我國高校內(nèi)部法治的現(xiàn)實困境與破解路徑

趙江濤

摘要：市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展使法治成為社會治理的基本選擇。依法治校成為法治這一制度文明在高校治理中的具體體現(xiàn)。高校的治理包括外部治理和內(nèi)部治理兩個方面。高校內(nèi)部法治是高校緣法而治的過程和狀態(tài)。和其他領(lǐng)域的法治一樣，我國高校內(nèi)部法治雖然取得了巨大進(jìn)步，但仍然面臨諸多困境，迫切需要通過完善外部法律法規(guī)、內(nèi)部規(guī)章制度，增強(qiáng)各主體的法治意識和法治能力，更加重視程序正義的追求來實現(xiàn)高校的內(nèi)部法治。

關(guān)鍵詞：依法治國;高校;內(nèi)部治理;法治;程序正義

中圖分類號：G6492

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）09-0099-03

市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展使社會治理模式發(fā)生了深刻變革，人治已漸退出歷史舞臺，法治成為人類制度文明發(fā)展的必然選擇。我國改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主法制的日漸成熟，法治在被確立為治國方略的基礎(chǔ)上，逐漸深入人心，并得到了長足發(fā)展，但也要看到，其中還存在諸如公民法治意識不成熟、法律不完備、社會法治思維和法治能力較弱等問題。在高等教育領(lǐng)域，高校的治理也同樣經(jīng)歷了一個法治漸進(jìn)的過程。高校的治理，通常認(rèn)為有外部治理和內(nèi)部治理之分。外部治理主要是對高校和政府、社會、市場等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)制，主要表現(xiàn)為政府如何對待高校。內(nèi)部治理主要是對高校和教師、學(xué)生等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)制，主要表現(xiàn)為高校如何對待師生。面對類型多樣的高校治理問題，本文從法治視角僅就公立高校的內(nèi)部治理問題予以討論。

一、法治是高校內(nèi)部治理的必然選擇

1法治是高校治理適應(yīng)人類社會制度文明進(jìn)化的時代之需。隨著高等教育改革的深入發(fā)展，高校面臨的內(nèi)外部環(huán)境急劇變化，高校內(nèi)外部關(guān)系更加復(fù)雜，各種利益群體間的博弈更加激烈，高校面臨著越來越多的壓力和挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的治理理念、治理模式、治理體系越來越不合時宜，大學(xué)治理的現(xiàn)代化成為重大的時代命題，迫使大學(xué)在治理過程中尋找最符合現(xiàn)代社會文明、最有效、最科學(xué)的治理方式、治理路徑。法律作為人類社會為維護(hù)共同生存發(fā)展秩序而發(fā)明的規(guī)范，能夠以其穩(wěn)定性、平等性和可預(yù)見性，為人類活動指明方向。相比以往的人治，法律之治更公開、公平、公正，更符合制度理性，因此，法治自然成為文明社會的基本治理模式，依法治國順理成章地成為國家治理的基本方略，成為各個領(lǐng)域、各個行業(yè)、各個單位一體遵行的治理方式。高等教育系統(tǒng)和高校也不例外，依法治校成為依法治國語境的自然延伸和貫徹。

2法治是高校應(yīng)對治理困境的現(xiàn)實之需。在大學(xué)發(fā)展史上，高校曾作為特殊權(quán)利主體而長期存在，成為相對獨立于社會系統(tǒng)的“象牙塔”。隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，這一現(xiàn)象逐漸被打破。在我國，從田永訴北京科技大學(xué)案[1]到西北政法大學(xué)申博行政復(fù)議案，[2]高校作為被告或原告的法律糾紛日益增多。同時，隨著高等教育的大發(fā)展，教育腐敗問題在為社會所詬病的同時亦成為高校自身之痛。高校辦學(xué)糾紛和各類違法違紀(jì)現(xiàn)象的日益增多對高校治理形成了強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制，一定程度上加速了高校治理的現(xiàn)代化和法治化。高校治理的法治化依賴于依法治校的推進(jìn)。依法治校是指高等學(xué)校依據(jù)國家法律法規(guī)處理內(nèi)外部各類關(guān)系，在內(nèi)部治理中貫徹法治原則，依據(jù)國家法律法規(guī)以及依法制定的內(nèi)部規(guī)章制度，對其各項事務(wù)進(jìn)行有效治理的理念、模式和狀態(tài)。[3]就外部關(guān)系而言，法治有利于厘清高校和政府、社會、市場的關(guān)系。就內(nèi)部關(guān)系而言，法治有利于厘清高校與教師、學(xué)生等各類利益主體的關(guān)系。高校內(nèi)部法治能夠使高校內(nèi)部治理緣法而治，能夠有效規(guī)制高校內(nèi)部各類主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使各類主體得以和諧共生，從而實現(xiàn)高校和高等教育的和諧發(fā)展。

3法治是高校實現(xiàn)自身功能的時代要求?，F(xiàn)代大學(xué)自歐洲中世紀(jì)產(chǎn)生以來，其功能經(jīng)歷了不斷演變的過程，已從最初單一的育人功能擴(kuò)展為現(xiàn)在通常所說的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新四項基本功能。[4]從整體趨勢看，高校越來越多地受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會等外部因素影響和制約，高校也在與外界因素的互動中不斷發(fā)展壯大，并逐漸提升自身的影響力而成為智力、人才、創(chuàng)新的高地，在服務(wù)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的過程中逐漸走向社會的中心。就高校的功能實現(xiàn)而言，人才培養(yǎng)是其最根本、最核心的任務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展培養(yǎng)高素質(zhì)的人力資源是當(dāng)今時代對高校最強(qiáng)烈的期待。培養(yǎng)什么樣的人雖是高校根據(jù)自身辦學(xué)宗旨所作出的選擇，但培養(yǎng)能夠適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的高素質(zhì)人才卻是時代給予高校人才培養(yǎng)的內(nèi)在規(guī)定性。就社會治理形態(tài)而言，法治是制度文明進(jìn)步的必然結(jié)果，其實現(xiàn)自然需要具有法治理念、法治精神、法治能力的公民。因此，培養(yǎng)具有法治理念和法治能力的大學(xué)生就成為高校人才培養(yǎng)的一種內(nèi)在規(guī)定性。實現(xiàn)高校內(nèi)部法治其意義不僅在于自身得以良好治理、保證其自身功能的順利實現(xiàn)，還在于其能夠?qū)φ麄€社會的法治實現(xiàn)發(fā)揮引領(lǐng)示范帶動作用。

二、高校內(nèi)部法治的困境

在以改革為主題的近30多年的中國社會發(fā)展中，有人認(rèn)為“高等學(xué)校是中國計劃經(jīng)濟(jì)體制即使不是最后的也是最頑固的堡壘之一”，[5]意指中國的高等教育發(fā)展緩慢。而實際上，從1977年恢復(fù)高考開始，中國高等教育改革的步伐從未停止，而是步履鏗鏘、闊步前進(jìn)，高等教育的大發(fā)展、大進(jìn)步有力支撐了中國現(xiàn)代化的步伐。與此同時，高校治理方面的改革和進(jìn)步也持續(xù)推進(jìn)，一些法律法規(guī)相繼頒布實施，高校的管理體制改革不斷深化，高校管理現(xiàn)代化成為一個時代主題。但在以法治為旨?xì)w的時代，高校內(nèi)部法治還存在諸多困境。

1教育法律法規(guī)不完備。即使是高校內(nèi)部的治理也須臾離不開外部因素的影響。高校內(nèi)部治理主要是對高校和教師、學(xué)生之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)制和調(diào)整，其權(quán)源基礎(chǔ)被學(xué)界公認(rèn)為是高校的辦學(xué)自主權(quán)。關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)源，有學(xué)者認(rèn)為高校作為培養(yǎng)人才和增進(jìn)智力的場所，其天生擁有學(xué)術(shù)自由權(quán)，而學(xué)術(shù)自由權(quán)需要辦學(xué)自主權(quán)的維護(hù)，故而辦學(xué)自主權(quán)是大學(xué)天生的權(quán)利隱喻。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代大學(xué)作為中世紀(jì)以來的產(chǎn)物，其產(chǎn)生和自主權(quán)主要是以特許狀和授權(quán)法案的形式獲得，因此特許狀和授權(quán)法案是其權(quán)源基礎(chǔ)。也有學(xué)者基于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主社會的背景，認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)是政府和社會對大學(xué)有所期許的狀態(tài)下對高校權(quán)力的一種讓渡?？疾旄咝＾k學(xué)自主權(quán)的歷史，雖背景和實際情況各有不同，但當(dāng)下高校內(nèi)部治理的自主權(quán)無疑受到了各種因素的制約，特別是在大學(xué)已不復(fù)“象牙塔”之實的情況下，其已不是隔離于社會的“自治領(lǐng)地”，而需要接受來自政府和社會的介入和限制，而這種介入和限制當(dāng)然主要依靠法制來進(jìn)行。在我國，當(dāng)前與公立高校有關(guān)的法律法規(guī)較少，目前只有《中華人民共和國學(xué)位條例》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》4部法律。從數(shù)量上來講無疑太少，從內(nèi)容來看明顯滯后。我國教育立法在某種意義上是對處于變革過程中的教育管理實踐經(jīng)驗的總結(jié)，故而因我國教育事業(yè)改革發(fā)展的不充分導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)不完善，同時由于立法工作的特點和我國立法技術(shù)的相對不足導(dǎo)致已經(jīng)制定的法律法規(guī)又因改革的深入而愈加滯后。

2內(nèi)部規(guī)章制度不完善。如前所述，我國有關(guān)公立高校管理的法律法規(guī)較少而且滯后，無法為高校內(nèi)部治理提供完善的、科學(xué)的、規(guī)范的所依之法，因而要實現(xiàn)高校內(nèi)部治理的法治化，需在外部法律的指引下制定規(guī)制校內(nèi)管理的“法”，即學(xué)校章程和具體的規(guī)章制度。經(jīng)過不斷的探索、修訂、完善，各高校都在一定程度上制定了較為系統(tǒng)的、科學(xué)的學(xué)校章程和規(guī)章制度。但綜覽這些內(nèi)部“法”，還存在諸多問題。一是普遍缺乏法治思維。我國是一個人治傳統(tǒng)濃厚的國家，時至今日人治的觀念還表現(xiàn)出強(qiáng)烈的慣性，體現(xiàn)在管理方面就是較少受規(guī)范性、科學(xué)性、程序性較強(qiáng)的制度約束，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的主觀意志性、隨意性。這一傳統(tǒng)反映在高校管理領(lǐng)域，即內(nèi)部規(guī)章制度的制定更多考慮管理的效率性和便利性，較少主動限制自身的權(quán)力，而且普遍缺乏系統(tǒng)性。二是冶理效果有限。雖然根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，學(xué)校章程應(yīng)是學(xué)校成立之必備條件，但由于我國高校管理中過強(qiáng)的行政化色彩，章程并未受到應(yīng)有的重視，要么被作為純粹的“材料”，要么被束之高閣，并未真正發(fā)揮“組織法”“綱領(lǐng)法”“最高法”的作用。同時，學(xué)校的其他規(guī)章制度也多從管理的便宜性和實際需求出發(fā)而制定，并未考慮整個內(nèi)部治理的系統(tǒng)性需要，往往有頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的傾向。三是存在與上位法沖突現(xiàn)象。由于專業(yè)限制和法治意識不強(qiáng)，學(xué)校內(nèi)部的許多規(guī)章制度與相關(guān)的法律法規(guī)存在不一致、甚至悖謬的現(xiàn)象，違法情況屢見不鮮。這種情況大多是因立“法”者缺乏相關(guān)的法律知識、立法技術(shù)而造成的。這種與法律的沖突現(xiàn)象極大地減損了高校規(guī)章制度的有效性。

3規(guī)章制度未被有效執(zhí)行。與制度的不完善相比，高校內(nèi)部治理過程中最大的問題是現(xiàn)有的規(guī)章制度未被有效執(zhí)行，主要表現(xiàn)為制度稻草人現(xiàn)象[6]和“錢穆制度陷阱”問題并存。學(xué)界通常將法律的不被執(zhí)行問題稱為法律稻草人現(xiàn)象，以此來形象說明法律的虛化問題。法治的內(nèi)涵一方面是要有完善的制定良好的法律，另一方面則是制定良好的法律得到全面的執(zhí)行。高校內(nèi)部法治的實現(xiàn)同樣如此。由于高校管理過程中長期存在的行政化傾向和一定程度上的熟人社會問題，導(dǎo)致規(guī)章制度被束之高閣現(xiàn)象大量存在，大大影響了規(guī)章制度作用的有效發(fā)揮。且在規(guī)章制度被虛化的同時，“錢穆制度陷阱”問題也嚴(yán)重存在。我國著名歷史學(xué)家錢穆在分析中國歷史時指出，中國政治制度演繹的傳統(tǒng)是，一個制度出了毛病，再定一個制度來防止它，相沿日久，一天天地繁密化，于是有些制度變成了病上加病。這一傳統(tǒng)現(xiàn)象被稱為“錢穆制度陷阱”。我國高校管理中同樣存在這樣的問題。高校管理當(dāng)然存在制度缺失和不完善的問題，但并非全部如此，更多的是執(zhí)行不到位的問題。管理者卻往往有意無意地規(guī)避制度執(zhí)行不力的自身責(zé)任，而將責(zé)任推給不會說話的制度，并由此啟動新的制度制定工作，在“錢穆制度陷阱”中越陷越深。

4程序正義缺失。現(xiàn)代法治在一定程度上講是一種程序性正義，程序正義也是現(xiàn)代制度文明的集中體現(xiàn)。對于高校來講，無論是規(guī)章制度的制定，還是規(guī)章制度的實施都普遍存在忽視程序的問題，更多追求的是實質(zhì)正義。一般來講，追求實質(zhì)正義是人類社會的終極價值追求，但對于實質(zhì)正義古往今來并沒有一個完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。換句話說，實質(zhì)正義是一種理想追求，因此又普遍認(rèn)為實質(zhì)正義是法律追求的一種應(yīng)然狀態(tài)。相比實質(zhì)正義追求永遠(yuǎn)在路上的狀態(tài)，程序正義的追求則可以因程序性行為的實現(xiàn)而實現(xiàn)，更容易達(dá)到一種實然的狀態(tài)。因此，現(xiàn)代制度文明都把程序正義作為追求實質(zhì)正義的必然路徑。當(dāng)前高校規(guī)章制度的制定大多由學(xué)校相關(guān)職能部門起草，由校長辦公會或黨委會研究通過，在這個過程中，師生的參與度較差，師生的意見建議得不到足夠的重視，更缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徸h程序。由于程序的缺乏，相關(guān)規(guī)章制度的民主性明顯不夠，由于師生參與性較差，師生對規(guī)章制度的認(rèn)同感也往往差強(qiáng)人意，自然已定的規(guī)章制度無法獲得他們的自覺履行，這也是很多規(guī)章制度成了“紙上法律”的根本原因。而規(guī)章制度執(zhí)行中，管理者的慣性思維、程序性的較少關(guān)注，特別是在事關(guān)師生自身利益的問題上，師生的知情權(quán)、申訴權(quán)得不到保障，則是近年來師生狀告學(xué)校案件日益增多的根源所在。

三、加強(qiáng)高校內(nèi)部法治的進(jìn)路

1提升依法治國整體水平。依法治國作為黨和政府治國理政的基本方略，越來越得到執(zhí)政者和社會各界的一體公認(rèn)。經(jīng)過長期的建設(shè)，我國已初步建成中國特色社會主義法律體系，依法治國的制度基礎(chǔ)得到夯實。人們法治理念雖有所增強(qiáng)，但仍顯淡薄，學(xué)法、守法、用法、護(hù)法的自覺性和主動性都較為欠缺，這些或多或少都反映在了高校的治理上。如今的高校已非躲進(jìn)小樓成一統(tǒng)的象牙塔，已經(jīng)通過千絲萬縷的聯(lián)系融入了當(dāng)今多元的社會，其治理理念、治理體系都不可能脫離社會而獨善其身，更不可能理想般地超前于當(dāng)今時代和所處社會環(huán)境，而是社會治理的一個縮影。因此，高校治理的現(xiàn)代化和依法治校的實現(xiàn)，必然依賴于整個社會治理的現(xiàn)代化和依法治國的實現(xiàn)程度。而提升依法治國整體水平，必然增強(qiáng)高校內(nèi)部依法治理成效。

2完善高等教育法律法規(guī)體系。我國高等教育立法是在高等教育改革調(diào)整的過程中進(jìn)行的，在某種程度上是對改革成果的規(guī)范性確認(rèn)，其本身帶有較強(qiáng)的滯后性，特別是近30年教育改革的廣度、深度、速度使得滯后問題更加突出。如前文所述，我國的高等教育立法存在數(shù)量少、線條粗、整體滯后等現(xiàn)實困境，有必要進(jìn)行完善和提升。當(dāng)前，我國正在大規(guī)模進(jìn)行教育法律法規(guī)的修訂工作，教育法律法規(guī)的進(jìn)一步完善指日可待，這無疑將進(jìn)一步促進(jìn)高等教育治理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。在這一過程中需要把握好法律規(guī)制和大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的關(guān)系，把握好二者的度和界限，既不能以法律規(guī)制為借口，細(xì)致入微，以致侵害大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，傷害高校的辦學(xué)活力，減損大學(xué)辦學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)，也不能過分強(qiáng)調(diào)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，而排斥法律的規(guī)制，從而阻礙高等教育的發(fā)展。

3完善高校內(nèi)部規(guī)章制度體系。國家宏觀的法治狀況和教育法律法規(guī)的完善程度，是高校內(nèi)部法治實現(xiàn)的外部條件，即外因。而高校內(nèi)部規(guī)章制度體系則是高校日常辦學(xué)和內(nèi)部治理的主要的直接的依據(jù)，是高校內(nèi)部法治實現(xiàn)的內(nèi)部條件，即內(nèi)因。雖然學(xué)校內(nèi)部法治的實現(xiàn)有賴于內(nèi)因和外因的共同作用，但毫無疑問內(nèi)因是關(guān)鍵。完善高校內(nèi)部規(guī)章制度體系，首先要制定合法合理的大學(xué)章程，發(fā)揮大學(xué)章程“綱領(lǐng)法”“組織法”“最高法”的作用。其次是要制定和大學(xué)章程相匹配、相補(bǔ)充的具體的規(guī)章制度，從而形成寬嚴(yán)相濟(jì)、疏密有度的內(nèi)部治理制度體系。在規(guī)章制度制定過程中，既要避免事無巨細(xì)、眉毛胡子一把抓的傾向，也要避免缺乏系統(tǒng)性的頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，既要避免制度缺失，更要避免陷入錢穆制度陷阱。

4切實培育依法治校的理念。依法治校的理念是法律理念的一個更具象的概念，是高校師生對學(xué)校治理過程中法律和規(guī)章制度的作用、地位的認(rèn)識和觀念。依法治校理念的培育是一個復(fù)雜的長期的過程，既有賴于法律體系的完善，也需要師生觀念的轉(zhuǎn)變和提升。從主體的角度講，依法治校理念的形成，在于以校領(lǐng)導(dǎo)為首的學(xué)校行政管理系統(tǒng)，一方面要努力降低學(xué)校管理的行政化傾向，自覺限制行政管理的自由裁量權(quán);另一方面要不斷增強(qiáng)師生的主體地位和權(quán)利意識，使權(quán)利得到彰顯，并以權(quán)利制約權(quán)力。從法律和規(guī)章制度本身講，要從制定制度開始就保障師生的參與權(quán)、建議權(quán)，從而從程序正義的角度使法律和規(guī)章制度更好地體現(xiàn)和呼應(yīng)師生的權(quán)利權(quán)益和意見訴求，使師生從內(nèi)心形成對良法的尊重和信仰，而這是保證法律和規(guī)章制度得到良好遵守執(zhí)行的基礎(chǔ)。

古希臘學(xué)者亞里士多德在其《政治學(xué)》一書中指出：“法治應(yīng)包含兩個重要意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該是制定的良好的法律?！?[7]就高校而言，依據(jù)國家法律法規(guī)制定一套合法合規(guī)合理的內(nèi)部規(guī)章制度、培育尊重并嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度的治校理念、使規(guī)章制度得到普遍的貫徹執(zhí)行，是實現(xiàn)其內(nèi)部法治的基本進(jìn)路。

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