盤活“沉睡”財(cái)政資金?為穩(wěn)增長(zhǎng)添柴加火

趙福昌

財(cái)政資金將進(jìn)一步向保障和改善民生傾斜

盤活“沉睡”財(cái)政資金，僅僅統(tǒng)籌用完，讓“死”錢變“活”，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，最終目標(biāo)是充分、有效使用。用完只是充分使用，有效使用才是目的。

受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身所處階段的規(guī)律性以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，當(dāng)前“三期疊加”，經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)面臨保持穩(wěn)定和全面深化改革的雙重壓力。對(duì)此黨中央高度重視，宏觀政策不斷加碼，在穩(wěn)健的貨幣政策不斷寬松的同時(shí)，努力推進(jìn)積極財(cái)政政策加力增效。通過盤活存量財(cái)政資金，健全體制機(jī)制，既減少新的存量財(cái)政資金產(chǎn)生又改進(jìn)提高當(dāng)前資金效率和效益，為穩(wěn)增長(zhǎng)添柴加火，為全面深化改革創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。

盤活 “沉睡”財(cái)政資金是積極財(cái)政政策加力增效的重要手段

所謂“沉睡”財(cái)政資金就是存量財(cái)政資金，是指各級(jí)財(cái)政和相關(guān)預(yù)算單位結(jié)存尚未使用的財(cái)政資金，主要包括4類：預(yù)算凈結(jié)余、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金、各類財(cái)政專戶結(jié)存資金以及其他財(cái)政存量資金（如預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準(zhǔn)備金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、收回財(cái)政周轉(zhuǎn)金等財(cái)政存量資金）。

面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和增速放緩的情況，財(cái)政年度預(yù)算編制時(shí)就已有考慮，2015年安排赤字2.3%，較2014年赤字率2.1%力度已經(jīng)加大，如果考慮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等調(diào)入，力度遠(yuǎn)超這個(gè)水平。在系列宏觀政策不斷加碼的作用下，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)韌性增強(qiáng)、質(zhì)量提升和緩中趨穩(wěn)的勢(shì)頭，但是仍不夠穩(wěn)固，下行壓力依然存在，宏觀政策仍不能掉以輕心。但問題是，在經(jīng)濟(jì)下行的同時(shí)也使財(cái)政收支面臨巨大壓力，1—5月，全國(guó)財(cái)政收入可比口徑增長(zhǎng)只有3.1%，低于預(yù)算4個(gè)多百分點(diǎn)，而支出保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，矛盾突出。6月28日，審計(jì)署報(bào)告披露，至2014年底，抽查的22個(gè)中央部門有存量資金1495.08億元，18個(gè)省本級(jí)財(cái)政有存量資金1.19萬(wàn)億元。在財(cái)政收支矛盾日益突出難以拿出新增量資金為政策加碼的背景下，盤活“沉睡”的存量資金為穩(wěn)增長(zhǎng)添柴加火就顯得格外重要。

標(biāo)本兼治盤活“沉睡”財(cái)政資金，加力增效支持經(jīng)濟(jì)

盤活存量財(cái)政資金，既要盤活用好當(dāng)前的存量財(cái)政資金，統(tǒng)籌安排、提高效率，用到穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生的重點(diǎn)、關(guān)鍵領(lǐng)域，又要注意加強(qiáng)制度、體制建設(shè)，深化財(cái)政改革，完善機(jī)制，提高資金使用效率和效益。這樣一則避免新“沉睡”資金產(chǎn)生，二則提升資金支出效益。

著力治標(biāo)消化存量資金、盤活用好，加力支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。盤活用好“沉睡”的存量財(cái)政資金，需根據(jù)不同情況，按不同方式統(tǒng)籌，但殊途同歸，都是為了使“沉睡”的存量財(cái)政資金得到充分有效利用，為政策騰出更大空間和提供更多手段，為穩(wěn)增長(zhǎng)添柴加火。一是要化零為整，統(tǒng)籌使用結(jié)余資金。將沉睡在各個(gè)項(xiàng)目、各個(gè)部門的存量結(jié)余資金收回統(tǒng)籌使用，用在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二是財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金加快使用進(jìn)度，提高效益。對(duì)于項(xiàng)目以及部門或地方跨期結(jié)轉(zhuǎn)資金，尚不適合收回統(tǒng)籌使用的，要在原有用途范圍內(nèi)加快使用進(jìn)度，提高資金使用效率和效益。三是嚴(yán)格管理財(cái)政“專戶”和“專項(xiàng)”性質(zhì)資金，加以規(guī)范清理，存量資金統(tǒng)籌使用。專戶是財(cái)政部門為履行財(cái)政管理職能在金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的用于管理核算特定資金的結(jié)算賬戶。專項(xiàng)資金指財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，也是?？顚Ｓ茫袊?yán)格要求。在新設(shè)“專戶”和“專項(xiàng)”嚴(yán)格管理的同時(shí)，加大專戶清理規(guī)范與資金統(tǒng)籌使用力度。四是科學(xué)預(yù)留預(yù)算周轉(zhuǎn)類資金，保證預(yù)算執(zhí)行過程中季度間、年度間調(diào)劑余缺，保證財(cái)政支出的連續(xù)性。既要滿足需要，又不要規(guī)模過大，否則會(huì)產(chǎn)生“沉睡”或“趴窩”資金。五是加強(qiáng)政府預(yù)算體系的資金統(tǒng)籌。除一般公共預(yù)算外，政府性基金也存在資金結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余問題。對(duì)于一些規(guī)定專項(xiàng)用途的基金，應(yīng)該有一個(gè)合理的規(guī)模，新的通知要求的是30%，超過規(guī)模的應(yīng)該劃入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排。

著眼治本健全體制、機(jī)制，既要有利于消除存量資金再生的基礎(chǔ)，又要提升資金效益更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)。如果盤活了現(xiàn)有存量，又產(chǎn)生新的存量，問題遠(yuǎn)未解決。因此，盤活存量財(cái)政資金，既要消化存量，又必須在體制、機(jī)制上下功夫，防止新的財(cái)政存量資金產(chǎn)生，依托體制機(jī)制提升財(cái)政資金效益進(jìn)而更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)。

完善預(yù)算編制、執(zhí)行管理，提高效率，消除存量資金產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)。一是進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算決策編制的科學(xué)性。預(yù)算決策探索參與式預(yù)算，提升民主理財(cái)?shù)乃?，促進(jìn)決策的科學(xué)性、合理性;預(yù)算編制增強(qiáng)科學(xué)性，要做好前期可行性研究、評(píng)審等工作，做好項(xiàng)目論證，避免先爭(zhēng)取資金再準(zhǔn)備落實(shí)，避免過去存在各級(jí)預(yù)算單位都力求預(yù)算最大化的傾向。這種做法往往會(huì)給某個(gè)項(xiàng)目安排了超過實(shí)際需要的資金造成資金結(jié)余，或者對(duì)條件尚不具備的項(xiàng)目安排資金而無(wú)法執(zhí)行，或者沒有充分考慮項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行預(yù)算安排，使資金無(wú)法及時(shí)使用，造成事與錢脫節(jié)。二是加強(qiáng)管理，做好預(yù)算執(zhí)行。要做好前期準(zhǔn)備工作，做到資金下達(dá)就能實(shí)際使用;要加快預(yù)算批復(fù)和下達(dá)，嚴(yán)格按照規(guī)定的時(shí)間批復(fù)和下達(dá)預(yù)算，避免預(yù)算執(zhí)行審批時(shí)間過長(zhǎng)，形成存量，甚至造成“突擊花錢”等，解決這樣的問題就意味著必須提升資金效益。三是強(qiáng)化機(jī)制安排，比如可以將預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果以及結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余等存量資金規(guī)模與次年預(yù)算分配建立掛鉤機(jī)制，存量規(guī)模大的可適當(dāng)壓縮預(yù)算分配額度，形成激勵(lì)約束機(jī)制等。四是加強(qiáng)“二次預(yù)算分配權(quán)”管理，嚴(yán)格控制代編預(yù)算事項(xiàng)，確需代編預(yù)算的，也要及時(shí)報(bào)批，及時(shí)下達(dá)。

嚴(yán)格“?？睢薄皩簟毙再|(zhì)資金管理。?？?、專戶資金在用途和使用等方面都有嚴(yán)格的限制，管理不善必然會(huì)產(chǎn)生存量財(cái)政資金，因此需要嚴(yán)格控制。一是改革轉(zhuǎn)移支付制度，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，增加一般轉(zhuǎn)移支付比例，同時(shí)對(duì)于職能重復(fù)交叉的專項(xiàng)資金要整合，最終實(shí)現(xiàn)職能和專項(xiàng)資金同步整合，提高資金效率和效益。二是嚴(yán)格控制專戶的設(shè)立，嚴(yán)格規(guī)范管理，對(duì)已有的及時(shí)清理，防止專戶儲(chǔ)存導(dǎo)致的存量財(cái)政資金。三是促進(jìn)政府預(yù)算體系“四本”預(yù)算的統(tǒng)籌，比如對(duì)于政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和一般公共預(yù)算，有些項(xiàng)目科目相同，用途方向類似，應(yīng)并入一般公共預(yù)算，減少專款專用導(dǎo)致的存量資金。

修訂重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定。對(duì)相關(guān)領(lǐng)域支出，根據(jù)改革需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障。避免采取先確定支出總額再安排具體項(xiàng)目的辦法，因?yàn)檫@樣一方面會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制難以科學(xué);另一方面掛鉤領(lǐng)域容易產(chǎn)生本不需要但為了完成支出進(jìn)度而支出的情況，比如本可長(zhǎng)期使用的設(shè)備短期就更新了，支出績(jī)效低，甚至是浪費(fèi)。

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理。產(chǎn)生過多存量資金不合理，但是如果財(cái)政或項(xiàng)目運(yùn)行出現(xiàn)較大缺口就更不合理，這就不可避免地會(huì)產(chǎn)生突擊花錢或順周期調(diào)節(jié)的問題。為此，需要統(tǒng)籌跨期預(yù)算安排，防止跨期預(yù)算安排不合理導(dǎo)致的存量財(cái)政資金，提高財(cái)政預(yù)算資金跨期安排的科學(xué)合理性，進(jìn)而提升資金績(jī)效，保證財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

盤活“沉睡”財(cái)政資金，僅僅統(tǒng)籌用完，讓“死”錢變“活”，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，最終目標(biāo)是充分、有效使用，用完只是充分使用，有效使用才是目的。這就需要在完善預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效管理，將績(jī)效結(jié)果與考核責(zé)任掛鉤，與預(yù)算分配掛鉤，形成良性的分配和花錢機(jī)制，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率和效益，發(fā)揮其對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)添柴加火的作用。endprint