó)家機(jī)關(guān)的信訪工作與其機(jī)關(guān)所承擔(dān)的主要職能工作之間沒(méi)有明確、清晰的界限，信訪工作難以避免“缺位”和“越位”現(xiàn)象?！叭蔽弧笔侵赣械男旁L部門漠視群眾反映的情況，或者對(duì)人民群眾反映的情況無(wú)動(dòng)于衷。“越位”是指有的信訪部門超越權(quán)限，替代職能機(jī)關(guān)履行機(jī)關(guān)職能，如某地有群眾向房屋土地管理部門舉報(bào)他人違章，房屋土地管理部門把信訪人的舉報(bào)引入信訪程序，讓信訪人走“答復(fù)”、“復(fù)查”、“復(fù)核”三級(jí)信訪程序，此舉不僅折騰了信訪人，還讓行政機(jī)關(guān)的不作為找到了一個(gè)借口。在涉訴涉法信訪工作中，“缺位”“越位”現(xiàn)象也時(shí)常可見(jiàn)。

筆者認(rèn)為，我們既要繼續(xù)發(fā)揮信訪工作在法制建設(shè)中積極作用，又要避免信訪工作給法治建設(shè)帶來(lái)負(fù)面影響，就應(yīng)大力推行“陽(yáng)光”信訪。所謂“陽(yáng)光”信訪，就是要把我們信訪工作的流程、交督辦信訪案例、責(zé)任機(jī)關(guān)的辦理情況等盡可能地多公布于眾，主動(dòng)接受人民監(jiān)督，不搞暗箱操作，不搞與法律精神相違背的案外協(xié)調(diào)。這樣就會(huì)促使我們的信訪工作真正做得“到位而不越位”，從而推動(dòng)司法部門等責(zé)任機(jī)關(guān)重視涉訴涉法信訪工作。