動力與回應(yīng)因素下的善治及其中國任務(wù)

賈凌昌 金慧芳

摘要：時間、環(huán)境、主體構(gòu)成了善治的動力性因素，而觀念變革、過渡策略、統(tǒng)籌兼顧則是對善治動力性要素的理性回應(yīng)。然而，這種回應(yīng)的暫時性決定了善治的實現(xiàn)需要在事實和規(guī)范之間通約的基礎(chǔ)上尋求德性化，在處理好國家理性和公民理性關(guān)系的基礎(chǔ)上避免善治悖反，在遵循辯證法基礎(chǔ)上使善治制度建構(gòu)和演進既要結(jié)合又要適當分離。唯此，善治中國方能實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：善治;動力性因素;回應(yīng)性策略;事實;規(guī)范;德性化

中圖分類號：D610文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）04-0042-05

基金項目：江西省社會科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃項目“善治生態(tài)的結(jié)構(gòu)與構(gòu)建”（12ZL39）階段性成果。

作者簡介：賈凌昌（1977-），男，山東日照人，上饒師范學(xué)院政法學(xué)院副教授，博士，主要從事政治哲學(xué)研究;金慧芳（1975-），女，江西上饒人，上饒師范學(xué)院經(jīng)管學(xué)院副教授，主要從事管理倫理研究。

治理能力現(xiàn)代化與中國社會轉(zhuǎn)型互伴相隨，一方面，社會轉(zhuǎn)型推動治理能力現(xiàn)代化，另一方面，治理能力現(xiàn)代化推動社會轉(zhuǎn)型，其間的互構(gòu)和抵牾并駕齊驅(qū)。目前，治理能力現(xiàn)代化作為公共話語的聚焦，業(yè)已成為在社會變革大潮中相異主體和不同意見非常難得的一致和共識。然而，從宏觀層面上看，治理絕不僅僅是政治學(xué)人的專有范疇，這一課題還是打上復(fù)雜時代印跡的社會運動。故而，如何詮釋轉(zhuǎn)型時期的國家治理必然滲入我們的心靈從而成為一個非?，F(xiàn)實的重大任務(wù)。就治理能力現(xiàn)代化本身來說，善治是其應(yīng)有之義，因為，“在國家治理現(xiàn)代化的進程中，善治既有利于促進公民參與社會管理事務(wù)，也有利于提升國家與公民之間良好的互動關(guān)系，以形成彼此的良性溝通，進而促進社會的良性發(fā)展?！盵1]然而以此來觀轉(zhuǎn)型時期的中國，雖然在社會結(jié)構(gòu)和與之相應(yīng)的各種格局發(fā)生轉(zhuǎn)型的同時，善治進程逐步推進，但縱觀這一過程，即使善治充滿著前進的光輝，但這種推進依然是緩慢進行的，質(zhì)言之，善治進程既讓我們充滿興奮又讓我們疑慮叢生。然而，疑慮并不是讓我們失望的理由，如果能準確認知并抓緊善治的建設(shè)任務(wù)，我們一定能夠在全面建成小康社會的同時，完成治理的蛻變，化蛹成蝶，構(gòu)建成型的善治中國。

一、善治推進的動力性因素：從外部視角看

國家發(fā)展需要秩序，人們生活需要保障，公民權(quán)利需要維護，政府權(quán)力需要制約，凡此都需要善治的合理構(gòu)建與穩(wěn)定運行。在俞可平看來，善治是指政府有效治理的模式，是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民社會對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者結(jié)合的最佳狀

態(tài)。穩(wěn)定性是善治的重要特征之一，因為只有保持穩(wěn)定的治理狀態(tài)，社會秩序才能井然有序地推進和發(fā)展，公民才能享受到普遍性安全帶來的福祉。然而，這種狀態(tài)只是人們的一種良善期待，從歷時性維度上說，善治只能是向這種秩序的逐步靠近。至于中國，善治沒有完成時，善治只有現(xiàn)在進行時，善治正處于一個漫長的進程的頂點附近，雖然離頂點很近，但要接近這個頂點卻需要人類實質(zhì)性的努力。換言之，即使善治還不是一種成熟的治理類型，但又不能否認善治化運動的確已經(jīng)在中國轉(zhuǎn)型背景下發(fā)生了。因此，在此種語境下，似乎把善治解讀為善治化更為準確，這樣不僅利于將善治看作是一個動態(tài)的生成與發(fā)展過程，而且也能避免對轉(zhuǎn)型期內(nèi)涵的誤讀。

自善治問題進入人們視域以后，學(xué)術(shù)界就將其做了學(xué)理模式和外部模式的劃分。學(xué)理模式內(nèi)攝批判性和理想性，具體地說，任何一種理論或?qū)W說的構(gòu)建都必然以某種批判性作為前提，而無論何種批判在其背后都隱藏著一定的理論模型作為參考坐標，這個參考坐標在沒有面世之前定是理想性和期待性的。至于理想性善治，它主張從善治的內(nèi)部如善治的原則、條件、依據(jù)、構(gòu)成成分等來考察其存在，這種考察由于鑲嵌了過多的學(xué)理性從而給中國政治學(xué)人帶來信念的同時也給他們制造了一些幻象，之所以它帶來信念是他們相信善治必將在中國發(fā)生，而之所以制造幻象是因為他們看到經(jīng)驗性成熟型善治在中國還沒有到來。因此，學(xué)術(shù)界開始嘗試轉(zhuǎn)向善治的外部模式探討。

誠然，內(nèi)因是事物發(fā)展的根據(jù)，外因是事物變化發(fā)展的條件，但在一定時空境遇中外因可能更為重要，這意味著不能僅僅從善治本身來考察善治，如果僅僅抓住善治本身的因素不放而完全漠視其外部因素的描繪，中國的善治化進程必然受到“善治本身”因素的規(guī)制，從而使善治看不到外面的世界。疑問在于，考察善治的外部模式究竟何指？其實，這種外部模式分析更多的是要將善治聚焦于外部的影響因素，它利于從經(jīng)驗和實踐性角度澄清善治進程之所以緩慢推進在一定意義上說并不是善治本身造成的，相反，外部因素在此轉(zhuǎn)化為內(nèi)部因素，它成為了制約善治化進程的關(guān)鍵。然而，與其說它是制約性因素，毋寧說是動力性因素，這里關(guān)鍵在于從何種角度去看待。那么，影響善治的外部因素是什么呢？在筆者看來，國情規(guī)制下的時間、環(huán)境和主體是中國善治發(fā)展的重要動力性要素。

蘇力說，在中國法治過程中，時間是法治的內(nèi)生變量。其實，不僅法治如此，善治不也是這樣么？轉(zhuǎn)型時期的善治并不是被動的生成和發(fā)展過程，善治正是在這些機遇中運行和發(fā)展的，因此，善治必須把握住匆匆的流年，抓住轉(zhuǎn)型時期的重要機遇。具體到現(xiàn)在，中國在時間之維上最重要的機遇就是全球化和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方略的提出。的確，全球化本身并非中國國情，但在轉(zhuǎn)型時期必須理性應(yīng)對全球化對我國造成的沖擊，這樣一來，全球化就轉(zhuǎn)化為國情性因素，“全球化的重要特征之一，是跨國組織和超國組織的影響日益增大，民族國家的主權(quán)及其政府的權(quán)力日益削弱。隨著民族國家傳統(tǒng)的政府權(quán)威的削弱，善治的作用則日益增大。因為國際社會和國內(nèi)社會在全球化時代同樣需要公共權(quán)威和公共秩序，但這是一種新的公共權(quán)威和公共秩序，它不可能由傳統(tǒng)的國家政府來創(chuàng)立。只能通過善治來實現(xiàn)?！盵2]在全球化語境中，通過治理到善治的轉(zhuǎn)變，中國保障了經(jīng)濟社會的穩(wěn)步發(fā)展，然而要看到，經(jīng)濟社會發(fā)展與善治并不是正比推進的。本來，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，但轉(zhuǎn)型背景似乎將這一規(guī)律置于一邊，我們只看到了經(jīng)濟社會的突飛猛進，而與之相伴的國家治理卻在被動地演進和更迭，這種狀態(tài)持續(xù)到十八屆三中全會才得到徹底改觀。在十八屆三中全會上，我黨提出了推進國家治理的新目標和戰(zhàn)略方針：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這表明全面改革的目標落基于現(xiàn)代國家治理中的制度維度。可以說，在國家獲得構(gòu)建的理論域間中，治理能力現(xiàn)代化是對傳統(tǒng)治理格局的一種根本性改造和重構(gòu)，而這一點，恰是推進善治的又一有益的時間要素。

處于轉(zhuǎn)型時期的善治不僅擔(dān)負著沉重的歷史沉疴，而且還遭遇現(xiàn)代社會風(fēng)險背景的挾制。在貝克看來，隨著現(xiàn)代化的展開，社會歷史進程的推進，社會風(fēng)險隨之而增長，人類正在經(jīng)歷也必將繼續(xù)經(jīng)歷一種高風(fēng)險的社會背景，“在現(xiàn)代化進程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到一個我們前所未知的程度?！盵3]不能否認，中國在推進社會主義現(xiàn)代化進程中極大地促進了物質(zhì)財富的增長，這為中國夢的構(gòu)筑奠定了充分的物質(zhì)基礎(chǔ)，但我國也不可避免地遭遇風(fēng)險社會的攻擊：（1）我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程相比于善治進程速度更快，善治在應(yīng)對高速增長的變革中被動性增加。雖然在此中，國家不斷進行政策調(diào)控，加大了治理的頻率調(diào)整，但由于沒有實現(xiàn)與經(jīng)濟社會發(fā)展的根本匹配，缺乏一個根本性治理思想的指導(dǎo)，從而導(dǎo)致善治還未從根本上實現(xiàn);（2）轉(zhuǎn)型社會帶來了一些結(jié)構(gòu)性矛盾，給善治帶來了巨大沖擊。在一定意義上說，致使中國目前諸多矛盾和問題產(chǎn)生的因素大多是結(jié)構(gòu)性因素，而這些難題似乎僅僅依靠善治還無法完全根絕;（3）善治制度建構(gòu)與“負向文化”并存，轉(zhuǎn)型時期善治制度的計劃性推進存在諸多困難，即使設(shè)計了良性的善治制度，負向文化也經(jīng)常性地消解善治的推進。因此，必須以堅定的信心迎接新的困難和挑戰(zhàn)，因為，“一旦過去被認為理所當然的事情受到了挑戰(zhàn)，我們就應(yīng)當聚集我們的資源，準備進行新的希望之旅?！盵4]

中國治理的最初實現(xiàn)是自上而下由官方推動的，具有很強的政治因素和精英情結(jié)。傳統(tǒng)治理更多的是精英治理，精英階層把控著治理的閥門，他們“不僅僅是政治精英的代名詞，它實際上是一種對資源的控制與占有。在一個社會中，誰占有的資源越多，誰對社會擁有更大的控制權(quán)，那么他（她）就是這個社會的精英”。[5]這意味著，精英更多的是與社會控制相聯(lián)系的，并不能一概否認精英控制的無效性，但畢竟精英群體是少數(shù)群體，精英只有回歸底層、思慮底層才能更好地推進社會控制體系的運行。欣慰的是，隨著十八大和十八屆三中全會的召開，國家治理體系現(xiàn)代化要求改變過去政府是唯一治理主體的做法，要把國家力量和社會力量結(jié)合起來，轉(zhuǎn)向多主體治理，要擴大公民參與治理的渠道和機會。在于建嶸看來，中國今天并不缺乏對精英的關(guān)注，反而最缺乏的是對底層社會的研究方法，到目前，依然沒有任何一種成熟的學(xué)說能夠詮釋中國底層社會的心態(tài)，而只能尋求具體的案例來了解和掌握。如果能夠?qū)⒌讓由鐣鳛橐粋€研究領(lǐng)域，培育草根組織、搭建精英與草根對話交流的平臺，同時注重培育草根組織的自治能力，不僅有助于彌補由于政府失靈造成的社會失序、化解社會矛盾、緩解社會沖突、降低改革成本，而且由于草根組織參與到社會發(fā)展的治理和項目中，將極大彌補國家能力的不足，并促進以官民合作為特征的善治的形成。因此，在治理能力或善治水平的提升中，草根等民間群體是重要的原動力，而精英僅僅是推動善治的主導(dǎo)力，主導(dǎo)力必須借助于原動力才能真正發(fā)揮作用，因為只有人民群眾才是歷史的創(chuàng)造者。

二、善治何以可能：對動力性因素的策略性回應(yīng)

很大程度上，目前我國推行的善治既是對動力性因素的回應(yīng)，也是對阻礙性因素的排除，從此角度上說，阻礙也是動力。問題的關(guān)鍵在于，這么多年來我們是如何對善治的雙重因素進行回應(yīng)的，這種回應(yīng)的效果如何？這需要認真分析。

關(guān)于轉(zhuǎn)型階段善治的觀念形態(tài)。治理變革遵循著理論——實踐邏輯，筆者并不否認實踐是觀念的來源，但更要承認觀念是實踐的先聲，在社會治理上亦不例外。轉(zhuǎn)型時期治理的變革并不是突然生成的，而是先行存在著觀念形態(tài)的醞釀和準備。的確要承認，中國式治理主要借鑒了西方治理模式，但即使是這樣，其也沒有離開中國本土存在的先進觀念和意識形式。在曾經(jīng)和正在發(fā)生的歷史中，總有那些高于時代的知識精英和政治英才會去深掘現(xiàn)實，挖掘時代帶給我們的“枷鎖”和難題，“洞見或透識隱藏于深處的棘手問題是很艱難的，因為如果只是把握這一棘手問題的表層，它就會維持原狀，仍然得不到解決。因此，必須把它連根拔起，使它徹底地暴露出來;這就要求我們開始以一種新的方式來思考，一旦我們用一種新的形式來表達自己的觀點，舊的問題就會連同舊的語言外套一起被拋棄?！盵6]這些時代的精英在敏銳的沉思中洞悉著中國社會的變化，善于將群眾的心聲吸納到他們的心田，在對這些進行思索之后，他們率先倡導(dǎo)治理的精神因子，是他們對善治進行了最初的啟蒙，如上世紀70年代末出現(xiàn)的鄧小平治理思想，80年代末生發(fā)的“權(quán)利本位理念”爭論，90年代治理理論的博興，以及千禧年來臨后善治理念的興起，一直到現(xiàn)在，我們提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方略。可以說，這些觀念都是對影響中國治理抑制阻礙性因素根本性的觀念回應(yīng)，沒有這種回應(yīng)，善治就不可能從根本上發(fā)生。

關(guān)于轉(zhuǎn)型階段的應(yīng)對策略。雖然存在著善治生發(fā)的根本性理念，但這并非意味著善治觀念一經(jīng)建構(gòu)，善治進程就從此獲得了確立和生成，實際上，善治依然處于漫長的征途中。這樣一來，就一定要繼續(xù)尋求走向善治的路徑，但筆者要強調(diào)，目前找尋的善治方式更多的是中間方式，而不是終極方式，即是趨向善治的過渡方式，這種過渡方式是傾向于善治的，之所以存在這種過渡方式正在于中國復(fù)雜的治理現(xiàn)實。具體地說，在轉(zhuǎn)型階段，善治是存在不同梯度和層級的，如果說在金字塔頂尖的是第一梯度，那么，現(xiàn)在的善治可能處于中間或者更低的梯度，善治需要從低梯度逐步走向最高梯度，就像馬斯洛的需要層次理論，它是一個逐步遞延的過程。如果將中國的改革界分為初期改革和深度改革兩個維度，那么與之對應(yīng)，善治也存在著低端善治向高端善治過渡的可能和方式。原因在于：（1）社會轉(zhuǎn)型是社會發(fā)生急劇變革的時代，相應(yīng)地，善治也需要搭建制度體系，善治制度體系的構(gòu)架往往會與以往的制度產(chǎn)生沖突，這就可能導(dǎo)致制度的銜接不暢，甚至出現(xiàn)制度視差和斷裂，即使在將來，善治已經(jīng)穩(wěn)妥地運行，制度沖突雖可能減少但絕不會完全消減。此外，需要防止制度虛擬現(xiàn)象，善治制度是對西方民主政治失敗的一種拯救性回應(yīng)，它以西方社會發(fā)達的市場運行為基礎(chǔ)，而反觀中國，在西方作為拯救對象的國家失靈和市場失靈在中國并不是現(xiàn)實性景觀，因此，中國建構(gòu)的善治制度背景與西方建構(gòu)背景存在巨大差異。中國目前正處于市場制度以及配套制度構(gòu)架的歷史階段，這一來，中國的善治制度從一開始就不是為了應(yīng)對市場和政府失靈的，相反，其正是為了構(gòu)建穩(wěn)健的市場體系和政府構(gòu)架而存在的。（2）轉(zhuǎn)型時期的善治似乎僅僅依托和尋求了制度的支持，雖然我們提出了以社會主義核心價值觀對善治進行規(guī)范和制約，但內(nèi)攝美德的善治還尚在途中，規(guī)范性治理、程序性規(guī)則運行階段的善治還沒有正式啟動。（3）世界已經(jīng)進入到價值多元時代，價值多元必然導(dǎo)致價值沖突，當善治施行在關(guān)涉價值沖突時，必定要求助于某種“中庸之道”，以折中和妥協(xié)的方式尋求解決出路?？墒?，即使是妥協(xié)和折中之道也是一種邁向善治的中間之途。換言之，善治的實現(xiàn)過程本身可能就是不斷妥協(xié)又超越妥協(xié)的過程。可見，即使存在著先進的善治觀念，但由于觀念和實踐對接性間隔使善治不可能立竿見影地實現(xiàn)，它必須經(jīng)過中間過程才可能達到理想之境。

關(guān)于轉(zhuǎn)型階段善治的發(fā)展思路。在梯度善治的推進過程中，折中和兼顧是不可避免的當代選擇，這一點讓我們不得不去思考當代中國善治進程的發(fā)展理路。在一定意義上說，折中和妥協(xié)意味著進路上的自發(fā)和自覺。中國擁有自覺，因為有善治理念作為一種治理性指引，但我們又不能不去面對社會多元觀念和價值，社會多元更多的以自發(fā)形態(tài)存在著。理論上看，轉(zhuǎn)型階段善治區(qū)分為經(jīng)驗性演進和理性建構(gòu)兩種形式，然而，這僅僅是從理論上界定的。從實踐層面上說，它們又可以在這兩種方式的支配下具化為不同的方式。至于目前，善治的發(fā)展似乎更加側(cè)重于推進式，這種方式隸屬于理性建構(gòu)式，在建構(gòu)式中，推進式屬于一種兼具效率和機械的方式，是傳統(tǒng)和效率的結(jié)合。在這一時期，善治主要依靠自上而下的政治推動，此時，經(jīng)驗性演進是沒有余地的，但由于民間力量的強大，它也會自覺或不自覺地吸納民間看法。然而，從一個更為長遠的角度看，善治的發(fā)展應(yīng)該秉持經(jīng)驗性演進規(guī)律，以無為求有為，“如果在探討某個理論體系的發(fā)展的時候，不去涉及這個理論賴以建立及其所應(yīng)用于的經(jīng)驗問題，就會成為一種無謂的論證。真正的科學(xué)理論不是呆滯的‘冥思苦想’的結(jié)果，也不是把一些假設(shè)中所包含的邏輯含義加以敷衍的結(jié)果，而是從事實（fact）出發(fā)又不斷回到事實中的觀察、推理和驗證的產(chǎn)物?！盵7]當然，這種自然演進并不是說不要人類理性的努力，人們在秉承自然之律時完全可以將人類的理性鑲嵌到善治的某一個紐結(jié)中，正因此，乍看上去，善治是被理性建構(gòu)的，其實不然，說到底，真實的善治一定是自然之花的結(jié)果。而在目前，善治必須考慮中國曾經(jīng)發(fā)生的歷史和正在經(jīng)歷的現(xiàn)實，基于善治環(huán)境復(fù)雜性的考慮以及公民教育程度和對善治的接受態(tài)度，可能只能采取理性建構(gòu)和自然演進兩種方式，而不可能采用自然演進過程。

以上分析表明，典型意義上的善治操作尚未真正展開，僅僅是理論工作者在高唱浸淫。而在法治大力倡導(dǎo)的今天，與其說典型意義上的善治還未展開，毋寧說在時下法治作為既定進路的條件下，善治的運行似乎已經(jīng)遭遇了前進的“瓶頸”。具體來說，關(guān)于善治，我們是在西方國家中得到經(jīng)驗性認識的，此種操作以抑阻政府權(quán)力膨脹和提升公共事務(wù)治理水平為向度，以政府和非政府民間組織的互動作為治理之道，其本質(zhì)在于追求公益維度下的私人利益最大化。然而，善治在事實和價值上的界分導(dǎo)致“西方的善治理路在復(fù)興公民社會組織對公共事務(wù)治理的權(quán)力追求中，并沒有按照人們期待的那樣呈現(xiàn)自愿性、獨立性的特質(zhì)和在公益上取得成效的目的，相反概念完美的神話、自愿性完美的神話、獨立性完美的神話受到了挑戰(zhàn)”。[8]這在拉美的經(jīng)濟和政治生活腐敗中明顯表現(xiàn)出來。造成善治無法運行的原因是，這些公民社會組織是以自身利益為旨歸的，即他們是以自身利益最大化作為行動方向的，在這種情形下，公共事務(wù)的民主化進程必定會陷入到利益不均甚至分贓的境地，于是善治就經(jīng)常以非善之結(jié)局而告終。而當善治傳到中國以后，似乎我們也僅僅在理論層面上給予了關(guān)注，而在實踐中，并沒有強制性地將其移植到中國的國家治理體系中，如果說目前中國存在著一些善治性操作，或許還集中在“教化”階段。退一步說，即使善治得到了推行，其在很大程度上還是依靠法的強制力獲得助推的，而一旦獲得法治的助推，善治實質(zhì)上已經(jīng)越界，即已經(jīng)從善治走向了法治。雖然不愿意承認善治走向了法治，試圖以法治來推行善治，但善治一定會受到法治所依賴的程序以及技術(shù)標準的規(guī)制，從而善治是在法治的推行程序中獲得的實現(xiàn)，而不是本身的實現(xiàn)。因此，典型意義或本真意義上的善治還在途中。

三、善治的中國式任務(wù)

通過善治動力性因素和回應(yīng)性策略的闡釋，我們初步建立了一種分析善治的粗線條圖景，雖然僅是一種粗線條的闡釋，但也可以理出善治在中國未來發(fā)展趨勢中的關(guān)鍵性任務(wù)。這一任務(wù)并不像西方治理發(fā)展中的任務(wù)，它深植于中國本土所激起的目標和傳統(tǒng)?？梢哉f，在過去一段時間，我們采取的過渡思路和發(fā)展方向等方面還不夠深入，這需要未來在對以上幾個方面進行深度挖掘的基礎(chǔ)上重新審視善治的中國式目標和任務(wù)。相信通過不斷的淬煉，善治必將完成梯度蛻變，走向成熟。然而，由于善治本身建構(gòu)的復(fù)雜性，在這里我們更多的是從形而上的角度給出思路。

在事實和規(guī)范之間尋求通約的基礎(chǔ)上將德性化作為善治的必要之途。善治的英文為“good governance”，按照俞可平的說法，就是“好的”或“良好的治理”。英文的“good”兼有道德上的“好”和非道德意義上的“好”兩種含義，這樣來看，善治就可以劃分為非道德意義上的治理和道德意義上治理兩種形式，即是說，善治至少有一個維度，那就是道德的治理，即德治。一旦觸及到這個層面，問題就會出現(xiàn)。無論對善治還是德治來說，學(xué)術(shù)界都存在這樣一種意見，即只要證明了道德或善對社會發(fā)展不可替代的價值，也就順理成章地證明了善治或德治的正當性。然而，這種證明的錯誤是顯而易見的，恰如法的價值和功能并不必然導(dǎo)致法的治理，道德的價值也并不一定導(dǎo)向道德的治理。善與道德有何功能和價值是一個事實性命題，而善的治理或道德的治理卻是規(guī)范性命題，第一者解決的“是什么”的問題，而第二者闡釋的是“應(yīng)該”的問題。“是”的問題一經(jīng)承認就得到了解決，而“應(yīng)該”的問題必然需要介入意義衡量和考慮才能得到正當?shù)淖C明。其實，在休謨那里，事實問題以及價值問題可否通約就已經(jīng)出現(xiàn)在人們的視界，事實判斷是否能夠推出價值判斷也并不容易獲得證明，這個問題直到目前為止都沒有得到妥善的和富有證明力的解釋。這就說明，單純從善治字面角度無法推出其必然導(dǎo)致善治，反而可能導(dǎo)致的是善治而不善。進一步說，我們選擇善治作為治國之策時，實際上是在反思一個規(guī)范性問題，而絕不是善在功能上無法替代這樣一種事實性問題，誠然乍看上去，我們好像是在凸顯某種事實，但其實這種事實根本不需要通過善治進行解釋和說明。也就是說，我們面向的是一個關(guān)乎“應(yīng)該”如何擇取和如何操作的正當性證明問題。我國的善治語境已經(jīng)全然不同于西方，但又不能否認西方善治理論對中國的強烈沖擊，在此種情勢下，避免對西方善治的“惡意”崇拜，需要重新考量公共利益的道德根據(jù)。公共利益只有滲透公民性和德性才能獲得普遍性推崇，目前以民間自治組織以及一些非政府組織為兩翼構(gòu)成的公民社會，國家對他們參與國家治理給予了良善的期望，但是，一旦公民社會缺失公民性規(guī)范的規(guī)制，其難免會走向?qū)擂沃荆鐓^(qū)自治的蒼白、慈善組織的偽慈，非營利組織的虛偽面目以及對公共事務(wù)的鄙視等，難道僅僅是法制的空場么？它不也預(yù)言著善治的空場么？職是之故，善治應(yīng)以公共利益為要旨，務(wù)必樹立德性化的行動品格。

在處理好國家理性與公民理性關(guān)系的基礎(chǔ)上避免善治悖反。從善治產(chǎn)生的淵源來看，無論其為了挽救政府失靈還是市場失靈，它的目的都在于使公共利益最大化?？墒?，從治理的民主化維度上看，善治并不一定指向公共利益最大化。理由在于，善治可能會遭受來自國家和民主雙重悖論的攻擊，公民社會的存在無法為國家存在之悖論提供合理的解釋。美國經(jīng)濟學(xué)家諾斯曾深刻詮釋了國家與經(jīng)濟二維之間的悖謬，他承認“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”的悖論。當將這一悖論追溯到洛克和盧梭時，不難發(fā)現(xiàn)，本來國家作為契約一致的結(jié)果應(yīng)是體現(xiàn)社會公共意志并能在公共意志的指引下有效地控制社會的，但國家為何又在對社會進行控制之時走向了“利維坦”，從而又不經(jīng)意地回到了霍布斯的話語之中呢？這是一個長期困擾西方民主社會的怪圈。其實，不容否認，這種悖論實際上是民主悖論，后來托克維爾力圖用一種全新的方式解決這一悖謬，他想的是用少數(shù)的全部道義力量來對壓迫群眾的強大物質(zhì)力量進行徹底的反抗，然而，他最后無奈地看到，這是在用一種危險去消解另一種危險。何以這樣說呢？首先，“少數(shù)的全部”是指什么？似乎在托克維爾那里，它是指各種群體利益集團和一些自治組織。假如聲明國家是一種多數(shù)意義上的民主，那么如果以少數(shù)的民主對待多數(shù)的民主，究竟是以善懲惡還是以惡反惡呢？是否一定能從善花或惡花中產(chǎn)生善果呢？毋庸置疑，目前遍布于西方的善治觀念和公共權(quán)力的多維治術(shù)是以傾向于善的后果為中心的，雖然善治中存在著“善”，但并非意味著善治必定是趨向于成功的。托克維爾已以清澈的眼光將社會上存在的自治團體的危險和國家存在的風(fēng)險大白于天下，這是因為公民社會行動的方向都是“國中之國，政府之政府”。[9]諾斯進一步闡明了國家能夠促進經(jīng)濟增長但也能造成經(jīng)濟衰退的原因是不同利益主體求取國家利益之時的最大化動機從而使國家的多數(shù)原則遭到了拋棄。這意味著無論是多數(shù)的民主取代少數(shù)的民主抑或是相反，只要是在國家中分享蛋糕，民主就要付出代價。這同時也說明，國家要與公民社會達成一致是困難的，但為了推動國家的發(fā)展和整體性善治，又必須在國家和公民社會之間尋求一種平衡，要在權(quán)利與義務(wù)的雙向?qū)ΨQ關(guān)系中找尋國家利益和私人利益之間的互動機制，使公共善成為國家和社會運行的圭臬。

要使善治建構(gòu)和演進既相互結(jié)合又適當分離。善治需要制度支持已經(jīng)不可避免，誠然，賦予文化因子的善治具有更大的可能性，但至少在相當長的時間我們還無法將先進文化因子全部滲透到公民教育之中。既然如此，善治的制度設(shè)計和支持就是極其必要的。一般地說，制度發(fā)生存在演進和建構(gòu)兩種方式，善治也不例外。在目前，無法期許善治制度的自然式發(fā)展，相反，必須把自然式和人為式即建構(gòu)和演進兩種方式進行聯(lián)姻，這是善治制度得以進行的階段性策略。首先，社會主義的發(fā)展歷程告訴我們，善治制度生成與發(fā)展必須給予自發(fā)性力量以尊重，這樣會降低因制度過于宏大普遍而降低制度的設(shè)計成本，提高善治制度設(shè)計的成功幾率。這特別適用于善治運行的微觀域間，在此領(lǐng)域，給予自然演進路徑的存在，不僅能激發(fā)善治制度的創(chuàng)新思維，而且能提高制度設(shè)計的效率，甚至可以在一個較小的范圍內(nèi)進行人為的實驗，通過善治制度實驗，減少善治發(fā)展的成本，激活善治創(chuàng)新的源頭之水，使其如涓涓細流將底層經(jīng)驗升華為制度規(guī)范，從而為制度的構(gòu)建累積經(jīng)驗根基。其次，善治必須經(jīng)過人為設(shè)計，但是在目前，進行善治設(shè)計的一定是經(jīng)過委托的政府決策者，正如諾斯所認為的，制度的設(shè)計源于統(tǒng)治者而不是選舉他們的人。但是，作為善治的設(shè)計者，他們并不能隨心所欲地進行任意性設(shè)計。誠然，在改革的初始階段，由于經(jīng)驗不足，可能制度設(shè)計的任意性較強，但總體上看，理性設(shè)計更是居于上風(fēng)的，特別是在全局性的善治方面。因此，需要在善治的自然演進和理性構(gòu)建之間搭建一個可以通融的橋梁，學(xué)會兼顧兩個方面，盡量使二者互動協(xié)調(diào)，相互促進，包容彼此，既能使善治的頂層設(shè)計“望盡天涯路”，指點江山，激揚中國，描繪藍圖;又可以鼓勵自然演進積蓄力量，因時而異，因勢不同，從具體善治實踐中生演出有效的規(guī)范，從而為善治之“陽春白雪”提供形而下基礎(chǔ)，進而使經(jīng)驗與理性交融前行，終而開出善治之花。

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