廣州市耕地保護摸查與制度策略創(chuàng)新研究

周為吉，李愛珊（廣東工業(yè)大學管理學院，廣東廣州 510520）

糧食作為人類賴以生存的基本生活資料，是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎，糧食安全問題一直是最受關注的問題之一［1］。耕地是糧食的天然載體，要解決糧食問題，歸根到底還是要從耕地問題著手。為此，應堅持貫徹“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，遵循“一要吃飯，二要建設，三要環(huán)境保護”的方針，不斷強化與落實耕地保護的各項制度和管理措施［2－3］。

廣州市第十次黨代會確立了“率先轉型升級、建設幸福廣州”的戰(zhàn)略思想、奮斗目標和重大舉措，繪就了廣州下一步發(fā)展的宏偉藍圖，其精神實質集中到一點就是要走一條具有廣州特色的新型城市化發(fā)展道路。新型城市化既為廣州的發(fā)展帶來了機遇，同時也給廣州的耕地保護帶來了極大的壓力。城市化發(fā)展必然引起土地資源利用空間格局的變化，也必然引起土地利用效益的變化，從而引起人們對土地資源利用觀念的變化［4］。為實現(xiàn)廣州發(fā)展戰(zhàn)略目標，必須根據(jù)廣州社會經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性和自然資源稟賦的區(qū)域差異，探索適合廣州社會經(jīng)濟發(fā)展的土地利用的新方式，創(chuàng)新性地提出廣州耕地保護的對策與措施，保障耕地資源的可持續(xù)利用。

筆者通過實地調研，了解和掌握廣州市部分地區(qū)耕地保護的實際情況，總結耕地保護低效狀態(tài)形成機制，歸納目前廣州市耕地保護存在的主要問題，提出創(chuàng)新耕地保護的策略方法，建立廣州市耕地保護長效機制，為城市化背景下地區(qū)耕地保護提供參考。

1 廣州市耕地資源摸查

1．1 區(qū)域選擇 根據(jù)2010年廣州市土地利用現(xiàn)狀面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)，廣州市耕地面積總計102 184 hm2，耕地集中連片分布的區(qū)域主要有4個:位于花都和白云區(qū)交界處的廣花平原、番禺中南部的沖積平原、從化南部的河谷地帶以及東江北岸的增城南部地區(qū)。廣州市耕地面積所占比例較高的4個區(qū)依次為增城區(qū)、從化區(qū)、白云區(qū)和花都區(qū)［5］。

以2012年為研究時段，選取廣州市各個區(qū)、各個鎮(zhèn)（街道）有代表性的耕地進行實地調查。此次調研共選取了廣州市11區(qū)、59個鎮(zhèn)（街道）、172條村、344宗以上耕地作為調研對象，調研樣點分布見圖1。

1．2 摸查目的 此次耕地資源摸查的主要目的是:①參考第二次土地調查數(shù)據(jù)、變化數(shù)據(jù)、廣州市土地利用規(guī)劃（2010～2020）成果、廣州市農用地分等定級成果等資料，選取具有代表性的耕地樣點，實地調查廣州市現(xiàn)狀耕地資源的真實數(shù)量、質量等別和分布，并進行歸納整理，發(fā)現(xiàn)樣點地存在的問題。②研究各類耕地的適宜性，并比較分析現(xiàn)狀耕作制度下不同級別耕地的投入與產(chǎn)出情況，研究更合理的耕種方式與管理手段，以增強農戶耕種意愿，提高耕地的耕種收益。③了解廣州市農用地開發(fā)整理復墾的實施過程與效果評價，總結土地整治的經(jīng)驗與教訓。④根據(jù)實地調查，并結合已有的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計廣州耕地的總體情況，分析不同地區(qū)之間耕地的特殊情況，歸納整理出耕地保護取得的成效和存在的問題，提出廣州市耕地資源保護的參考意見。

1．3 摸查內容 參加此次調查的人員分成多個小組，分頭到選定的樣本地點，通過問卷調查和座談會的形式采訪當?shù)剞r民、承租人、專業(yè)公司及村委會干部，并到實地進行勘查，收集樣點耕地的實際情況。具體內容如下:①樣本地所在村的人口和人均耕地;②耕地資源的真實數(shù)量、質量、等別和布局;③耕地的用途及其產(chǎn)量、所占比例、生產(chǎn)成本和村民的收益;④導致耕地質量下降的因素;⑤耕地拋荒現(xiàn)象及其原因;⑥耕地種植是否有輪耕、休耕以及具體做法;⑦農業(yè)生產(chǎn)是否有相應的種植技術培訓及其效果;⑧村民是否愿意成立經(jīng)濟合作社對土地生產(chǎn)進行統(tǒng)一管理及其原因;⑨政府是否對農業(yè)基礎設施投入資金進行整治及其效果;⑩周邊建設用地、工地等是否有侵占耕地及其侵占、整治程度;○11近5年來的征地情況及補償款，村民是否滿意補償條款。

1．4 摸查方法 采用文獻檢索、實地調研、問卷調查、系統(tǒng)分析、理論與實證分析相結合的方法，對廣州市耕地資源進行系統(tǒng)的摸查研究。

1．4．1 文獻檢索法。通過收集調查樣點所在農村近年來統(tǒng)計的各種耕地數(shù)據(jù)，進行歸納總結，對比廣州市第二次土地調查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)二者之間的差異。分析廣州市城鎮(zhèn)化進程中的耕地保護問題，以及產(chǎn)生的人地關系矛盾，根據(jù)因地制宜的原則，創(chuàng)新性地提出耕地保護策略。

1．4．2 問卷調查法。問卷調查主要分兩部分，先是在調查之前向選定的農村發(fā)放調查問卷，讓其先了解該論證項目的情況，為此次調研做好準備;然后由調研小組到樣點地派發(fā)部分問卷到農民手中并填寫完整，通過分發(fā)調查問卷，有目的、有計劃、有系統(tǒng)地搜集有關廣州市各地耕地保護現(xiàn)狀的真實數(shù)據(jù)，對調查搜集到的大量資料進行分析、綜合、比較、歸納。

1．4．3 實地調研法。實地調研主要是通過實地勘查和座談會進行的。實地勘查是由樣點地的村委帶領到耕地現(xiàn)場，通過觀察了解、拍照等收集數(shù)據(jù)，為后續(xù)工作的開展提供真實數(shù)據(jù)，掌握耕地的第一手基礎資料。座談會主要是邀請部分村干部、村民、專業(yè)種植人或承包耕種人集中開會，了解本村的具體情況，收集村干部、村民、專業(yè)種植人或承包耕種人的意見，并將這些意見進行歸類分析。

1．4．4 系統(tǒng)分析法。將廣州市各區(qū)耕地保護作為一個整體的系統(tǒng)進行研究，并將不同因素方面的相關理論引入到研究中。在具體耕地保護摸查中，爭取全面系統(tǒng)地關注耕地保護的各個方面［6］。

1．5 樣點耕地調查結果 選擇從化區(qū)、花都區(qū)、白云區(qū)為例，對樣點的實際調研情況進行詳細說明。

1．5．1 從化區(qū)耕地實際用途與產(chǎn)量。從摸查的結果來看，從化區(qū)的耕地自然等級主要集中在13～16等。此次所調研的聚龍村、官莊村、石嶺村和釣鯉村的耕地自然等級主要集中在14～16等，使用情況良好。說明從化區(qū)的耕地質量是相對比較好的，耕地自然條件比較突出。調研的樣本村中等級較高的耕地，其實際產(chǎn)量也比較高。例如官莊村的耕地中，16等占了89．98%，而其水稻單產(chǎn)也超過5 250 kg/hm2，是調研村中產(chǎn)量最高的，而聚龍村、石嶺村和釣鯉村雖同樣是15等地，但是產(chǎn)量間存在差異。

1．5．2 花都區(qū)耕地實際用途與產(chǎn)量。從摸查的結果來看，花都區(qū)耕地自然等級主要集中在15和16等，這2個等別耕地數(shù)量占農用地總面積的88%，而此次調研的樣點村耕地自然等別也是主要集中在15和16等，說明花都區(qū)耕地的自然條件和土地質量屬中上水平。由于所調查的樣點村工業(yè)較少，村內的耕地基本沒有什么污染的問題，但是部分村的農業(yè)基礎設施并不完善，特別是利農村和石角村還飽受鼠害的侵襲，從而導致作物減產(chǎn)，效益降低。

1．5．3 白云區(qū)耕地實際用途與產(chǎn)量。根據(jù)實際調查可知，白云區(qū)的耕地自然等級主要集中在15～17等，而此次調研的樣點村耕地自然等級主要集中在16和17等，其中17等的耕地面積最多，說明了白云區(qū)整體耕地的質量水平非常高。白云區(qū)樣點村基本農田占總耕地面積的比重較大。總體來看，白云區(qū)近郊的鎮(zhèn)區(qū)耕地的使用狀況和質量變化比較大。在耕地種植方面，水稻的種植比例不斷減少，高產(chǎn)值的蔬菜和花卉種植比例不斷增加，并且大部分鎮(zhèn)區(qū)沒有輪耕制度;此外受工業(yè)發(fā)展的影響，耕地被征收侵占的比例增大，工業(yè)污染對耕地質量的影響亦進一步加劇。白云區(qū)較偏遠地區(qū)的耕地質量還能保持相對穩(wěn)定，但水稻的種植比例不斷下降，果樹和花卉的種植比例不斷上升。

2 廣州市耕地保護存在的問題

根據(jù)對廣州市各樣本區(qū)域耕地資源的摸查，總結出廣州市耕地保護存在以下問題。

2．1 耕地保護面臨面積減少，質量下降，統(tǒng)計上報數(shù)據(jù)欠實 具體表現(xiàn)在:一是國家建設用地、城市建設用地和農村建房用地存在嚴重的不經(jīng)濟現(xiàn)象。如白云區(qū)的太和鎮(zhèn)、增城區(qū)的荔城鎮(zhèn)，有農民在耕地上建設幾層高的建筑，部分外來承租人在田間地頭搭建臨時的簡易建筑物等。二是新一輪土地規(guī)劃修編把大量現(xiàn)狀的建設用地規(guī)劃成了耕地，雖然在規(guī)劃圖、表和數(shù)據(jù)庫中耕地的數(shù)量符合上級下達的指標要求，但是，這些所謂的耕地是難以耕種或者不能耕種的。如番禺區(qū)為了完成耕地保護的任務，把接近90 km2的現(xiàn)狀建設用地規(guī)劃為耕地。可以看出，廣州耕地實際數(shù)量面臨著減少、總體質量面臨著下降的趨勢。

2．2 土地整治補充耕地能力十分有限 土地整治的開展，可以改善耕地的耕作條件，提高耕地的產(chǎn)出率。廣州市每年進行整治的土地項目數(shù)量有限，項目遴選存在較大困難。例如部分耕地區(qū)域面積大，連片性好，但耕作條件差，急需進行土地整治，但是地區(qū)農民不愿意配合整治。而部分地區(qū)耕地面積小，細碎程度高，耕作條件也比較好，卻納入了政府土地整治立項。政府為了完成年度土地整治任務，或者是為了顯示政績，實際確定的土地整治項目與開展土地整治的初衷就存在差距。進行此類整治所增加的耕地數(shù)量有限，質量也難以得到保障。

2．3 地力衰退，生態(tài)環(huán)境脆弱 近年來，由于農業(yè)比較效益下降，農民種糧的積極性受挫，耕地重用輕養(yǎng)情況比較普遍。如水利工程和設施失修，引起蓄水總量下降，有效灌溉面積減少。隨著工業(yè)的快速發(fā)展，非農建設用地的擴張，“三廢”排放量增加，化肥、農藥過量使用，農田生態(tài)問題日益嚴重。如流溪河兩岸支流的工業(yè)污水與生活污水既對流溪河水質造成破壞，也對其兩岸的耕地土壤造成污染，造成兩岸農作物產(chǎn)量下降，質量受損。

2．4 耕地保護的戰(zhàn)略體系不完善 耕地保護是一個多層次、多目標的戰(zhàn)略體系，需要從制度層面、機制層面和決策層面共同構建保護屏障［7］。而現(xiàn)行廣州保護耕地的政策機制和決策機制都不是很完善，經(jīng)濟手段也只是對基本農田和種植水稻的耕地進行平均補償，補償?shù)臉藴室彩歉鶕?jù)各區(qū)的財力確定。沒有考慮耕地資源的稟賦、各區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展差異、耕地空間位置的差異及使用的效益的高低，更加沒有考慮農民的長期生計以及與市場接軌等問題。

3 廣州市構建耕地保護長效機制的制度路徑

廣州現(xiàn)行耕地保護制度存在一定的缺陷和不足，耕地保護與經(jīng)濟快速發(fā)展的矛盾愈加明顯。要實現(xiàn)廣州新型城市化建設的宏偉目標，再創(chuàng)廣州新輝煌，必須進行城市發(fā)展的自主創(chuàng)新。而制度創(chuàng)新是自主創(chuàng)新的保證，是促進自主創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的一個非常重要的動力。所以，制度創(chuàng)新應該是需要優(yōu)先解決的問題，也是在自主創(chuàng)新上取得突破的關鍵所在。廣州必須根據(jù)各區(qū)耕地資源稟賦和發(fā)展差異，從觀念轉變、體制改革、機制完善、政策扶持、人才培養(yǎng)、技術保障等方面形成鼓勵和支持自主創(chuàng)新的良好文化和制度環(huán)境，構建耕地保護長效機制的制度路徑［8］。概況起來包括以下3個方面:耕地保護財政補償機制創(chuàng)新;土地整治與高標準基本農田保護制度創(chuàng)新;土地配置方式與收益核算方法的創(chuàng)新。

3．1 廣州耕地保護財政補償機制創(chuàng)新

3．1．1 確定好耕地保護經(jīng)濟補償對象和補償方式。耕地作為準公共物品，必然產(chǎn)生一定的“外部效益”。依照“誰受益、誰補償”的原則，可以建立由政府牽頭、社會參加、農戶自愿共同組成的耕地保護基金會，專門對使用和保護耕地的單位和個人實行補償［9］。耕地保護基金會代表受益的社會公眾，既具有公信力，又可兼顧到運作效率與公平性。

3．1．2 科學確定耕地保護補償標準及實施的保障措施。按照耕地的區(qū)位、質量等級、使用情況、產(chǎn)出狀況、人均耕地量、承擔糧食安全責任大小以及區(qū)域經(jīng)濟實力等進行分類核算，分別制定補償標準。其次，要做好耕地保護補償標準的實時更新，要按照經(jīng)濟發(fā)展的水平，及時調整耕地保護補償標準。再次，要加強耕地保護和使用中外部效益的評估。最后，構建全方位、全過程的耕地保護補償監(jiān)管體制。

3．2 廣州土地整治與高標準基本農田保護制度創(chuàng)新

3．2．1 通過土地整治，拓展建設用地空間。首先，要對廣州市農村低效集體建設用地和城市“三舊”用地進行全面的摸查，分析其改造利用的可能性，了解廣州市建設用地的整治潛力。其次，要按照廣州市產(chǎn)業(yè)用地指南要求，全面評價各項建設用地的使用效率和效益。最后，制訂相應政策，保障建設用地空間拓展的順利進行。

3．2．2 建設和經(jīng)營好高標準基本農田。首先，要編制好高標準基本農田建設方案。由國土局和農業(yè)局牽頭，按照數(shù)量、質量和生態(tài)全面管護要求，依據(jù)廣州市農用地分等、產(chǎn)能核算成果，對耕地實施差別化管護。其次，要使用和經(jīng)營好高標準基本農田。在不改變土地性質和土地規(guī)劃用途的前提下，根據(jù)廣州現(xiàn)代城市功能定位要求，發(fā)展都市農業(yè)、休閑旅游農業(yè)。引導各塊耕地的農業(yè)生產(chǎn)與種植結構調整，鼓勵農戶集中流轉耕地，鼓勵有技術、有能力的專業(yè)農業(yè)種植大戶或公司，運用科學方法集中經(jīng)營耕地，提高耕地的產(chǎn)能。

3．3 廣州土地配置方式與收益核算方法創(chuàng)新

3．3．1 改變現(xiàn)行土地的征用、出讓制度。集體土地不一定全部通過征用而變?yōu)閲型恋?，國有土地也不一定全部采用出讓的方式讓渡其使用權。可以采用耕地發(fā)展權租賃制、購買制、建設用地年租制、房產(chǎn)稅等方法，讓渡土地的使用權，實現(xiàn)集體土地和國有土地的同權。

3．3．2 探索農村集體經(jīng)濟發(fā)展用地配置方式，推行農村集體建設用地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營?，F(xiàn)階段農村集體經(jīng)濟發(fā)展用地主要有工業(yè)用地、倉儲用地、商業(yè)辦公用地等，為了體現(xiàn)耕地保護中的公平公正性，可以按照耕地保有量的一定比例安排農村經(jīng)濟發(fā)展用地。

3．3．3 土地收益的核算標準要重新確定。對耕地要全面核算其資源價值、資產(chǎn)價值、社會保障價值和生態(tài)環(huán)境價值。根據(jù)耕地的質量等別、區(qū)位、耕作條件、稀缺性、使用效果以及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，確定其各項收益與價值［10］。

4 結語

耕地保護對于人類的糧食生產(chǎn)有著重要的作用，而在城市化背景下的耕地保護則顯得更為重要和嚴峻。該研究選擇從化區(qū)、花都區(qū)、番禺區(qū)、白云區(qū)等具有代表性的樣本點，運用實地調研（包括實地勘查、觀察記錄、座談會）、問卷調查、系統(tǒng)分析等調研方法，摸查樣本點耕地實際使用情況，認清廣州市耕地資源數(shù)量、質量與分布;分析不同區(qū)域之間耕地的特殊情況，歸納整理出耕地保護取得的成效和存在的問題;探索廣州市耕地保護的制度路徑，進而提出耕地保護的創(chuàng)新策略。

隨著廣州市城市化建設步伐的加快，要求人們必須用全局的、長遠的、可持續(xù)發(fā)展的觀念看待廣州市的耕地保護問題。在思想觀念、技術方法、制度策略方面進行創(chuàng)新，構建廣州市耕地保護的長效機制，同時其研究成果也可以為廣州市國土資源和房屋管理局提供政策參考。

耕地保護是一項系統(tǒng)工程，它涉及到眾多領域。該研究只是對廣州市部分地區(qū)采取樣本抽查，進行樣本的統(tǒng)計分析，然而廣州市各個地區(qū)的耕地資源情況各有差異，耕地保護的策略方法也應該各有側重，在今后的工作中應該展開更多的調查，以制定出更加合理和符合地方實際的耕地保護策略與方法。

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