中國智慧城市建設(shè)的新思路*

叢曉男 劉治彥 王軼

一、智慧城市引述

自2008年IBM公司率先提出“智慧地球”（Smart Earth）這一概念以來，智慧國土、智慧海洋、智慧城市、智慧旅游等新概念也應(yīng)運(yùn)而生，其中尤其以“智慧城市”概念的擴(kuò)張最為迅猛［1］。智慧城市（Smart City）是運(yùn)用移動互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析等信息技術(shù)［2—4］，提升城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式。因此，智慧城市是未來城市發(fā)展的高級形態(tài)，體現(xiàn)城市各組成部分及整體運(yùn)行都是建立在“智慧”基礎(chǔ)上的［5］，如城市產(chǎn)業(yè)智慧化、城市生活便捷化、城市基礎(chǔ)設(shè)施智能化、城市環(huán)境綠色化，以及城市運(yùn)行管理高效化等。智慧城市概念的提出，恰好迎合了破解當(dāng)前城市發(fā)展所面臨一系列難題的需求。隨著全球城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和城市規(guī)模的急劇擴(kuò)張，各國城市發(fā)展均不同程度地面臨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集、交通擁堵、資源短缺、環(huán)境惡化、管理低效等方面壓力［6—7］，智慧城市的技術(shù)與理念有助于解決上述“城市病”，因此很快成為城市科學(xué)研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)，更被城市管理者視為解決“城市病”的主要潛在路徑和未來高級的城市形態(tài)［8］。

實(shí)際上，在IBM提出“智慧地球”概念之前，世界上已有很多國家或城市基于新一代信息技術(shù)提出了各自的城市信息化發(fā)展戰(zhàn)略，主要典型的行動計(jì)劃如表1所示。歐盟委員會提出新發(fā)展戰(zhàn)略i2010，即歐洲信息社會2010，并確定了該戰(zhàn)略基本的政策導(dǎo)向，鼓勵發(fā)展開放、競爭的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)信息通信技術(shù)（ICT）作為提高包容度和生活品質(zhì)的推動力，該戰(zhàn)略提出歐盟信息社會和媒體發(fā)展政策的三個優(yōu)先領(lǐng)域，即建設(shè)“統(tǒng)一歐洲信息空間”，加強(qiáng)ICT研究的創(chuàng)新和投資，建立高度包容的歐洲信息社會①；20世紀(jì)90年代以后，日本逐步確立了IT立國的戰(zhàn)略，2001年制定并實(shí)施“e-Japan戰(zhàn)略”，有效促進(jìn)了互聯(lián)網(wǎng)和通信技術(shù)的高速發(fā)展，2009年又制訂了新的中長期信息技術(shù)發(fā)展計(jì)劃，即“i-Japan戰(zhàn)略2015”，使之作為《e-Japan戰(zhàn)略》的后續(xù)，推動日本實(shí)現(xiàn)以人為本的數(shù)字應(yīng)用時(shí)代，并以數(shù)字創(chuàng)新能力帶動整個社會新價(jià)值的創(chuàng)新和變革［9］?？梢?，國際上一些較發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在2000年以后均已意識到發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化信息技術(shù)應(yīng)用的巨大意義，“智慧地球”和“智慧城市”概念的提出將這些重要戰(zhàn)略進(jìn)一步強(qiáng)化和提升，并快速普及。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的涌現(xiàn)和發(fā)展，使得智慧城市建設(shè)成為可能，建設(shè)“智慧城市”已經(jīng)成為搶占國際制高點(diǎn)的必然趨勢。毫無疑問，智慧城市已經(jīng)超越了城市數(shù)字化、城市信息化的發(fā)展階段，正式開啟城市系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化階段，并逐步邁入城市智能化、城市智慧化的高級階段。

表1 智慧城市建設(shè)國際典型案例

二、中國智慧城市建設(shè)進(jìn)展

1.理念快速推廣

“智慧城市”概念一經(jīng)提出，便被中國學(xué)界廣泛接受。中國學(xué)術(shù)界最早關(guān)注智慧城市約始于21世紀(jì)初期，實(shí)際上早在2005年與2006年，中國就有2篇文章提及“智慧城市”概念，到2014年，已有3294篇文章以“智慧城市”作為論文研究主題，年均增長128%（如圖1所示）。與學(xué)術(shù)界對智慧城市問題的關(guān)注相一致，普通民眾對智慧城市的關(guān)注度也日益高漲，以百度指數(shù)為例，2012年前，智慧城市的搜索熱度很低，但自2012年起，其搜索熱度迅速飆升，周平均搜索次數(shù)達(dá)1800次以上，反映了社會大眾對智慧城市建設(shè)的極大關(guān)注（如圖2所示）。

圖1 以“智慧城市”為主題的論文數(shù)量

圖2 “智慧城市”的百度指數(shù)熱度

近年來“智慧城市”概念的快速普及與中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)背景具有密切關(guān)系。從城鎮(zhèn)化建設(shè)和“城市病”治理的現(xiàn)實(shí)來看，中國對城市信息化建設(shè)的需求和倚重更為明顯。2011年，中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，標(biāo)志著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得重要進(jìn)展，中國正式進(jìn)入城市時(shí)代，2014年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，但中國的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)未達(dá)到合意城鎮(zhèn)化率水平，城鎮(zhèn)化水平仍然存在很大的推進(jìn)空間。隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、城市系統(tǒng)的不斷擴(kuò)張，引發(fā)了一系列的城市難題，“城市病”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。這些極端問題的出現(xiàn)，表明了城市人口、資源、環(huán)境和發(fā)展出現(xiàn)了嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)，而如何采用移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)實(shí)現(xiàn)城市PRED協(xié)調(diào)、提升城市管理和服務(wù)能力，成為中國城市科學(xué)領(lǐng)域最引人矚目的熱點(diǎn)。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確要求推動智慧城市建設(shè)，“統(tǒng)籌城市發(fā)展的物質(zhì)資源、信息資源和智力資源利用，推動物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展深度融合，促進(jìn)城市規(guī)劃管理信息化、基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便捷化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、社會治理精細(xì)化?！雹?/p>

2.試點(diǎn)工作有序推進(jìn)

中國各級政府對智慧城市建設(shè)極為重視，積極探索智慧城市建設(shè)模式，并結(jié)合當(dāng)前新興技術(shù)開展了若干智慧城市建設(shè)項(xiàng)目。通過采用先行先試、示范帶動的模式探索智慧城市建設(shè)，有利于提升城市服務(wù)、城市管理和城市營銷的水平。

2012年10月初，科技部辦公廳和國家標(biāo)準(zhǔn)委辦公室聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展智慧城市試點(diǎn)示范工作的通知》（國科辦高〔2013〕52號），開展智慧城市技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)，并公布了20個試點(diǎn)城市，實(shí)施期限為2013—2015年。試點(diǎn)旨在加強(qiáng)中國自主創(chuàng)新科技成果在智慧城市建設(shè)中的推廣應(yīng)用，科學(xué)引導(dǎo)全國各地探索智慧城市建設(shè)，重點(diǎn)推動云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、地理信息技術(shù)、信息安全等新一代技術(shù)和創(chuàng)新成果在智慧城市建設(shè)中應(yīng)用，探索智慧城市技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2012年12月5日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱住建部）正式發(fā)布了《關(guān)于開展國家智慧城市試點(diǎn)工作的通知》（建辦科〔2012〕42號），并印發(fā)《國家智慧城市試點(diǎn)暫行管理辦法》和《國家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點(diǎn)指標(biāo)體系（試行）》兩個文件，開始試點(diǎn)智慧城市申報(bào)。2013年1月29日，住建部公布第一批國家智慧城市試點(diǎn)名單，共包含90個城市（區(qū)、縣、鎮(zhèn)），2013年8月1日，公布第二批試點(diǎn)城市（區(qū)、縣、鎮(zhèn)）103個，2015年4月，公布第三批國家智慧城市試點(diǎn)名單，確定了84個城市（區(qū)、縣、鎮(zhèn)）為國家智慧城市新增試點(diǎn)，河北省石家莊市、正定縣等13個城市（區(qū)、縣）為擴(kuò)大范圍試點(diǎn)，以及41個專項(xiàng)試點(diǎn)，截至目前由住建部公布的國家智慧城市試點(diǎn)已達(dá)290個。

2012年12月8日，國家測繪地理信息局發(fā)布《關(guān)于開展智慧城市時(shí)空信息云平臺建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（國測國發(fā)〔2012〕122號），決定組織開展智慧城市時(shí)空信息云平臺建設(shè)試點(diǎn)工作，以此推進(jìn)智慧城市時(shí)空信息云平臺建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)測繪地理信息事業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動，為智慧城市建設(shè)提供可靠保障。該計(jì)劃自2013年開始將每年挑選約10個城市作為建設(shè)試點(diǎn)，試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)周期約為2至3年，試點(diǎn)城市居民將獲得智能家居、路網(wǎng)監(jiān)控、智能醫(yī)院、食品藥品管理等方面的便捷服務(wù)。

2013年9月12日，工業(yè)與信息化部確定北京市等18個省級地方和北京海淀等59個市（縣、區(qū)）成為首批“基于云計(jì)算的電子政務(wù)公共平臺建設(shè)和應(yīng)用試點(diǎn)示范地區(qū)”，鼓勵試點(diǎn)區(qū)域在現(xiàn)有的信息化基礎(chǔ)上構(gòu)建集中、統(tǒng)一的區(qū)域性電子政務(wù)云平臺，以此支撐各部門政務(wù)應(yīng)用，杜絕平臺重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)，促進(jìn)部門間、區(qū)域間的信息共享與互聯(lián)互通，強(qiáng)化電子政務(wù)系統(tǒng)的信息安保能力，促進(jìn)電子政務(wù)向集約、高效、安全和服務(wù)的方向發(fā)展。

2013年12月31日，工業(yè)與信息化部正式公布了首批國家信息消費(fèi)試點(diǎn)市（縣、區(qū)）名單，北京市等68個城市進(jìn)入試點(diǎn)范圍，工業(yè)與信息化部建立“國家信息消費(fèi)試點(diǎn)城市綜合服務(wù)平臺”，為試點(diǎn)工作提供政策信息和產(chǎn)業(yè)動態(tài)。首批試點(diǎn)為期兩年，在綜合考慮城市級別等基礎(chǔ)上，原則上各省份選擇兩三個作為候選試點(diǎn)城市。該項(xiàng)目的側(cè)重點(diǎn)包括寬帶建設(shè)和分時(shí)長期演進(jìn)（TD-LTE）等信息基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新智能信息產(chǎn)品、整合政府公共服務(wù)云平臺、拓展完善中小企業(yè)電子商務(wù)服務(wù)平臺、培育新型信息消費(fèi)示范項(xiàng)目、引導(dǎo)信息消費(fèi)體驗(yàn)等。

2014年6月12日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關(guān)于同意深圳市等80個城市建設(shè)信息惠民國家試點(diǎn)城市的通知》（發(fā)改高技〔2014〕1274號），將深圳市等80個城市列入信息惠民國家試點(diǎn)城市范圍，此舉目的在于加快提升信息公共服務(wù)水平和均等普惠程度，強(qiáng)化政府各業(yè)務(wù)部門的互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，探索通過信息化手段優(yōu)化公共資源配置、創(chuàng)新管理和服務(wù)的新機(jī)制、新模式，并為全面推動信息惠民工程積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2014年9月26日，工業(yè)和信息化部與國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布了《2014年度“寬帶中國”示范城市（城市群）名單》（公告2014年第61號），39個城市（城市群）進(jìn)入2014年度“寬帶中國”示范城市（城市群），此舉旨在加快推動城市寬帶發(fā)展，促進(jìn)中國城鎮(zhèn)化和信息化同步發(fā)展與融合，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，培育信息消費(fèi)。

上述智慧城市相關(guān)試點(diǎn)工作具有如下特點(diǎn)。第一，從試點(diǎn)城市的數(shù)量來看，試點(diǎn)工作范圍大。截至2015年8月，中國開展的智慧城市相關(guān)試點(diǎn)項(xiàng)目達(dá)10類672個區(qū)域性試點(diǎn)（省、市、區(qū)、縣、鎮(zhèn)），如表2所示。部分城市同時(shí)入選多個試點(diǎn)范圍，通過示范帶動、重點(diǎn)引領(lǐng)的方式較有力地推動了中國智慧城市的建設(shè)。第二，從城市規(guī)模和等級來看，試點(diǎn)覆蓋了不同層級的城鎮(zhèn)。例如，住建部國家智慧城市第一批試點(diǎn)中包含37個地級市50個區(qū)（縣）3個鎮(zhèn)，第二批試點(diǎn)中包括市區(qū)級83個，縣鎮(zhèn)級20個，對于探索不同等級城市的信息化建設(shè)、根據(jù)城市自身特征構(gòu)建智慧應(yīng)用平臺具有積極意義。第三，資金投放規(guī)模大。以國家測繪地理信息局推動的“智慧城市時(shí)空信息云平臺試點(diǎn)”工作為例，每個試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總投入不少于3600萬元，并由國家測繪地理信息局、技術(shù)支持單位、試點(diǎn)城市共同投入；在2012—2015年，國家開發(fā)銀行與住建部合作投向智慧城市建設(shè)的資金約800億元，并根據(jù)已簽訂的合作協(xié)議穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目遴選、調(diào)查、放款等工作，而住建部國家智慧城市前兩批試點(diǎn)共涉及重點(diǎn)項(xiàng)目近2600個，投資總額超萬億元。這些資金投入為中國智慧城市建設(shè)提供了重要資金保障。第四，覆蓋領(lǐng)域較多，切入視角多樣化。例如，“智慧城市技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)”從物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)等新興技術(shù)角度切入，重點(diǎn)在于先進(jìn)技術(shù)的落地應(yīng)用和技術(shù)體系的標(biāo)準(zhǔn)化探索；“智慧城市時(shí)空信息云平臺試點(diǎn)”則主要從空間信息服務(wù)和地理信息技術(shù)角度切入，實(shí)現(xiàn)時(shí)空信息云平臺開發(fā)和應(yīng)用；“國家信息消費(fèi)試點(diǎn)”和“信息惠民國家試點(diǎn)城市”側(cè)重培育新型消費(fèi)業(yè)態(tài)，提升城市信息消費(fèi)能力，重點(diǎn)打造信息技術(shù)和信息服務(wù)的消費(fèi)市場；“寬帶中國示范城市”則從信息化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)為切入點(diǎn)，推動寬帶等信息化基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)展和應(yīng)用；“國家人口健康信息互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)化成熟度測評試點(diǎn)提升”則以人口健康和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)化為突破口。第五，多主體參與的試點(diǎn)模式。各試點(diǎn)項(xiàng)目均強(qiáng)調(diào)多方共同參與的重要性，融合了地方政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、社區(qū)等主體，力求建立多主體協(xié)同參與的智慧城市建設(shè)機(jī)制，例如，住建部推動的國家智慧城市第三批試點(diǎn)中，特設(shè)了41個專項(xiàng)試點(diǎn)，涵蓋城市公共信息平臺及典型應(yīng)用、城市網(wǎng)格化管理服務(wù)、智慧社區(qū)、智慧園區(qū)、地下管線安全、建筑節(jié)能與能源管理、智慧水務(wù)、智慧工地、產(chǎn)業(yè)要素聚集9個類別，每個專項(xiàng)都包含示范單位和示范地，較好地吸引了大批技術(shù)型企業(yè)參與其中。

表2 2012—2015年國家智慧城市相關(guān)試點(diǎn)情況

3.政策法規(guī)相繼出臺

國家層面高度重視智慧城市建設(shè)。2014年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改高技〔2014〕1770號）（以下簡稱《意見》）。《意見》從指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，頂層設(shè)計(jì)，信息資源開發(fā)共享，新技術(shù)新業(yè)態(tài)，網(wǎng)絡(luò)信息安全管理和能力建設(shè)，完善組織管理和制度建設(shè)等六大方面，系統(tǒng)地闡述了智慧城市建設(shè)的面臨的主要問題。對智慧城市建設(shè)的方向、內(nèi)容和制度設(shè)計(jì)均具有重要指導(dǎo)意義?！兑庖姟诽岢龅?2字方針明確了中國智慧城市建設(shè)的指導(dǎo)原則?！耙匀藶楸?，務(wù)實(shí)推進(jìn)”明確了智慧城市建設(shè)要以解決民生問題為導(dǎo)向，扎實(shí)開展，不可虛張聲勢，盲目跟風(fēng)。“因地制宜，科學(xué)有序”則是根據(jù)各地發(fā)展水平、特色和主要需求，逐步推進(jìn)。在一個城市之間差異較大的國家，進(jìn)行智慧城市建設(shè)，不能一哄而起，一個模式推進(jìn)，要根據(jù)各城市特點(diǎn)，選擇不同類型城市急迫解決的問題，進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)，為全國鋪開積累經(jīng)驗(yàn)。“市場為主，協(xié)同創(chuàng)新”則是要求智慧城市建設(shè)要以市場需求為導(dǎo)向，多部門、多學(xué)科開展智慧城市技術(shù)集成創(chuàng)新?！翱晒芸煽?，確保安全”要求智慧城市建設(shè)必須從管理角度考慮系統(tǒng)安全、信息安全，達(dá)到及時(shí)監(jiān)控和有效管理。

《意見》主要有三大亮點(diǎn):一是明確了智慧城市的內(nèi)涵，即運(yùn)用新一代信息技術(shù)，促進(jìn)城市智慧化是智慧城市的核心要義?？尚蜗蟊扔鳛?，智慧城市就是給城市裝上了神經(jīng)系統(tǒng)，使其具有感知、反應(yīng)與調(diào)控能力，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。二是確立了智慧城市建設(shè)的五大重點(diǎn)領(lǐng)域:人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、城市管理，基本覆蓋了城市發(fā)展各個方面。三是指出了智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵問題，即促進(jìn)公共信息平臺和應(yīng)用體系建設(shè)，以及確保網(wǎng)絡(luò)與信息安全。

三、中國智慧城市發(fā)展面臨問題

中國智慧城市建設(shè)快速推進(jìn)過程中也凸顯了一系列問題，例如存在項(xiàng)目盲目上馬、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失、項(xiàng)目盈利模式不清晰、概念泡沫膨脹等，正如《意見》指出:“近年來，中國智慧城市建設(shè)暴露出缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃、體制機(jī)制創(chuàng)新滯后、網(wǎng)絡(luò)安全隱患和風(fēng)險(xiǎn)突出等問題，一些地方出現(xiàn)思路不清、盲目建設(shè)的苗頭，亟待加強(qiáng)引導(dǎo)?！痹斐僧?dāng)前智慧城市建設(shè)問題的根源在于國家對智慧城市建設(shè)引導(dǎo)與管理滯后，《意見》出臺會起到一定指導(dǎo)作用。具體來看，中國智慧城市建設(shè)存在的主要問題如下。

1.頂層設(shè)計(jì)缺失

智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，脫胎于城市信息化和數(shù)字城市，以移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)分析等為核心技術(shù)。信息技術(shù)的快速升級和變革，一方面為智慧城市的發(fā)展帶來了新的技術(shù)手段，另一方面也增大了智慧城市建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)與更新成本。在這種形勢下，需要對智慧城市的建設(shè)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，對各方主體的需求特點(diǎn)、數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)間的共享機(jī)制、現(xiàn)有信息化資源的利用方式、未來系統(tǒng)升級的接口等予以識別和設(shè)計(jì)。如若不然，極有可能造成既有信息化資源的浪費(fèi)，嚴(yán)重時(shí)導(dǎo)致智慧城市平臺無法適應(yīng)新的需求，在新技術(shù)的沖擊下很容易被淘汰。當(dāng)前，中國各級政府對智慧城市頂層設(shè)計(jì)的重視程度顯然不夠，各類城市規(guī)劃中很少涉及智慧城市相關(guān)內(nèi)容，遑論獨(dú)立的智慧城市發(fā)展規(guī)劃。此外，還必須指出，在已有的若干智慧城市規(guī)劃當(dāng)中，其架構(gòu)設(shè)計(jì)多為物理架構(gòu)或技術(shù)架構(gòu)，而非應(yīng)用層次的架構(gòu)，一味重視智慧城市的技術(shù)架構(gòu)，容易導(dǎo)致技術(shù)體系脫離于居民、企業(yè)和政府的實(shí)際需求。

實(shí)現(xiàn)智慧城市建設(shè)的核心在于對城市系統(tǒng)的物質(zhì)、能量與信息進(jìn)行有機(jī)整合，使城市系統(tǒng)成為城市有機(jī)體。傳統(tǒng)城市與智慧城市的區(qū)別在于缺乏“神經(jīng)系統(tǒng)”和“思考決策能力”。因此，智慧城市建設(shè)關(guān)鍵在于給傳統(tǒng)城市配備信息系統(tǒng)，同時(shí)要建立統(tǒng)一信息平臺，對信息進(jìn)行系統(tǒng)整合和有機(jī)分析，并對城市有機(jī)體進(jìn)行有效調(diào)控。從這個角度來說，智慧城市建設(shè)離不開三個方面:一是硬件設(shè)施的信息化改造；二是統(tǒng)一信息平臺建立；三是城市系統(tǒng)軟件開發(fā)與應(yīng)用。目前中國智慧城市建設(shè)基本處于局部和部門硬件設(shè)施信息化階段，個別領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)三方面融合，整體達(dá)到智慧城市水平還需要持續(xù)不斷的努力。

2.理論體系薄弱

不可否認(rèn)，智慧城市代表了未來城市形態(tài)，但至今為止，智慧城市研究更多停留在理念解讀、非體系化的技術(shù)應(yīng)用等層次上，智慧城市理論體系仍未成熟。智慧城市相關(guān)概念是由IBM等全球IT巨頭提出的，其目的在于挽救由全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的信息產(chǎn)業(yè)衰退，為IT產(chǎn)業(yè)提供新的增長引擎。從這一角度講，智慧城市是IT巨頭提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性構(gòu)想，而IBM等企業(yè)成為這一構(gòu)想的最大受益方。智慧城市的提出到今天不過七年時(shí)間，其本身仍然不是一個成熟的科學(xué)概念，并且缺乏完整的理論與技術(shù)體系。在這種情況下，地方政府成為這種“概念性創(chuàng)新”的主要推手，整體上缺乏對智慧城市的深層認(rèn)識，而是簡單地套用其概念，有的城市開發(fā)了用于品牌建設(shè)的APP系統(tǒng)，就將其稱之為智慧城市建設(shè)，此類花瓶工程、面子工程不一而足。

3.概念泡沫化風(fēng)險(xiǎn)凸顯

中國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和城市規(guī)模的急劇擴(kuò)張，導(dǎo)致了“城市病”的暴發(fā)，在傳統(tǒng)城市管理手段失靈的背景下，地方政府迫切需要找到“城市病”治理的突破口，智慧城市由于其先進(jìn)的技術(shù)體系及其所描繪的城市發(fā)展愿景，一經(jīng)提出迅速引起地方政府的高度關(guān)注，并將其視為根治“城市病”的一劑良藥。截止到2014年9月，中國已有400余個不同等級的城市以各種渠道宣布建設(shè)智慧城市，覆蓋全國東、中、西部地區(qū)［10］。在這種態(tài)勢下，“智慧城市”概念被迅速“符號化”和“泡沫化”，各類城市無視自身發(fā)展基礎(chǔ)和資源特色，將智慧城市簡單地理解為“數(shù)字城市”“城市信息化”，盲目上馬智慧城市項(xiàng)目，為信息化資源嚴(yán)重浪費(fèi)、信息平臺閑置空轉(zhuǎn)造成了極大隱患。

4.商業(yè)模式尚未確立

智慧城市建設(shè)龐大而復(fù)雜，資金需求量巨大，需要包括政府、企業(yè)和市民家庭等多元主體共同參與，傳統(tǒng)的單純依賴政府自建、自營的智慧城市建設(shè)模式遠(yuǎn)不能滿足資金需求，引入市場機(jī)制、由企業(yè)和融資機(jī)構(gòu)籌資已是必然趨勢。2014年9月23日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號），指出要盡快構(gòu)建有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式（PPP）發(fā)展的制度體系，從而為利用PPP模式解決智慧城市建設(shè)融資難問題提供了思路［11］。但是，從目前來，PPP模式在智慧城市建設(shè)中很難稱得上成功，其根本原因在于:智慧城市項(xiàng)目的盈利模式不清晰，主要表現(xiàn)為智慧城市項(xiàng)目缺少明確的收益時(shí)間、收益標(biāo)準(zhǔn)和商業(yè)模式，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也較大。盈利模式的缺失嚴(yán)重打擊智慧城市開發(fā)商和運(yùn)營商的參與積極性，不利于構(gòu)建多主體共同參與的智慧城市建設(shè)策略。

5.標(biāo)準(zhǔn)化與個性化難以平衡

智慧城市發(fā)展為人所詬病的一點(diǎn)是相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的缺失［12］，但是智慧城市本身很難說是否存在一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于不同城市在規(guī)模等級、資源特色、信息化基礎(chǔ)等方面存在很大的差異，這種個性化的需求很難用一個所謂的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一。《意見》要求到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市，“特色鮮明”就是針對不同類型的城市形成不同特點(diǎn)的智慧城市解決方案，如北京、上海等特大城市的智慧城市建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)解決“城市病”、城市安全以及便民化問題；中小城市應(yīng)重點(diǎn)解決城市產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化問題等；生態(tài)資源較弱、環(huán)境容量較小的城市應(yīng)特別重視通過信息化手段對生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控與預(yù)警，而歷史文化資源稟賦較好的城市則特別關(guān)注文物保護(hù)，傾向于向市民和游客提供虛擬體驗(yàn)服務(wù)，以減少對文物本身的傷害，在不同的個性化需求間很難存在一個一致的標(biāo)準(zhǔn)。因此，智慧城市建設(shè)需要在個性化與標(biāo)準(zhǔn)化之間找到平衡。

6.服務(wù)平臺整合不足

近年來，中國許多城市紛紛上馬智慧城市建設(shè)項(xiàng)目。以城市智慧旅游項(xiàng)目為例，各城市旅游管理部門、景區(qū)紛紛開發(fā)了大量的手機(jī)APP，幾乎每城一套。不可否認(rèn)的是，這些客戶端程序?yàn)橛慰吞峁┝艘欢ǖ穆糜畏?wù)功能，但就其實(shí)際應(yīng)用效果，無論是下載量還是點(diǎn)擊量而言，都很難稱得上成功。相較于微信、Html5網(wǎng)站等輕量級應(yīng)用而言，APP是“重型”手機(jī)應(yīng)用程序，用戶不可能為每一個城市安裝一個APP。顯然，消費(fèi)者需要的是一個統(tǒng)一的旅游服務(wù)平臺，而不是零散的幾個景區(qū)或城市的旅游APP。經(jīng)驗(yàn)證明，以區(qū)域?yàn)榛締卧獊順?gòu)建和推行智慧旅游平臺，難以產(chǎn)生規(guī)模效益，一個成功的智慧旅游平臺，必須要進(jìn)行跨區(qū)域整合。

7.統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)困難

數(shù)據(jù)是智慧城市建設(shè)的寶貴資源，其中最為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)包括各類自然資源、社會經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、空間信息數(shù)據(jù)和政策類數(shù)據(jù)。長期以來，中國對城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、建庫和使用都不夠重視，企業(yè)和從業(yè)者難以獲得有效的數(shù)據(jù)，以用于智慧城市開發(fā)和營銷決策，部分?jǐn)?shù)據(jù)機(jī)構(gòu)不顧數(shù)據(jù)采集和利用的公益性，對數(shù)據(jù)依然采取壟斷和控制，整體來看各類數(shù)據(jù)仍分散在各部門中，難于整合到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息平臺，實(shí)現(xiàn)共享使用，嚴(yán)重影響了中國城市信息化推進(jìn)和智慧城市建設(shè)。隨著大型電商和搜索類企業(yè)的快速發(fā)展，包含交易數(shù)據(jù)、搜索數(shù)據(jù)、社交數(shù)據(jù)等累積量不斷增大，目前已處于即將大規(guī)模商業(yè)化運(yùn)營的階段，以百度、阿里巴巴、騰訊（BAT）為首的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)快速提升大數(shù)據(jù)分析能力，并逐步形成了百度司南等一系列實(shí)用性較高的大數(shù)據(jù)商業(yè)平臺，有力地推動了中國大數(shù)據(jù)服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。更加值得關(guān)注的是，2015年中國首家大數(shù)據(jù)交易所——貴陽大數(shù)據(jù)交易所建立并實(shí)現(xiàn)首批數(shù)據(jù)交易，成為中國數(shù)據(jù)服務(wù)商業(yè)化進(jìn)程中的一個重要里程碑。與此同時(shí)，尚有大量寶貴數(shù)據(jù)沉睡于各級政府部門、圖書館、學(xué)校的紙質(zhì)文件或封閉服務(wù)器中，亟待開發(fā)利用。值得注意的是，目前已有不少政府部門意識到數(shù)據(jù)建設(shè)和數(shù)據(jù)服務(wù)的重要性，并推出了相應(yīng)的數(shù)據(jù)共享機(jī)制和數(shù)據(jù)共享平臺，例如，2014年國家旅游局推進(jìn)了“國家智慧旅游公共服務(wù)平臺”建設(shè)，通過旅游公共服務(wù)熱線網(wǎng)絡(luò)與12301號碼，將旅游公共信息的采集、處理、發(fā)布，以及產(chǎn)業(yè)監(jiān)管信息的采集、景區(qū)客流承載量核算和預(yù)警發(fā)布等功能統(tǒng)一集成到互聯(lián)網(wǎng)平臺，同時(shí)，通過對實(shí)時(shí)業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺采集的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和挖掘，為提升游客信息獲取質(zhì)量、支撐國家旅游產(chǎn)業(yè)決策提供數(shù)據(jù)支持。

8.智慧城市項(xiàng)目重建設(shè)、輕運(yùn)營

不少城市上馬的智慧城市建設(shè)項(xiàng)目，使用效果仍有提升空間。造成這種結(jié)果的原因，除項(xiàng)目建設(shè)的區(qū)域化影響了產(chǎn)品的普及外，對智慧城市發(fā)展“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的思維也難辭其咎。在這一思維的左右下，城市管理者只顧智慧城市平臺的開發(fā)和建設(shè)，而很少關(guān)注平臺的維護(hù)與運(yùn)營，從而導(dǎo)致智慧城市平臺成為一種“高技術(shù)”的象征工程。而實(shí)際上，智慧城市平臺的構(gòu)建只是智慧城市工程的開始，如果沒有有效的運(yùn)營管理，平臺的大規(guī)模普及和應(yīng)用將成為空中樓閣。

概括來說，智慧城市建設(shè)涉及三類問題亟待解決，一是智慧城市建設(shè)的法治建設(shè)問題。如智慧城市建設(shè)中的信息采集與個人隱私保護(hù)問題、信息整合平臺建設(shè)與部門利益界定問題，信息安全、責(zé)任主體與信息資源開發(fā)使用問題等，這些問題都亟待通過立法予以解決。二是智慧城市建設(shè)所需裝備制造業(yè)和軟件平臺發(fā)展問題。智慧城市建設(shè)離不開相應(yīng)軟硬件支撐，必須抓緊建立統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范體系，出臺相應(yīng)優(yōu)惠政策，以信息化與工業(yè)化融合為突破口，促進(jìn)智慧城市裝備制造業(yè)發(fā)展。三是智慧城市建設(shè)的相關(guān)資源整合問題。首先必須建立統(tǒng)一信息整合平臺，信息分散、相互保密將無法建設(shè)智慧城市。其次國家應(yīng)支持人文社會科學(xué)、工程技術(shù)和自然科學(xué)緊密配合，組建國家智慧城市建設(shè)同盟，進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，避免單打獨(dú)奏，整合多學(xué)科和跨部門智慧資源，促進(jìn)政產(chǎn)研學(xué)社會組織一體化協(xié)作，促進(jìn)中國智慧城市健康快速發(fā)展。

四、中國智慧城市健康發(fā)展的應(yīng)對思路

2015年是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是“十三五”規(guī)劃的構(gòu)想之年。隨著智慧城市理念的進(jìn)一步普及，地方政府愈加重視智慧城市建設(shè)，可以料想，在“互聯(lián)網(wǎng)+”思維的引導(dǎo)下，將會有更多的城市將智慧城市建設(shè)作為“十三五”規(guī)劃的重要任務(wù)，在這種形勢下，如果不能清醒地認(rèn)識到智慧城市建設(shè)存在的誤區(qū)，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，必將嚴(yán)重影響中國智慧城市的發(fā)展。我們認(rèn)為，要高效、穩(wěn)固地推進(jìn)“十三五”期間中國智慧城市建設(shè)，應(yīng)對如下工作給予關(guān)注。

1.構(gòu)建高效的智慧城市建設(shè)推動模式

一是堅(jiān)持頂層規(guī)劃，規(guī)劃先行。要根據(jù)技術(shù)變革方向和實(shí)際需求準(zhǔn)確把握未來5—10年的智慧城市發(fā)展的前沿方向，制定高標(biāo)準(zhǔn)的智慧城市建設(shè)規(guī)劃，全面統(tǒng)籌建設(shè)各領(lǐng)域的智慧項(xiàng)目，按計(jì)劃、有重點(diǎn)、分層次地協(xié)調(diào)推進(jìn)，避免局部靜態(tài)式、零敲碎打式、單體項(xiàng)目推動式、盲目重復(fù)式等缺乏全面統(tǒng)籌的建設(shè)方式，從規(guī)劃角度解決信息化基礎(chǔ)設(shè)施共享、數(shù)據(jù)資源共享、信息孤島連通等問題。

二是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與部門溝通，完善組織體系建設(shè)。形成智慧城市建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化其統(tǒng)籌、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能，城市各職能部門應(yīng)構(gòu)建、完善信息化工作機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)職責(zé)和任務(wù)分解，完善各業(yè)務(wù)部門間的協(xié)作機(jī)制，促成電子政務(wù)系統(tǒng)連通與數(shù)據(jù)共享。凸顯信息化行業(yè)協(xié)會的重要地位，通過協(xié)會加強(qiáng)與其他城市、企業(yè)、市民的有效溝通，及時(shí)發(fā)掘市民信息化需求和相關(guān)企業(yè)服務(wù)能力，與國內(nèi)智慧城市、大數(shù)據(jù)相關(guān)行業(yè)協(xié)會建立友好關(guān)系。在城市信息化行業(yè)協(xié)會基礎(chǔ)上，推動成立智慧城市專家咨詢委員會，探索和試驗(yàn)政府首席信息官制度，確保智慧城市行動計(jì)劃全面落實(shí)。

三是堅(jiān)持構(gòu)建多元主體協(xié)同參與的智慧城市建設(shè)推動模式。要堅(jiān)持“政府規(guī)劃、公眾參與、企業(yè)落實(shí)、需求導(dǎo)向、市場運(yùn)作”的智慧城市建設(shè)分工原則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，探索低成本、實(shí)效好、收益高的發(fā)展模式，形成包括政府、協(xié)會、企業(yè)、用戶等多元主體共同參與的智慧城市建設(shè)推動模式。政府集中精力做好四點(diǎn)工作:第一，做好智慧城市頂層設(shè)計(jì)，全面統(tǒng)籌智慧城市建設(shè)；第二，加快信息化基礎(chǔ)設(shè)施和信息交換共享平臺的建設(shè)，通過政府的引導(dǎo)作用，推動集約化建設(shè)，打破相關(guān)部門對信息資源的行政壟斷，加快信息資源的有效整合與共享交換，推動非保密數(shù)據(jù)的公開與共享；第三，營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，強(qiáng)化相關(guān)協(xié)會在政府與企業(yè)之間的溝通橋梁作用，鼓勵傳統(tǒng)企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，推動傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)城市傳統(tǒng)企業(yè)信息消費(fèi)；第四，構(gòu)建包含廣大市民、外來人口共同參與的智慧城市治理模式，吸納群眾對智慧城市的反饋意見，構(gòu)建以人為本的智慧城市體系。

四是堅(jiān)持“重點(diǎn)突破，示范帶動”的建設(shè)思維。抓住國家賦予智慧城市試點(diǎn)的關(guān)鍵機(jī)遇，在科學(xué)規(guī)劃的前提下，找準(zhǔn)突破口，先行先試，著力推進(jìn)智慧園區(qū)、智慧樓宇、智慧城管、智慧旅游、智慧社區(qū)等重點(diǎn)應(yīng)用領(lǐng)域的智慧化建設(shè)，通過示范、試點(diǎn)項(xiàng)目帶動智慧城市建設(shè)工作的整體推進(jìn)。

五是加快出臺《智慧城市建設(shè)促進(jìn)法》，通過制度安排確立智慧城市建設(shè)相關(guān)責(zé)任與權(quán)利，促進(jìn)資源整合和確保信息安全。

2.擴(kuò)展智慧城市應(yīng)用體系

“互聯(lián)網(wǎng)+”思維體現(xiàn)了信息化條件下對城市存量資源的再開發(fā)和再利用，因而對已有社會、經(jīng)濟(jì)的管理模式、經(jīng)營模式和操作模式也提出了新的要求，也提供了新的發(fā)展機(jī)遇?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”背景下的智慧城市建設(shè)，需要進(jìn)一步豐富智慧城市的應(yīng)用體系。首先，需要加強(qiáng)信息化與產(chǎn)業(yè)的深度融合，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新作用，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，智慧城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)與城市管理、城市服務(wù)和城市營銷緊密結(jié)合起來，使之成為上述領(lǐng)域的有力工具。應(yīng)全面提升智慧城市管理體系、智慧公共安全監(jiān)管體系、智慧社會管理體系、智慧社會保障和社會公共服務(wù)體系和電子政務(wù)中應(yīng)用，并有效辨別上述應(yīng)用中需求主體、切實(shí)把握用戶需求，以用戶需求、市場需求為導(dǎo)向，除基礎(chǔ)性、經(jīng)濟(jì)外部性較強(qiáng)的項(xiàng)目外，致力于構(gòu)建“有人買單”“能夠盈利”的智慧城市建設(shè)模式，發(fā)揮開發(fā)和運(yùn)營企業(yè)在智慧城市建設(shè)中的積極作用，從根本上解決智慧城市建設(shè)融資與成本回收問題。再次，應(yīng)基于“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，拓展智慧城市服務(wù)渠道和空間范圍，強(qiáng)化城市群間的信息資源共享機(jī)制，并與國家區(qū)域發(fā)展格局調(diào)整戰(zhàn)略相一致，推動區(qū)域發(fā)展格局的升級，以“智慧北京”建設(shè)為例，除滿足了本地政府、企業(yè)和居民的信息化需求外，還需要滿足域外尤其是京津冀地區(qū)的需求。隨著北京人口和產(chǎn)業(yè)疏解壓力的增大，必須站在京津冀協(xié)同發(fā)展的高度，高效盤活北京存量優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，利用信息化平臺突破空間約束、擴(kuò)展服務(wù)范圍，加快區(qū)域公共資源均等化過程，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與人口疏解。

3.強(qiáng)化智慧城市裝備制造與軟件研發(fā)

智慧城市裝備制造是指智慧城市建設(shè)過程中所需的高端制造裝備，例如大型服務(wù)器、高敏度傳感器、高分辨率監(jiān)視探頭、觸摸屏客戶端、電子閘機(jī)等，大力發(fā)展智慧城市裝備制造和相關(guān)軟件研發(fā)產(chǎn)業(yè)，能夠?yàn)橹腔鄢鞘薪ㄔO(shè)提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。需要將移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)分析等最近技術(shù)融入智慧城市裝備制造業(yè)，強(qiáng)化基礎(chǔ)研發(fā)與技術(shù)研發(fā)能力，縮短理論成果到產(chǎn)業(yè)化開發(fā)和應(yīng)用的時(shí)間間隔，在全國范圍內(nèi)謀劃若干大型智慧城市裝備研發(fā)和制造業(yè)基地，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成空間集聚，強(qiáng)化企業(yè)間、區(qū)域間智慧城市技術(shù)溢出。必須指出的是，智慧城市的快速發(fā)展模糊了智慧城市建設(shè)與智慧城市裝備制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)之間的界限，必須對其進(jìn)行甄別，建設(shè)智慧城市并不意味著一定要發(fā)展智慧城市裝備制造和相關(guān)軟件產(chǎn)業(yè)，避免不顧城市自身發(fā)展基礎(chǔ)和研發(fā)能力、一哄而上搞智慧城市裝備產(chǎn)業(yè)的做法。

4.加快整合智慧城市試點(diǎn)項(xiàng)目

目前各大部委從不同技術(shù)角度或需求角度，積極推進(jìn)智慧城市試點(diǎn)工作開展，涉及城市數(shù)量眾多、技術(shù)類型多樣、資金投入規(guī)模巨大，但同時(shí)存在試點(diǎn)工作較為分散、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、考核年限較短的情況。鑒于智慧城市建設(shè)的復(fù)雜性，各部委間應(yīng)加強(qiáng)合作、統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)一步整合試點(diǎn)工程，提升智慧城市試點(diǎn)工作效率，避免重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)。

注釋

①工信部信息化司:《i2010——?dú)W洲信息社會:促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)》摘譯，2009-04-14，http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n12843986/12853534.html。

②國務(wù)院:《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，2014-03-16，http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm。

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