改善社區(qū)治理 增強維穩(wěn)能力

齊晶

【摘要】城市社區(qū)居民涉案、糾紛事件、居民上訪是城市社會不穩(wěn)定的主要表現(xiàn)形式，也是判斷城市維穩(wěn)形勢的重要指標(biāo)。由于房屋拆遷、流動人口、社區(qū)服務(wù)資源不足等問題，城市社區(qū)的不和諧因素在增加。文章在總結(jié)影響其省城市社區(qū)穩(wěn)定諸因素的基礎(chǔ)上提出：推進(jìn)城市社區(qū)維穩(wěn)工作，必須要注重管理和服務(wù)機制的建設(shè)與完善，并從矛盾調(diào)處、治安防范、民主建設(shè)等方面增強社區(qū)的維穩(wěn)能力。

【關(guān)鍵詞】城市社區(qū) 維穩(wěn)能力 社區(qū)治理

【中圖分類號】TP393 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，不可避免地造成社會流動加快，社會分化加劇，社會矛盾沖突問題增多，維護(hù)城市社會穩(wěn)定已成為國家現(xiàn)代化進(jìn)程的重要目標(biāo)選擇。

城市社區(qū)維穩(wěn)形勢

城市社區(qū)居民涉案、糾紛事件、居民上訪是城市社會不穩(wěn)定的主要表現(xiàn)形式，也是判斷城市維穩(wěn)形勢的重要指標(biāo)。在某省所調(diào)研的社區(qū)中，有49.2%的社區(qū)發(fā)生過群體性事件，社區(qū)均發(fā)生10.5起；有35.5%的社區(qū)存在居民上訪現(xiàn)象，社區(qū)均發(fā)生3.0人次；有26.4%的社區(qū)存在居民糾紛案件，社區(qū)均發(fā)生11.3次，從總體上看社區(qū)維穩(wěn)形勢比較嚴(yán)峻。

從社區(qū)涉案狀況來看，流動人口為主要涉案主體，入室盜竊事件為主要涉案類型。在所調(diào)研社區(qū)中，樣本社區(qū)中在涉案人群上存在顯著差別。在涉案的628人中，有380人是流動人口，其比重達(dá)涉案總?cè)舜蔚牧梢陨?，達(dá)到60.5%；涉案的248個屬于本社區(qū)居民，其比重為39.5%，前者比后者高出了21個百分點。在所調(diào)研社區(qū)中，113個社區(qū)共發(fā)生146起刑事案件，平均每個社區(qū)發(fā)生1.3起，發(fā)案率為21.2%；120個有效樣本社區(qū)中，發(fā)生入室搶劫的有68個社區(qū)，社區(qū)發(fā)案率為56.7%，超過總數(shù)的一半，平均每個社區(qū)發(fā)生6.5起。比較而言，入室盜竊案件是大多數(shù)社區(qū)的主要案件類型。

從社區(qū)上訪情況來看，拆遷糾紛仍是上訪的主要誘因。上訪是社區(qū)社會矛盾激化的表現(xiàn)，也是當(dāng)前社區(qū)不穩(wěn)定因素的重要方面。調(diào)查顯示，在141份有效樣本中，共有50個社區(qū)存在居民上訪現(xiàn)象，進(jìn)一步分析，在140個有效樣本中，共計有419人次上訪，平均每個社區(qū)上訪為3.0人次。

在分析社區(qū)上訪的原因中，我們發(fā)現(xiàn)，上訪的主要原因是拆遷糾紛的社區(qū)，占總樣本的比重達(dá)32.7%，占三成以上；由于福利待遇糾紛、勞資糾紛上訪的社區(qū)，占比分別為21.8%、10.9%。因其他原因上訪的社區(qū)占34.6%，主要有土地糾紛、鄰里糾紛、物業(yè)建設(shè)等。居民上訪的原因多樣化，敢于通過上訪來維護(hù)自己的利益，同時需要注意，拆遷糾紛是社區(qū)上訪的主要誘因。

從社區(qū)糾紛問題來看，社區(qū)關(guān)系不和諧，居民糾紛為主要類型。社區(qū)糾紛事件說明社區(qū)內(nèi)部關(guān)系的緊張，是當(dāng)前社區(qū)不穩(wěn)定的重要表現(xiàn)。調(diào)查顯示，在148個有效樣本中，共有111個社區(qū)存在糾紛現(xiàn)象，達(dá)到七成半，占比為75.0%。合計發(fā)生1673起糾紛事件，社區(qū)均糾紛事件次數(shù)為11.3次/社區(qū)。可見，社區(qū)不和諧因素在增加，社區(qū)糾紛成為影響社區(qū)穩(wěn)定的因子。

社區(qū)糾紛事件的存在是社區(qū)不穩(wěn)定的重要表現(xiàn)。超過八成的社區(qū)糾紛屬于居民間糾紛。調(diào)查顯示，在1549件糾紛中居民間糾紛事件數(shù)目為1252，占有效樣本的比重為80.8%；居民與政府糾紛、居民與社區(qū)委員會糾紛事件的數(shù)目分別為107、1252，占有效樣本的比重分別為6.9%、4.3%。可見，社區(qū)居民之間的利益沖突是社區(qū)糾紛最主要的類型。

當(dāng)前影響該省社區(qū)穩(wěn)定的主要制約因素

文化教育資源總量有限，居民群體意識不強。城市社區(qū)的穩(wěn)定和諧離不開社區(qū)文化功能的發(fā)揮，構(gòu)建穩(wěn)定的社區(qū)應(yīng)以文化建設(shè)為基礎(chǔ)。社區(qū)完備的教育資源和豐富的文化活動，不僅能夠提高居民的整體素質(zhì)，而且能夠使不同群體在文化生活中得到共鳴，增強人際關(guān)系的和諧度和社區(qū)的凝聚力。

根據(jù)本次調(diào)查數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)校數(shù)量的多少是當(dāng)前城市社區(qū)穩(wěn)定與否的重要制約因素。學(xué)校數(shù)量為0～1、2～3、4～5、5個以上時，其相應(yīng)的社區(qū)均發(fā)案次數(shù)依次為6.3次/社區(qū)、7.5次/社區(qū)、4.3次/社區(qū)、3.0次/社區(qū)；相應(yīng)的社區(qū)均糾紛事件次數(shù)依次為13.1次/社區(qū)、12.2次/社區(qū)、9.6次/社區(qū)、10.1次/社區(qū)?？梢?，隨著學(xué)校數(shù)量的增多，糾紛事的發(fā)生率總體上呈現(xiàn)降低的趨勢。

文化設(shè)施，也就是文化硬件的建設(shè)也是社區(qū)建設(shè)不可忽視的方面，是群眾文化活動的基礎(chǔ)，可以密切居民與居民間，居民與社區(qū)之間的關(guān)系。社區(qū)中的文化場所設(shè)施包括書報閱覽室、老年活動室（活動中心）、兒童活動室、心理咨詢室等。從數(shù)據(jù)分析的結(jié)果來看，文化場所的數(shù)量從5個以下到10個以上，案件的發(fā)生率降低了49.5%，糾紛事件的發(fā)生率降低了38.3%?？梢?，總體上隨著文化設(shè)施數(shù)量的增多，社區(qū)更趨于穩(wěn)定，而目前我國社區(qū)的文化資源數(shù)量仍然不足。

流動人口隊伍壯大，社區(qū)維穩(wěn)難度加大。改革開放以來，我國城市外來人口的隊伍日益壯大，這些外來人口為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時，也給城市社區(qū)的穩(wěn)定帶來了巨大壓力。隨著外來人口流動的范圍和頻率的不斷增加，城市社區(qū)人員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性與日俱增，容易導(dǎo)致社會矛盾激化，產(chǎn)生諸多社會不穩(wěn)定因素。從案件的發(fā)生比率上來看，在流動人口比例為5%以下、5%～15%、15%以上的樣本社區(qū)中，發(fā)案樣本社區(qū)比例分別為36.5%、58.3%、64.7%。也就是說，隨著社區(qū)外來流動人口數(shù)量的增加，樣本社區(qū)發(fā)案的比重依次增加，二者呈顯著的正比例增長關(guān)系。與發(fā)案情況相似，從社區(qū)糾紛的發(fā)生比率上來看，在流動人口比例為5%以下、5%～15%、15%以上的樣本社區(qū)中，發(fā)案樣本社區(qū)比例分別為30.8%、38.9%、38.2%。可見，隨著社區(qū)流動人口數(shù)的增加，發(fā)生糾紛的社區(qū)比重也呈現(xiàn)總體增長的態(tài)勢。

治安防控體系不完善，社區(qū)維穩(wěn)能力不足。社區(qū)治安防范體系的建立，充足的警力和完善的防范設(shè)備是維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)和保障。在物防方面，根據(jù)Pearson卡方檢驗可知，社區(qū)安裝監(jiān)視器個數(shù)的不同與社區(qū)發(fā)案次數(shù)上存在顯著差異（P=0.000<0.05）。監(jiān)視器的數(shù)量在0、10個以下、10～20個、20個以上，其相應(yīng)的社區(qū)均發(fā)案次數(shù)依次為4.7次/社區(qū)、7.2次/社區(qū)、5.2次/社區(qū)、3.8次/社區(qū)?？梢姡婪队布ㄔO(shè)對于預(yù)防和減少入室盜竊案等案件的發(fā)生率的作用是不容忽視的。完善社區(qū)治安防范的硬件建設(shè)應(yīng)視為社區(qū)治安工作的重點。

從社區(qū)道路燈光來看，單位面積路燈數(shù)越多，發(fā)案次數(shù)越少。每平方公里路燈數(shù)在0～40盞的社區(qū)有35個，共發(fā)案415起，社區(qū)均發(fā)案次數(shù)為11.9起，每平方公里路燈數(shù)在41～100盞的社區(qū)有34個，共發(fā)案138起，社區(qū)均發(fā)案次數(shù)為4.2起，每平方公里路燈數(shù)超過100盞的社區(qū)有33個，共發(fā)案65起，社區(qū)均發(fā)案次數(shù)為1.9起。在社區(qū)單位面積路燈數(shù)不同的情況下，社區(qū)均發(fā)案次數(shù)具有明顯差異（P=0.001<0.05）。社區(qū)單位面積路燈數(shù)越多，發(fā)案次數(shù)越少。

在人防方面，根據(jù)Pearson卡方檢驗可知，社區(qū)值班室個數(shù)的不同與社區(qū)發(fā)案次數(shù)上存在顯著差異（P=0.000<0.05）。社區(qū)值班室的數(shù)量在0個、1個、2個、3個及以上，其相應(yīng)的社區(qū)均發(fā)案次數(shù)依次為23.8次/社區(qū)、7.2次/社區(qū)、6.5次/社區(qū)、4.8次/社區(qū)，可見，沒有值班室的社區(qū)與設(shè)有值班室的社區(qū)相比，案件的發(fā)生率顯著增多，并且隨著值班室的增多，案件均發(fā)生次數(shù)在不斷減少。為維護(hù)社區(qū)的穩(wěn)定，應(yīng)加強社區(qū)值班室的建設(shè)，擴(kuò)大人防力量的覆蓋面。

中介組織力量不足，社區(qū)自治基礎(chǔ)薄弱。社區(qū)中介組織是社區(qū)管理和服務(wù)的重要主體，是社區(qū)自治的重要力量，對于加強社區(qū)的專項服務(wù)，增強凝聚力，提高居民的參與意識等，都起著重要作用，而且也是居民與政府、居民與居民矛盾沖突的潤滑劑。其中物業(yè)管理公司通過采取各種措施和手段來保證業(yè)主的人身、財產(chǎn)安全，物業(yè)管理的好壞直接關(guān)系到社區(qū)的治安狀況。根據(jù)本次調(diào)查數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，是否有物業(yè)管理公司是當(dāng)前城市穩(wěn)定與否的重要制約因素。

在案件的發(fā)生上，有物業(yè)管理公司的社區(qū)中發(fā)案規(guī)模為5.9次∕社區(qū)，而沒有物業(yè)管理公司的規(guī)模為6.7次∕社區(qū)，也就是說，在有物業(yè)管理公司條件下，社區(qū)案件的發(fā)生率降低了13.6%。從糾紛事件的發(fā)生情況看，在有物業(yè)管理公司條件下，社區(qū)糾紛的發(fā)生率降低了35.6%。從上訪情況看，沒有物業(yè)管理公司的社區(qū)中發(fā)案規(guī)模比有物業(yè)管理公司的規(guī)模高3.3次∕社區(qū)，在有物業(yè)管理公司的條件下，社區(qū)糾紛的發(fā)生率降低了60.0%。可見，物業(yè)管理公司對減少社區(qū)糾紛和上訪事件的發(fā)生起著更為顯著的作用。但從社區(qū)物業(yè)管理公司的設(shè)立情況看，我們還要擴(kuò)大物業(yè)管理公司在城市社區(qū)的覆蓋面。

業(yè)主委員會是代表全體業(yè)主利益，反映其意愿和要求，并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理行為的群眾性自治機構(gòu)。業(yè)主委員會通過團(tuán)體參與和召開會議的形式，聚合了大多數(shù)人的利益，并且可以為社區(qū)中的內(nèi)部矛盾及時化解和消除提供了渠道。分析得出，在有業(yè)主委員會的社區(qū)中，其發(fā)生糾紛事件的樣本占總體的比重為75.3%；在沒有業(yè)主委員會的社區(qū)中，其發(fā)生糾紛事件的樣本占總體的比重為77.4%，可見業(yè)主委員會的存在對于減少居民的糾紛，建立和諧的居民關(guān)系起著積極的作用。

志愿者組織也是社區(qū)管理和服務(wù)的重要主體，承擔(dān)了越來越多的社區(qū)服務(wù)工作，包括社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)治安、社區(qū)教育等。分析發(fā)現(xiàn)，在有志愿者組織的社區(qū)中，發(fā)案社區(qū)占總樣本的比重為16.7%，發(fā)生糾紛事件的社區(qū)占總樣本比重為40.0%；沒有志愿者組織的社區(qū)中，發(fā)案社區(qū)和發(fā)生糾紛事件的社區(qū)，分別占總樣本的比重為50.0%、40.9%。

民主建設(shè)有欠缺，社區(qū)矛盾難以化解。當(dāng)前，我國城市社區(qū)實行自治制度，目的在于讓廣大人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督職能。

在實地調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，民主建設(shè)對社區(qū)穩(wěn)定也有重要的影響。在49個沒有實行直選的社區(qū)里，共發(fā)案313起，社區(qū)均發(fā)案次數(shù)為6.4起。但在115個實行了直選的社區(qū)里，共發(fā)案655起，社區(qū)均發(fā)案次數(shù)減少到5.7起，即發(fā)案率下降了10.9%?？ǚ綑z驗得：P=0.00<0.05，這說明社區(qū)是否實行直選對社區(qū)發(fā)案次數(shù)有很大的影響，社區(qū)實行直選有利于減少社區(qū)發(fā)案次數(shù)，更有利于社區(qū)穩(wěn)定。

社區(qū)居委會每月例會次數(shù)與社區(qū)均發(fā)案次數(shù)成反比例關(guān)系。在社區(qū)居委會每月召開例會次數(shù)不同的情況下，社區(qū)均發(fā)案次數(shù)具有明顯差異（P=0.00<0.05）。社區(qū)居委會每月例會次數(shù)與社區(qū)均發(fā)案次數(shù)成反比例關(guān)系。每月例會次數(shù)越多，社區(qū)均發(fā)案次數(shù)越少。

從居委會人員情況看，社區(qū)居委會工作人員8～10人時，社區(qū)發(fā)案次數(shù)最少。在社區(qū)居委會工作人員數(shù)不同的情況涉案情況的社區(qū)按百分比等分為3組，社區(qū)居委會工作人員在1～7人、7～10人、10人以上時，其相應(yīng)的社區(qū)均發(fā)案次數(shù)依次為6.7起、2.0起、8.0起，社區(qū)發(fā)案次數(shù)呈明顯的“V”字型結(jié)構(gòu)，社區(qū)居委會工作人員8～10人時，社區(qū)均發(fā)案次數(shù)最少。

推進(jìn)社區(qū)維穩(wěn)工作的幾點對策

推進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)，增強維穩(wěn)效力。單位制解體后，社區(qū)居民失去了對社區(qū)共同體的歸屬感和認(rèn)同感，需要通過加強社區(qū)文化體制建設(shè)，形成一種有利于價值觀念整合的“心理社區(qū)”，為社區(qū)穩(wěn)定提供動力。一是加強社區(qū)觀念文化建設(shè)，提高居民的綜合素質(zhì)；二是加強社區(qū)制度文化建設(shè)，增強社區(qū)居民的責(zé)任感；三是加強社區(qū)行為文化建設(shè)，使之成為居民交往的紐帶；四是加強社區(qū)物質(zhì)文化建設(shè)，使之成為居民理想的家園。

規(guī)范流動人口的管理，緩解維穩(wěn)壓力。首先要改善社區(qū)的管理，為流動人口融入城市提供良好的支持。①改進(jìn)對流動人口的管理理念和方式，從防范式、規(guī)范式向引導(dǎo)式、教育式轉(zhuǎn)變，增進(jìn)流動人口對社區(qū)工作的了解。其次要改善社區(qū)服務(wù)，把流動人口納入到社區(qū)服務(wù)的范圍，積極為其排憂解難，逐步增強流動人口對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。最后要通過舉辦各類活動，促進(jìn)群體互動，增進(jìn)社區(qū)兩個群體間的交往和了解，建構(gòu)流動人口與社區(qū)居民共同的社會認(rèn)同。

加強社區(qū)防治力量，完善維穩(wěn)機制。一要建立全方位的防范格局，實現(xiàn)群防群治規(guī)范化，促進(jìn)“防范隊伍專業(yè)化，防范工作社會化，防范組織網(wǎng)絡(luò)化，防范形式多樣化”。二是以化解矛盾為主線，構(gòu)建矛盾糾紛排查調(diào)處工作體系。在具體工作中做到疏導(dǎo)，做思想工作，講道理，講法律，切實把矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)。三是提高群眾的自治自防水平，形成人人重防范，人人參與防范的濃厚氛圍。

促進(jìn)民間組織壯大，形成維穩(wěn)合力。目前，我國社區(qū)的民間組織還存在諸多問題。為此要做好以下幾個方面的工作：一是加強監(jiān)督管理工作，讓民間組織融入到社區(qū)建設(shè)中；二是積極培育發(fā)展壯大公益性組織；三是提高組織的社會化程度②。另外，還要為民間組織的健康發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境。著重解決民間組織在稅收、社會保障等方面存在的問題。

完善矛盾調(diào)解機制，健全維穩(wěn)制度。應(yīng)進(jìn)一步完善社區(qū)社會矛盾調(diào)解機制，盡可能將社區(qū)穩(wěn)定問題解決在萌芽狀態(tài)，避免社會矛盾激化。一要加強調(diào)解隊伍建設(shè)，促進(jìn)調(diào)解能力的提高。二是要加強檢查督導(dǎo)，建立規(guī)范化的調(diào)解程序。三是要完善社區(qū)調(diào)解的工作方式。四是要拓寬社區(qū)調(diào)解的工作區(qū)域，加強與司法、警務(wù)等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。

加快社區(qū)民主建設(shè)，增強維穩(wěn)能力。一是解決居委會工作行政化的問題，提高居民對居委會的認(rèn)同度。首先要完善社區(qū)民主選舉制度，在居委會成員提名方式上，使居民直接選舉制度化、民主化。二是要創(chuàng)新社區(qū)自治參與制度③。居委會要根據(jù)社區(qū)實際情況制定詳細(xì)的可操作性強的參與程序，推行事務(wù)公開制度。三是要培育居民的參與意識，把解決居民的問題放在首位，增強和居民的歸屬感和認(rèn)同感。

（作者單位：中共新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)委員會黨校；本文系國家社會科學(xué)基金項目研究成果，項目編號：14BDKT02）

【注釋】

①桓金良，唐旻星：“城市社區(qū)管理與城市社會穩(wěn)定”，《理論與實踐》，2003年第5期。

②俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年。

③葉大鳳等：“論我國公共政策過程中公民參與機制的構(gòu)建”，《福州黨校學(xué)報》，2007年第5期。

責(zé)編/張蕾