在更高起點(diǎn)上推進(jìn)長三角一體化發(fā)展

潘聞聞

長三角地區(qū)是我國綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域之一，其一體化的建設(shè)將在全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革開放大局中具有突出的帶動作用和重要的戰(zhàn)略地位。

長三角一體化建設(shè)的主要內(nèi)容

長三角一體化發(fā)展是我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主體空間，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力抓手。長三角覆蓋蘇、滬、浙、皖三省一市，未來主要從以下幾個(gè)方面開展一體化建設(shè)：

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，構(gòu)建多中心、圈層式經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。長三角產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了勞動密集型、資金密集型到技術(shù)密集型的跨越，目前正趨向創(chuàng)新和知識經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，需要借助新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐。

2、交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，構(gòu)建一體化的高效交通網(wǎng)絡(luò)。交通樞紐的暢通是支持城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐，將加速促進(jìn)資金流、商品流和人流的集聚和擴(kuò)散，長三角地區(qū)將通過建設(shè)便捷、高效、具有較大運(yùn)力的快速客運(yùn)通道，縮短長三角各城市之間的時(shí)空距離，形成輻射全國、覆蓋長三角、通達(dá)各樞紐的一體化交通體系。

3、社會公共事業(yè)方面，構(gòu)建一體化的社會保障體系。在長三角區(qū)域內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)社會公共事業(yè)資源、要素、政策的共享；社會民生項(xiàng)目的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一建設(shè)。通過加強(qiáng)長三角區(qū)域內(nèi)就業(yè)和社會保障工作的信息交流平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各地在社會公共事業(yè)的政策措施、操作辦法和保障水平的對接。

4、制度建設(shè)方面，形成具有突破性的制度創(chuàng)新。依托中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的成果，在投資管理制度、貿(mào)易監(jiān)管制度、金融創(chuàng)新制度和事中事后監(jiān)管制度方面形成統(tǒng)一的協(xié)作模式，實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體轉(zhuǎn)型，協(xié)同推進(jìn)區(qū)域共同市場建設(shè)。

建立基于合作機(jī)制的C-PPP模式

PPP（Public-Private-Partemership）模式，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)或組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。在此種模式下，政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)或組織形成一種多贏的合作模式，使總收益最大化，實(shí)現(xiàn)帕累拖最優(yōu)，即社會效益最大化，這更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。

1、重要意義。長三角一體化建設(shè)的基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。基礎(chǔ)設(shè)施是長三角一體化發(fā)展的必要條件，將形成巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，而目前現(xiàn)有投融資機(jī)制無法滿足龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。從長三角全局看，各個(gè)行政區(qū)域在體制機(jī)制上存在差異，政策實(shí)施上相互割裂；從各行政區(qū)域看，每個(gè)區(qū)域內(nèi)土地財(cái)政難以為繼，融資平臺功能飽和甚至超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，融資主體存在運(yùn)作不規(guī)范。為解決目前投融資體制機(jī)制存在的局限而引發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口問題，引入公私合作制模式進(jìn)行投融資體制改革，有助于拓寬基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源，還能更好地利用合作各方的優(yōu)勢，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的效率，為長三角地區(qū)的發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的保障。

2、機(jī)制設(shè)計(jì)。借鑒多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)合作的機(jī)制，圍繞建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶的實(shí)際需求，探索長三角地區(qū)合作機(jī)制的創(chuàng)新模式，構(gòu)建C-PPP模式。C-PPP模式是新時(shí)期長三角一體化框架下的合作機(jī)制，其運(yùn)行半徑由原先單一行政區(qū)域延伸到整個(gè)長三角地區(qū)之內(nèi)，形成面向長三角地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中統(tǒng)一的公共部門（C-PPP中心），避免因行政壁壘而造成建設(shè)效率低下問題。同時(shí)，C-PPP模式兼顧傳統(tǒng)PPP模式的優(yōu)點(diǎn)，引入社會資本，充分利用社會資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求，降低基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本并提高其運(yùn)營效率。

3、建立“項(xiàng)目庫+資金池”發(fā)起機(jī)制?！绊?xiàng)目庫”是指長三角C-PPP中心建立“PPP項(xiàng)目庫”，明確長三角區(qū)域內(nèi)每一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資需求，通過聯(lián)審機(jī)制審查項(xiàng)目實(shí)施方案，進(jìn)行PPP項(xiàng)目遴選。在明確項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼等核心事項(xiàng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行項(xiàng)目的發(fā)起，并對潛在的社會資本投資者進(jìn)行項(xiàng)目匹配?！百Y金池”是指為鼓勵和吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營，由長三角各地共同設(shè)立“C-PPP保障基金”，各地政府部門按照一定比例出資，用于補(bǔ)貼社會資本投資者前期參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的方案編制、項(xiàng)目投標(biāo)等費(fèi)用。通過對社會資本投資者的前期保障，調(diào)動投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的積極性，有利于高效地開展PPP模式。根據(jù)投資者參與項(xiàng)目的具體情況，采取保障資金退出機(jī)制，對于成功中標(biāo)的投資者，由其承擔(dān)相應(yīng)的前期費(fèi)用，對于沒有成功中標(biāo)的投資者，則由PPP資金池提供相應(yīng)參與資金。

4、形成高效完善的項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制。由長三角“C-PPP中心”和投資者成立項(xiàng)目公司（SPV），針對長三角基礎(chǔ)設(shè)施特定項(xiàng)目或資產(chǎn)，與政府部門簽訂特許經(jīng)營合同，由SPV負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營，待特許經(jīng)營期滿后，SPV將項(xiàng)目移交給政府部門。由此，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資活動由項(xiàng)目公司以其獨(dú)立名義承擔(dān)，包括銀行貸款、募集債券等，通過實(shí)行有限追索，解決之前政府部門和平臺公司之間的無限連帶責(zé)任。

5、選擇科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)匹配。財(cái)政部財(cái)金2014年76號文明確提出，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，按照風(fēng)險(xiǎn)由最適宜一方來承擔(dān)原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。長三角一體化建設(shè)在實(shí)施PPP模式過程中，要依據(jù)不同基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特點(diǎn)，按照控制風(fēng)險(xiǎn)能力、獲取收益和管控成本高低為原則，堅(jiān)持契約精神，明確政府部門和社會資本投資者各自的權(quán)利和義務(wù)，既充分保障投資者的合理權(quán)益，增強(qiáng)其信心，也要保障政府和社會公眾的利益，實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的合理匹配。

完善長三角一體化的保障措施

1、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)組織。借助長三角聯(lián)席會議制度，定期就區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施共建和公共服務(wù)共享等方面開展協(xié)調(diào)會商，推動區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)列入長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)人峰會議題。

2、落實(shí)機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)施組織。成立長三角聯(lián)席會議項(xiàng)目指導(dǎo)小組，推進(jìn)C-PPP中心的建設(shè)。由C-PPP中心建立長三角區(qū)域內(nèi)各行政部門的合作關(guān)系，制定統(tǒng)一的投資標(biāo)準(zhǔn)和PPP實(shí)施方案，在項(xiàng)目適用范圍、項(xiàng)目實(shí)施流程、相關(guān)配套措施等方面予以明確，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入，形成規(guī)范的操作機(jī)制。

3、創(chuàng)立試點(diǎn)項(xiàng)目和合作機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，以C-PPP中心牽頭，在跨行政區(qū)域的項(xiàng)目中遴選價(jià)格調(diào)整機(jī)制比較靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、長期合同關(guān)系比較明晰、具有長期穩(wěn)定需求的項(xiàng)目實(shí)施先行先試。通過探索長三角一體化建設(shè)的PPP模式可行性，打破區(qū)域行政壁壘，實(shí)質(zhì)加快一體化建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程。

4、建立專家咨詢和人才保障。以長三角信息共享平臺建設(shè)為契機(jī)，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的人才市場信息，構(gòu)建C-PPP項(xiàng)目專家?guī)?，為?xiàng)目實(shí)施提供專業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)支持。同時(shí)，大力引進(jìn)和培養(yǎng)項(xiàng)目管理人才，確保項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，為推動政府和社會資本合作機(jī)制的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)長三角新一輪一體化升級發(fā)展戰(zhàn)略提供有力的支撐。

（作者單位：上海市發(fā)展改革研究院）

責(zé)任編輯：戈尚達(dá)