協(xié)同治理：“懸浮”化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“軟著陸”的實現(xiàn)理路

高軍龍 寇荷超 張海洋

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)治理結(jié)構(gòu)和治理能力的現(xiàn)代化，是實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會良性互動的邏輯基點。我國稅費制度改革后，基層政權(quán)“懸浮”問題凸顯，表現(xiàn)為“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴(yán)重失衡下的權(quán)責(zé)倒掛、基層自治空間被“瘦身”下的治理合法性內(nèi)卷化、治理資源配置“失調(diào)”下鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)治理動力不足等。協(xié)同治理對于推進(jìn)“懸浮”化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“著陸”具有重要意義。當(dāng)前，應(yīng)通過厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作邏輯、健全地方公共財政體系、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)等協(xié)同治理實踐來實現(xiàn)“懸浮”化基層政權(quán)的“軟著陸”。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)；“懸浮”；協(xié)同治理；價值特性；實現(xiàn)理路

中圖分類號：F320

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）08-0074-03

21世紀(jì)初我國進(jìn)行的農(nóng)村稅費制度改革，不僅是對以往農(nóng)業(yè)稅政策和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策的調(diào)整，也是我國鄉(xiāng)村治理思路和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要轉(zhuǎn)折點。黨的十八屆三中全會提出“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，基層治理體系是國家整體治理體系的重要組成部分，其現(xiàn)代化程度直接關(guān)系著國家整體治理體系現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)作為國家基層政權(quán)的代表，也是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，在協(xié)同治理實踐中實現(xiàn)其由“懸浮”化到“軟著陸”具有重要的現(xiàn)實意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“懸浮”化：基層治理面臨的現(xiàn)實困境

所謂基層政權(quán)“懸浮”主要是指隨著我國稅費制度改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)上國家以“汲取”或“半汲取”的形式從農(nóng)民那兒“要錢”“要糧”變?yōu)榉?wù)上的“跑錢”“借債”，在“鄉(xiāng)財縣管”的狀態(tài)下，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以“半癱瘓”的形式履行職能，從而在國家和農(nóng)民中間形成的一種“真空”狀態(tài)。[1]基層權(quán)力的有效構(gòu)建和實施是國家意志與地方社會有效對接的需要，而政權(quán)的“懸浮”則意味著國家意志和權(quán)力在基層有效治理的受阻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在既缺乏上級有效治理資源供給又缺乏快速及時回應(yīng)鄉(xiāng)村社會治理需求能力的情況下，治理的合法性和有效性形成內(nèi)卷化的態(tài)勢。而創(chuàng)新社會治理體系需要從全方位、多層面上實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化，基層政權(quán)的“懸浮”狀態(tài)使得權(quán)力以一種孱弱的形式運作，對上是“選擇性的政策實施”，對下是“非程式化”治理，這種上下之間的兩難處境阻礙了治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，主要表現(xiàn)為：

1“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴(yán)重失衡下的權(quán)責(zé)倒掛。稅費改革的初衷之一在于以財權(quán)改革推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)重組和職能再造，“鄉(xiāng)財縣管”在一定程度確實緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以往壞賬、爛賬較多的局面，但與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職能缺乏足夠的財政支持，使得治理資源有效供給與服務(wù)型政府構(gòu)建之間形成了資源“鴻溝”。隨著“鄉(xiāng)財縣管”這項重要的公共財政制度的推進(jìn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的公共轉(zhuǎn)移支付和收支也發(fā)生了相應(yīng)的變化，這種變化實質(zhì)上是對公共行政權(quán)力和社會資源的再分配。在治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于缺乏足夠的公共財政資源支持進(jìn)行治理活動可能更多地選擇“用足政策”“用活政策”的方式。例如 “以地生財，以財養(yǎng)地”的土地融資模式下地方政府職能更多的放在經(jīng)營性用地的“招拍掛”上面，土地的出讓在很大程度上已成為地方政府政績彰顯的“攫取之手”。根據(jù)國家審計署披露的數(shù)據(jù)，2013年6月底地方政府性債務(wù)余額支出投向中，“市政建設(shè)”和“交通運輸設(shè)施建設(shè)”合計占到全部債務(wù)的5127%。[2]而對于事關(guān)民生可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品有效供給和制度供給則關(guān)注較少，特別是在短期政績觀、壓力型科層制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多以利己偏好進(jìn)行服務(wù)，客觀上形成了職能上的倒掛現(xiàn)象。

2基層自治空間被“瘦身”下的治理合法性內(nèi)卷化。合法性作為政治學(xué)的重要概念，是用來衡量政治權(quán)力運作規(guī)范性與政治文明發(fā)展進(jìn)程的重要理論工具，在宏觀上治理合法性包括制度供給和治理有效性兩個維度。制度供給合法性主要是指以制度化的力量整合現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會分化，保證經(jīng)濟(jì)與社會在發(fā)展變遷中基礎(chǔ)秩序的存在。而治理有效性是指統(tǒng)治集團(tuán)實際的行動，即在大多數(shù)居民……看政府的基本功能時，政治系統(tǒng)滿足這種功能的程度。[3]155“懸浮”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)由于治理資源有效供給不足擠壓了公共治理空間，由此衍化出了新的問題：一方面由于公共服務(wù)能力與公共財政資源呈現(xiàn)正比例關(guān)系，在財政資源萎縮的情況下，與民生相關(guān)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等服務(wù)質(zhì)量供給上立即相形見絀，由此引發(fā)的政治冷漠弱化了基層治理的合法性；另一方面由于“鄉(xiāng)財縣管”下的職能“錯位”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設(shè)“擱淺”，一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了黑惡勢力和家族勢力染指公共事務(wù)治理的現(xiàn)象，而政府出于“不出大事”的治理邏輯對此以得過且過的姿態(tài)處理，不利于法治社會的構(gòu)建。在面臨基層治理活力和制度有效供給兩個層面被“瘦身”的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)合法性的價值基礎(chǔ)、有效性基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)都面臨著內(nèi)卷化的風(fēng)險。

3治理資源配置“失調(diào)”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)治理動力不足。農(nóng)村稅費制度改革后，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源支配量有所減少，但是在宏觀層面上對鄉(xiāng)村資源的輸入量并未減少，從學(xué)理上來說治理績效產(chǎn)出方面應(yīng)該有所增長，可是在實際中出現(xiàn)邊際效用遞減的情況，這種現(xiàn)象背后說明了治理資源在配置方面存在諸多不合理之處。首先，政府支配資源配置的監(jiān)督“失調(diào)”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)羸弱的情況下，政府績效更多依靠上級部門的授權(quán)地位和決策地位來維持，例如土地融資下的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、惠農(nóng)政策話語權(quán)的選擇性利用等。在缺乏有效監(jiān)管和規(guī)制的資源配置運作下，不可避免地出現(xiàn)暗箱化操作衍生的設(shè)租、尋租現(xiàn)象；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間資源配置的規(guī)程“失調(diào)”。在鄉(xiāng)村公共服務(wù)有效供給不足的情況下，部分鄉(xiāng)村精英和黑惡勢力以此為契機(jī)，通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的政策優(yōu)惠博弈尋得資源支配權(quán)。例如有些地方的鄉(xiāng)村精英和黑惡勢力以非民間組織為依托與民爭利、非法融資，這不僅擾亂了民間市場經(jīng)濟(jì)秩序，而且造成鄉(xiāng)村治理資源的耗損；最后，政策資源配置“失調(diào)”造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體活力不足。政治作為以強(qiáng)制力對公共價值的權(quán)威性分配形式，在“懸浮”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中更多體現(xiàn)為“利益鏈帶式”的政策主導(dǎo)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“變通”將國家意志與地方實際聯(lián)系起來，由于利己偏好和短視政績觀的影響，客觀上助長了地方政府與地方勢力結(jié)盟集團(tuán)的形成，這不僅擠壓了公民社會的發(fā)展，而且也間接損害了公民個體的權(quán)利，制約了政治治理主體主動性的發(fā)揮。

二、協(xié)同治理對實現(xiàn)“懸浮”化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“軟著陸”具有重要價值

深入推進(jìn)社會治理機(jī)制和治理方式創(chuàng)新，是治理現(xiàn)代化的必然選擇，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)構(gòu)建的方向。在協(xié)同治理體系內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體根據(jù)治理規(guī)則進(jìn)行深層次的資源共享與合作，并以其內(nèi)在的實踐邏輯為出發(fā)點，不僅為公共利益的協(xié)同增效提供了堅實保障，更為鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新提供了持久動力。

1協(xié)同治理有助于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革和創(chuàng)新公共治理思路。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論，提升社會治理績效就要提高政府社會治理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部效率與創(chuàng)新公共治理方式。政府社會治理機(jī)構(gòu)的效率提升即通過明確權(quán)責(zé)范圍來進(jìn)行行政體制內(nèi)部改革；政府治理方式的創(chuàng)新即通過重新界定政府社會治理的范圍來改變政府與社會之間的關(guān)系，通過改變政府治理決策方式與提升技術(shù)水平來實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理的轉(zhuǎn)變。針對傳統(tǒng)的官僚組織體系下的剛性分割模式造成的權(quán)責(zé)不清、服務(wù)邊緣真空、效率低下等問題，協(xié)同治理以公共需求有效供給和公共治理價值實踐為著力點對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行“重構(gòu)”“重建”“重塑”“重組”“重思”，將政府再造為公共問題導(dǎo)向型下的扁平化協(xié)同型政府。在治理方式方面，協(xié)同治理下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理職能除了承擔(dān)傳統(tǒng)的公共職能外，要求進(jìn)行放權(quán)、分權(quán)，以一種協(xié)作性的網(wǎng)絡(luò)治理方式進(jìn)行公共產(chǎn)品的有效供給，政府通過協(xié)議方式下的外包及特許經(jīng)營、監(jiān)督、獎勵等手段，將部分公共設(shè)施的供給及管理權(quán)限委托給民間組織或個人。

2協(xié)同治理有助于激發(fā)鄉(xiāng)村社會治理活力和提升協(xié)同治理合力。一個良序的社會治理體系必須是人——組織——治理環(huán)境聯(lián)成的有機(jī)統(tǒng)一生態(tài)整體。在良性循環(huán)的社會治理體下政府作為“掌舵者”是治理制度的供給者，而其它治理主體通過利益訴求來對社會公共事務(wù)產(chǎn)生影響，實現(xiàn)多元互動的治理，這種良性互動的現(xiàn)代化社會治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和協(xié)同治理合力的激發(fā)，有賴于市民社會民主基礎(chǔ)的改善及治理主體主觀能動性的充分發(fā)揮的聯(lián)動效應(yīng)。協(xié)同治理下多元主體通過溝通交流、協(xié)商合作的方式有序地參與社會治理，形成一種相互理解、相互信任的局面，彼此之間以公共治理精神作為指導(dǎo)來推動多元治理局面的形成。各個主體以平等獨立的地位在其熟悉的領(lǐng)域發(fā)揮其最佳的治理能力，豐富了行政生態(tài)環(huán)境下治理主體的民主參與形式，有效平衡了政府權(quán)力與社會力量。協(xié)同治理的實施過程中，公民能夠通過合法途徑有序、有理、有效地表達(dá)自己對價值分配和公共利益的意愿和選擇，并通過制度化的平臺向政府當(dāng)局的政策走向施加某種影響。

3協(xié)同治理有助于拓寬鄉(xiāng)村公民參與治理渠道和推進(jìn)協(xié)商民主多層次制度化發(fā)展。蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一文中認(rèn)為沒有公眾積極參與社會治理，政府很難使其行動合法化，而參與治理的協(xié)商合作正是“多數(shù)民主”和“共識民主”實現(xiàn)的主要路徑。多元主體協(xié)同參與社會治理在一定程度上超越了傳統(tǒng)的二元對立的單一管理模式，社會組織、公民個人以對政府公信力和執(zhí)行力的深層次信任與理解為前提進(jìn)行利益表達(dá)，成為一種治理正能量。這種治理正能量不僅豐富了公民參與治理渠道，而且構(gòu)建了多層次、制度化的參與治理機(jī)制。協(xié)同治理主體通過公共協(xié)商能夠培育公民文化以及支持政府政策的執(zhí)行和保持政治穩(wěn)定，在沖突發(fā)生時通過協(xié)商、對話、說服教育能夠防范沖突的升級和擴(kuò)大，從而化解社會矛盾。[4]在參與治理目標(biāo)的制定到治理目標(biāo)的實現(xiàn)及后續(xù)的治理績效評估過程中，公民以主人翁的身份更加積極地參與到國家社會事務(wù)的治理中來，明確自身的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)。同時，在參與治理的過程中民主協(xié)商形式多元化，通過協(xié)商、洽談、辯論、合作等形式實現(xiàn)了根本利益的一致。

三、在協(xié)同治理實踐中推進(jìn)“懸浮”化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“軟著陸”

地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為實施治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要主體，其政權(quán)能否合法有效運作是治理現(xiàn)代化進(jìn)程能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。以協(xié)同治理為切入點來破解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“懸浮”的負(fù)面影響，促進(jìn)其在治理空間內(nèi)依法履行治理職能，對于實現(xiàn)國家治理意志和鄉(xiāng)村善治的良性互動具有重要的現(xiàn)實意義。

1厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作邏輯，打造協(xié)作性網(wǎng)絡(luò)治理模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家意志的擴(kuò)展和滲透，處于國家和鄉(xiāng)村社會的交接點，其通過現(xiàn)代化的公共治理規(guī)則推進(jìn)地方公共事務(wù)的科學(xué)化、民主化、法制化治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在其行政過程中，一方面制度性權(quán)力的運作維度，應(yīng)以國家法制法規(guī)為準(zhǔn)則運作，以公共需求為導(dǎo)向來統(tǒng)攝全局，保證權(quán)力在宏觀層面的陽光化運作；另一方面，基礎(chǔ)性權(quán)力的運作維度，應(yīng)以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會生活、構(gòu)建鄉(xiāng)村社會生活為出發(fā)點，將民事民議、民權(quán)民用的原則與地方治理現(xiàn)狀相結(jié)合，真正做到“用足政策”“用活政策”。在厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作邏輯的情況下，應(yīng)以定權(quán)——限權(quán)——束權(quán)為思路，扎緊權(quán)力運作的籠子，通過將非政府組織高水平的公私合作特性與政府部門的“掌舵”能力結(jié)合起來，為公民提供無縫隙、全方位的服務(wù)。在協(xié)作性的網(wǎng)絡(luò)治理模式下，通過政府、市場、公民社會三維治理框架的構(gòu)建，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為鄉(xiāng)村事務(wù)的協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者、鄉(xiāng)村市民社會成為改善基層民主的基礎(chǔ)、市場成為鄉(xiāng)村治理資源配置的決定性力量，并借助網(wǎng)絡(luò)連接技術(shù)就公共治理難題通過協(xié)商互動采取聯(lián)合行動。

2健全地方公共財政體系，激發(fā)鄉(xiāng)村社會治理活力。科學(xué)合理的公共財政體系可以通過財政收支安排，將各部門和社會力量有機(jī)地組織起來，以提供穩(wěn)定有效的公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財政體系的科學(xué)化建立應(yīng)以政府機(jī)構(gòu)改革的精簡化、高效化為切入點，通過減少行政性事務(wù)支出，增加公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜比例來推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革的深化。同時，以法律法規(guī)來抑制財政支出權(quán)力的“越位”，以透明化、程序化的操作來保證收支的“陽光化”，從出發(fā)點、操作點、落腳點三個層面來彰顯我國財政體制和財政政策的公共性、民主性和法治性原則。在合理的公共財政體系引導(dǎo)下，發(fā)揮“鄉(xiāng)政村治”新型治理機(jī)制的功效，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。通過政府采購、稅收優(yōu)惠、項目扶持等政策傾斜來優(yōu)化農(nóng)村民間組織的政策環(huán)境，通過督促其建立規(guī)章制度、黨組織、民主生活會等形式將其納入規(guī)范化的軌道，同時通過例行性檢查與非例行性檢查結(jié)合的方法來保證農(nóng)村民間組織的法制化、規(guī)范化、民主化運作。同時，通過建立和完善鄉(xiāng)村民主聽證會、民主議事會，改革信訪制度等制度拓寬公民民主參與和利益表達(dá)渠道，對具體鄉(xiāng)村事務(wù)堅持按照“民事民議、民權(quán)民定”原則處理，激發(fā)鄉(xiāng)村治理主體的積極性。

3優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升鄉(xiāng)村治理資源配置水平。優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是形成國家意志與鄉(xiāng)村社會自治權(quán)利良性互動的重要前提。廣大民眾以制度化的方式參與治理，國家在施政時與民眾進(jìn)行制度化協(xié)商與溝通來分配鄉(xiāng)村治理資源。 [5]1222首先，培育“一核為主、多元共治”的鄉(xiāng)村治理主體。以鄉(xiāng)村治理能力為目標(biāo)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)、政治和社會等領(lǐng)域的權(quán)責(zé)，同時大力推進(jìn)鄉(xiāng)村市民社會中的各類組織和自治力量的成長，為鄉(xiāng)村治理注入新的“活力”。其次，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)力中出現(xiàn)的權(quán)力“越界”和治理“缺位”問題，應(yīng)用法治思維和法治方式為指導(dǎo)來規(guī)范權(quán)力邊界、權(quán)力范圍和權(quán)力運作，推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)法治化建設(shè)。最后，提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的市場化水平，豐富鄉(xiāng)村治理資源配置渠道。在政府宏觀調(diào)控監(jiān)管的“指揮棒”和市場經(jīng)濟(jì)“看不見的手”作用下，優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，積極鼓勵農(nóng)戶加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、自助和合股辦理家庭農(nóng)場等生產(chǎn)模式，以規(guī)模化、技術(shù)化來提升鄉(xiāng)村治理資源配置的效率。

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