外國議員履職面面觀

林茗

代議制起源13世紀英國議會的形成，伴隨著資本主義社會發(fā)展與新興社會力量作用而生，并在近代資產(chǎn)階級推翻封建君主專制統(tǒng)治過程中，逐漸發(fā)展、完善。二戰(zhàn)后，代議制逐漸被西方社會廣泛采納，至今已成為許多西方國家實現(xiàn)民主政治的主要方式。

“代議”顧名思義“代表商議”、“代表議事”，即某人代表某一特定的群體，同另一些代表其他群體的人，就彼此共同面臨的問題（事務）進行商議、討論、決定乃至采取一致的行動。而這些行使代議之權(quán)的人即“議員”。現(xiàn)代意義的“議員”，由廣大選民選出，代表選民行使國家權(quán)力、表達選民意愿、為選民謀取福利。議員的履職效果，一定程度上，決定議會功能的發(fā)揮。

我國實行的是人民代表大會制度，雖然與西方代議制存在本質(zhì)區(qū)別，但人大代表的履職效果同樣也影響著人大及其常委會職能的發(fā)揮。在堅持人民代表大會制度，與時俱進完善人民代表大會制度的大背景下，我們不妨看看西方國家議員究竟有哪些職責，又是如何履行這些職責的，以期借他山之石，擇善為鑒。

議員的履職活動簡單地來說分為議會會議期間和議會閉會期間兩個部分。議會會議期間，議員的主要職責是履行立法職責和對政府（內(nèi)閣）的監(jiān)督職責;議會閉會期間，議員則更多的是在選區(qū)工作，服務選區(qū)選民。

各抒己見：行立法之權(quán)

立法是議員從事的最經(jīng)常也是最重要的工作。議員們在議會會議期間，通過提出立法議案、對立法議案中的問題進行充分的討論、辯論、博弈，直到最終達成相對共識。

提出立法議案。向議會提出立法議案是議員的一項主要職責。在美國，只有議員才有權(quán)向議會提交議案，盡管立法議案中的絕大部分是由政府部門起草或倡議的，但是依照法律規(guī)定，立法議案必須要通過至少一名議員才能向國會提出。在法國、意大利，議員、政府等同樣享有提出立法議案的權(quán)利，但是對一些不便由政府提出的敏感議案，或是不能得到執(zhí)政黨全體支持的議案，政府往往也會委托議員提出。

討論、表決法案。法律是由議員在議會會議上討論、審議并通過的。議員在議會內(nèi)有很大一部分時間是通過開會討論、投票表決各項議案來履行立法職責的。在美國，一項議案要經(jīng)過議會內(nèi)小組委員會討論后，轉(zhuǎn)給專門的委員會進行研究、辯論、聽證和修改，通過后再提交全院辯論和投票表決。在英國，平民院討論一項立法案要經(jīng)過“三讀程序”，即由議員進行原則討論、表決，通過后交專門委員會逐條詳細討論，進行修改并作出報告，再由議員討論整個法案可否成立，并對議案進行表決。

凸顯“剛性”：履監(jiān)督之職

西方國家的議會對政府的制衡和監(jiān)督，一般是通過議員對政府的政策、決策、行為進行質(zhì)詢、調(diào)查，對政府及其工作部門人員的彈劾、投不信任票等方式實現(xiàn)。

質(zhì)詢、聽證。在議會會議上以口頭或書面形式對政府及其組成人員提出質(zhì)詢，是議員履行對政府監(jiān)督職責的一種方式，被質(zhì)詢者應當在法律規(guī)定的時間內(nèi)予以答復。2010年豐田汽車召回事件中，美國國會就豐田汽車召回問題舉行聽證會，對交通部長雷·拉胡德提出質(zhì)詢。在聽證會現(xiàn)場，雷·拉胡德面對議員的尖銳質(zhì)詢無力招架，甚至借口離席以逃避回答一些問題。在日本，各議院的議員經(jīng)議長承認，可以向內(nèi)閣提出質(zhì)詢，2014年包括首相安倍晉三在內(nèi)的內(nèi)閣官僚就曾在眾議院對政府通過解禁集體自衛(wèi)權(quán)內(nèi)閣決議集中審議會上接受質(zhì)詢，就解禁集體自衛(wèi)權(quán)進行說明。

彈劾、提出不信任案。在美國，國會議員享有對總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及聯(lián)邦政府文職官員的彈劾權(quán)。國會啟動彈劾程序時，由眾議院司法委員會表決通過彈劾總統(tǒng)條款，全體會議進行辯論并表決，如超過二分之一的議員贊成彈劾，該議案即呈交參議院。美國前總統(tǒng)克林頓就曾因萊溫斯基事件遭到國會議員的彈劾。議員對政府履行監(jiān)督職責的另一種形式是對政府提出不信任案，在英國，當議員不同意內(nèi)閣的政策和施政方針時，可以向議會提出對內(nèi)閣不信任或者譴責的議案，并由議會作出最終表決。當然，這種情況并不多，除非發(fā)生執(zhí)政黨內(nèi)部分裂或者執(zhí)政黨只掌握微弱的多數(shù)而反對黨和小黨聯(lián)合起來的情況。

各顯神通：籠選民之心

作為民意的代表，議員的一項主要職責就是收集、整合民意，傳達給行政機構(gòu)或者其他的職能部門，為民眾謀利益。議員既要代表國家，也要服務選區(qū)。同時，受制于再當選的壓力，議員也不得不使出渾身解數(shù)來博得選民認可，保持選民對他的忠誠度和支持率。代表理念和選票驅(qū)動塑造了議員的行為模式，服務選區(qū)成為議員履職活動中最為重要的內(nèi)容之一。除了在議會開會的日子外，議員每年還得花很多時間履行其聯(lián)系選民、為選民辦事、為選區(qū)謀福利的職責。

在美國，議員們除了要在國會的辦公室接見選民外，還要返回家鄉(xiāng)或選區(qū)與選民直接接觸和溝通，以更好地了解選民的想法。返鄉(xiāng)活動也就成為議員們廣泛游說、宣傳，筑牢、夯實民意基礎的重要時機。許多議員會在休會期間回到家鄉(xiāng)或其所在州、區(qū)召開公開會議，讓選民直接表達意見;或是接聽選民電話、回復選民來信;或是走訪陷入困境的企業(yè)和貧困社區(qū)，重申他們要作出改善的競選承諾。通過這些與選民直接交流的方式，議員既可以將矛盾化解在基層，同時也能夠收集、整理具有代表性的意愿，上報國會討論。

在新加坡，議員聯(lián)系選民最重要的方式之一是“民眾接待日”。按照執(zhí)政黨人民行動黨的規(guī)定，國會中所有本黨民選議員都必須每周一次利用業(yè)余時間接見本選區(qū)民眾，聽取選民反映的各種問題。對于民眾反應的能夠當場回答和解決的問題，則當場予以解決;涉及政府各部門的問題，由議員向這些部門反映，力求在最短時間內(nèi)予以解決;對于有悖法律和政策的問題，則由議員向民眾作出解釋;對于那些有代表性但在現(xiàn)有政策框架內(nèi)無法解決的問題，則提請國會和政府進行審議，以制定更有效、更符合民眾利益的政策法令。此外，議員每周還必須至少訪問一次選區(qū)，或是安排半天時用撒網(wǎng)式走訪所在選區(qū)的幾個地方;或是在選區(qū)內(nèi)挨家挨戶地訪問選民。

在日本，議員聯(lián)系選民的一個重要方式是“個人后援會”。除正常工作日在國會工作外，議員每周都要回到自己的選區(qū)，參加本區(qū)選民特別是自己后援會舉辦的各種活動，盡可能出席選民婚喪嫁娶等儀式活動;堅持在選區(qū)進行街頭演講，接待選區(qū)選民的來訪，聽取意見和要求。議員不但要盡可能滿足后援會成員的生活要求，如參與后援會的娛樂活動、解決簡易民事糾紛、維護成員在其他地區(qū)的經(jīng)濟利益等，還要充分利用自身在地方和國會中的影響力，為選民爭取更多的政府福利資金和社會基金，提高自己選民的生活質(zhì)量。

在英國，議員的選區(qū)“門診”極富特色。每位議員在選區(qū)至少設有一處“門診”室。每個議員至少每兩周回一次選區(qū)“門診”室“坐診”?！伴T診”時，選民排隊等候，一個一個地進入“門診”室，單獨向議員申訴。對于涉及選民與他人之間的糾紛的申訴，議員給予勸解;涉及地方政府工作的申訴，議員可以直接給地方政府打電話、寫信或請地方議員“陪診”;對于涉及中央政府的申訴，議員會采用給有關(guān)部門的官員打電話、寫信、質(zhì)詢大臣等多種方式，要求有關(guān)部門解決或作出解釋;對于由中央政府的有關(guān)部門濫用行政權(quán)引起的申訴，議員可批轉(zhuǎn)議會行政監(jiān)察專員調(diào)查，并接受其調(diào)查報告。

兼收并蓄：給我們的啟示

必須指出的是，受制于政黨控制、政治捐獻以及利益集團控制，西方國家議員已經(jīng)越來越成為金錢和財閥的政治工具，其履職形式和手段則成為黨同伐異的工具，使西方議員政客化、利益化、集團化的傾向越發(fā)明顯。我國的國家性質(zhì)、階級基礎與西方國家不同，但在堅持和完善我國人民代表大會制度的過程中，從技術(shù)層面對國外議員履職相關(guān)形式和做法予以“揚棄”，無疑將有力地助推我國人民代表大會制度日臻欣榮。

聯(lián)系選民：代表履好職的基礎。只有更密切地聯(lián)系選民，才能更有效地代表，密切聯(lián)系選民是代表在代表大會期間和閉會期間全部活動的基礎，首當其沖的就是改善代表聯(lián)系選民的主動性不強、聯(lián)系形式較單一等問題，創(chuàng)新代表聯(lián)系選民的方式，為代表聯(lián)系選民提供更為廣泛、高效的平臺。各地在代表聯(lián)系群眾方面已經(jīng)有了許多有益實踐，拓寬了代表與選民的溝通渠道，如選民接待日、代表向選民述職、代表進社區(qū)等，同時，還需要繼續(xù)研究完善代表聯(lián)系方式公示制度、設立代表聯(lián)絡機構(gòu)、代表走訪選區(qū)制度、代表聯(lián)系選民的具體量化規(guī)定等，促使代表與選民之間保持更直接、更廣泛、更頻繁、更深入的聯(lián)系。

加強服務：代表履好職的保障。在我國目前兼職代表制和代表大會會期制度的現(xiàn)實情況下，需要人大及其常委會積極為代表履職構(gòu)建服務平臺，提供保障支持，保證代表作用得到更充分的發(fā)揮。例如開展各種形式的代表培訓、業(yè)務知識學習等，提高代表履職所必需的政治、法律和業(yè)務素質(zhì);豐富代表履職活動方式和內(nèi)容，將代表履職活動與視察、檢查、調(diào)查結(jié)合起來，與評議“一府兩院”的工作結(jié)合起來，與為人民群眾辦實事結(jié)合起來，更有效地提升代表履職活動的針對性、剛性和實效性等。